省管縣改革并不是把所有的縣都交給省管

■吳金群

省管縣改革并不是把所有的縣都交給省管

■吳金群

古今中外的歷史表明，縱向政府間關(guān)系的調(diào)整在很大程度上影響了國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前的理論研究和實(shí)踐探索中，人們對(duì)市管縣體制的弊端、省管縣體制的意義都有了較為充分的認(rèn)識(shí)。然而，省管縣體制改革依然面臨一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。其中之一，就是以為省管縣改革是要把所有的縣（市）都交給省（自治區(qū)）直接管理，從而產(chǎn)生了省級(jí)政府管不過來的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂雖可以促使改革的頂層設(shè)計(jì)更加系統(tǒng)，但不應(yīng)成為阻撓改革的充分理由。

省管縣改革的實(shí)踐探索

省管縣改革主要涉及財(cái)政省管縣、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放、社會(huì)管理權(quán)下放、人事省直管等四個(gè)維度。財(cái)政省管縣是當(dāng)前省管縣改革的重要內(nèi)容，也是大部分地區(qū)省管縣改革的主要形態(tài)。事權(quán)下放，擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，是省管縣改革在事權(quán)維度的體現(xiàn)。人事省直管則是省管縣改革的重要組成部分。從四個(gè)維度來考察我國的省管縣改革，可以簡單地分為純粹財(cái)政維度的省管縣改革（用A表示）、純粹經(jīng)濟(jì)管理權(quán)維度的省管縣改革（用B表示）、純粹社會(huì)管理權(quán)維度的省管縣改革（用C表示）、純粹人事權(quán)維度的省管縣改革（用D表示）這四種基本形態(tài)。根據(jù)對(duì)24個(gè)省區(qū)相關(guān)政策文件和改革實(shí)踐的系統(tǒng)考察，當(dāng)前全國各地的省管縣改革可分為以下4種實(shí)踐形態(tài)：（1）A：江西、青海、貴州、寧夏、廣西；（2）A+B：遼寧、陜西、四川、山西、甘肅、云南；（3）A+B+C：福建、河北、河南、廣東、黑龍江、安徽、湖北、山東、湖南、江蘇；（4）A+B+C+D：浙江、海南、吉林。

在不同的省區(qū)，省管縣改革四個(gè)維度的進(jìn)展次序有所不同：（1）在已有財(cái)政省直管和人事省直管的基礎(chǔ)上，下放事權(quán)，擴(kuò)大縣（市）政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)。該路徑的主要特征是以財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的雙管并行為改革先導(dǎo)，具體表現(xiàn)為：（A+D）→B→C：浙江；（A+D）→B+C：海南。（2）首先進(jìn)行財(cái)政省管縣改革，再擴(kuò)大縣（市）政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)。該路徑的基本特點(diǎn)是先財(cái)權(quán)、后事權(quán)，財(cái)政省管縣是進(jìn)一步省管縣改革的先導(dǎo)，具體表現(xiàn)為：A→B+C：湖南、安徽、廣東；A→B：江蘇、陜西；A：江西、青海、貴州、寧夏、廣西。（3）首先進(jìn)行事權(quán)改革，擴(kuò)大縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，再進(jìn)行財(cái)政體制改革。與前兩種路徑“財(cái)政先行”不同的是，該路徑的主要特點(diǎn)體現(xiàn)為“事權(quán)先導(dǎo)”，即將擴(kuò)大縣（市）的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為省管縣改革的切入口，具體表現(xiàn)為：B→C→A：黑龍江；B+C→A→B+C：湖北；B→A：甘肅、山西、云南；B+C→A：山東。（4）同時(shí)推行財(cái)權(quán)、事權(quán)，甚至人事權(quán)改革。該路徑的主要特點(diǎn)是財(cái)權(quán)改革與事權(quán)改革齊頭并進(jìn)，同時(shí)進(jìn)行財(cái)政省直管和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)下放，具體表現(xiàn)為：A+B：遼寧、四川；A+（B+C）：福建、河南、河北；A+（B+C）+D：吉林。

全國各地實(shí)踐形態(tài)和發(fā)展路徑的不同，既跟省管縣改革的客觀條件和主觀意識(shí)有關(guān)，又跟省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、縣域經(jīng)濟(jì)地位以及市縣之間的力量博弈有關(guān)。所以在實(shí)踐中，還沒有（實(shí)際上也不可能）出現(xiàn)適合全國各省區(qū)的所謂“最優(yōu)”選擇。或許，適合各自省區(qū)改革生態(tài)的方案才是最好的方案。

管理幅度問題的浮現(xiàn)

《圣經(jīng)》中《出埃及記》一章里記載著這樣一個(gè)情節(jié)：摩西的岳父杰斯羅當(dāng)時(shí)注意到，摩西花費(fèi)過多的時(shí)間去監(jiān)督太多的人。于是他建議摩西從全體以色列人中挑選出有能力的人來，使他們成為千人之長、百人之長、十人之長，重大事情由摩西做決定，小事情由他們自己處理。經(jīng)過這一轉(zhuǎn)變，摩西的時(shí)間得到極大的解放，同時(shí)組織效率也得到極大的提高。這一描述在管理學(xué)中就被稱為關(guān)于管理層次與管理幅度的“摩西現(xiàn)象”。與摩西增加管理層次、縮小管理幅度的做法不同，近幾年的趨勢(shì)則是向減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度的方向演進(jìn)。從多數(shù)國家的情況來看，減少行政層級(jí)、實(shí)現(xiàn)扁平化管理已經(jīng)成了行政改革的共同趨勢(shì)。我國的省管縣改革也是一場(chǎng)順應(yīng)世界潮流的政府扁平化變革。

當(dāng)一個(gè)組織的規(guī)模一定而且其他條件保持不變時(shí)，管理層次與管理幅度之間呈現(xiàn)反比例關(guān)系，即：管理層次越少，管理幅度越大；管理層次越多，管理幅度越小。要壓縮行政層次實(shí)行省管縣，在省、市、縣數(shù)量既定的情況下，勢(shì)必會(huì)增加省級(jí)政府的管理幅度。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2011），我國除港、澳、臺(tái)和直轄市外的27個(gè)省和自治區(qū)中，有83個(gè)地級(jí)市、2003個(gè)縣（縣級(jí)市、自治縣、旗、特區(qū)、林區(qū)）。也就是說，如果完全實(shí)行省管縣的體制，27個(gè)省區(qū)政府將直管286個(gè)下級(jí)政府，平均管理幅度為84.7個(gè)。省級(jí)政府管理幅度超過100的有四川（156）、河北（147）、河南（126）、云南（125）、山東（108）、山西（107）、湖南（101）等7個(gè)??；管理幅度在80～100之間的有陜西（93）、江西（91）、內(nèi)蒙古（89）、廣西（89）、新疆（89）、廣東（88）、貴州（82）、甘肅（81）等8個(gè)省區(qū)；管理幅度在60～80之間的有安徽（78）、湖北（77）、黑龍江（76）、西藏（73）、浙江（69）、福建（68）、江蘇（64）等7個(gè)省區(qū)；管理幅度在40～60之間的有遼寧（58）、吉林（48）、青海（40）等3個(gè)??；管理幅度在40以下的只有海南（18）和寧夏（18）兩個(gè)省區(qū)。

常有人說，省級(jí)管理幅度最大的是四川，達(dá)到181個(gè)，其次是河北，達(dá)到172個(gè)。這是把市轄區(qū)也算成省級(jí)政府直管的下一級(jí)政府了。實(shí)際上，無論是市管縣還是省管縣，市轄區(qū)都是市政府而不是省政府直接管理的。另外，我們?cè)诮y(tǒng)計(jì)正在進(jìn)行省管縣改革的省級(jí)政府以及改革后省級(jí)政府的平均管理幅度時(shí)，都沒有包括直轄市。把直轄市“硬生生”地拽進(jìn)省管縣改革的隊(duì)伍中來沒有任何實(shí)際意義。還有必要指出的是，上述計(jì)算的省級(jí)政府管理幅度，既包括地級(jí)市，又包括縣、自治縣、縣級(jí)市、林區(qū)和特區(qū)，但不包括地區(qū)、盟和自治州，也暫不考慮“較大的市”可依法管縣的情況。這一管理幅度的計(jì)算只是在“純粹”意義上的，實(shí)際情況比這要復(fù)雜得多。

并非把所有的縣都交給省管

任何改革都要“切一刀”，但絕不應(yīng)該“一刀切”。這不僅是指不能在全國各個(gè)省區(qū)，不論條件成熟與否，一刀切地進(jìn)行省管縣改革，而且是指在省管縣改革時(shí)，不能一刀切地把所有的縣都交給省級(jí)政府直接管理。

第一，“較大的市”可以依法管縣。我國憲法第三十條明確規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。問題的關(guān)鍵在于：什么是“較大的市”？對(duì)此，憲法雖然沒有明確，但《立法法》第六十三條給出了一個(gè)說明：較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。如果按照這個(gè)口徑，全國（不含港、澳、臺(tái)）較大的市總共有49個(gè)，即27個(gè)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。也就是說，即使在全國大范圍地推進(jìn)省管縣的行政體制改革（這是對(duì)憲法精神的回歸），根據(jù)我國憲法和法律較大的市依然可以管縣。

第二，縣級(jí)政區(qū)可以進(jìn)行有效整合?？h是我國行政區(qū)劃中作用顯著、歷史最長，也最為穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)。但是，因?yàn)闆]有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同省區(qū)之間縣的數(shù)量、縣域面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面存在巨大的差別。一般認(rèn)為，省直接管理縣市的數(shù)量以不超過50個(gè)為宜。因此，有必要在增設(shè)直轄市、劃小規(guī)模過大省區(qū)、增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量后，進(jìn)一步整合縣級(jí)政區(qū)?？傮w思路是：一部分發(fā)達(dá)縣（市）可以遵照相關(guān)條件升格為地級(jí)市，并劃入周邊個(gè)別縣（市）作為市轄區(qū)；通過定量計(jì)算，適當(dāng)合并規(guī)模過小的縣（市），擴(kuò)大縣域管理規(guī)模；為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間，部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū)。當(dāng)然，這項(xiàng)改革比較敏感，應(yīng)科學(xué)論證，漸進(jìn)展開。

第三，省管縣和市管縣可以協(xié)調(diào)并舉。改革不怕慢，就怕站，更怕瞎折騰，不能兩眼緊盯著省管縣改革，隨意地闊步前行，簡單地把上次改革的成果又當(dāng)成這次改革的對(duì)象。所以，省、市、縣府際關(guān)系的調(diào)整必須有明確的戰(zhàn)略愿景。省管縣改革的戰(zhàn)略愿景就是：減少層級(jí)，強(qiáng)化縣政，市縣協(xié)調(diào)，人民滿意。因此，在推進(jìn)省管縣改革的同時(shí)，需要從制度上保證中心城市的正常發(fā)展，并構(gòu)建以都市為中心、縣域?yàn)橐劳械膮f(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，做到“強(qiáng)市活縣”。在少部分具有較強(qiáng)輻射能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)擴(kuò)散效應(yīng)的中心城市，不應(yīng)人為地阻斷大都市圈的自然形成及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用發(fā)揮，可以在充分尊重周邊縣（市）意愿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持并完善市管縣體制。

綜上所述，省管縣改革并不是要把所有的縣都交給省管，通過“較大的市”依法管縣、省管縣與市管縣的協(xié)調(diào)并舉以及行政區(qū)劃的配套改革，省級(jí)政府的管理幅度并沒有人們想象得那么大，過度擔(dān)憂是沒有必要的。

（本文為國家社科基金項(xiàng)目［10CZZ024］、教育部項(xiàng)目［09Y JC810040］的階段性成果）

作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

（責(zé)編/朱艷秋）