淺議提高環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性措施

王芳

【摘 要】本文參考國內(nèi)外環(huán)境影響評價(jià)公眾參與情況，分析了我國公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，并提出了有效性的措施，以使環(huán)境影響評價(jià)更好地發(fā)揮其有效作用。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評價(jià)；公眾參與；有效性措施

公眾參與（Public Participation），是環(huán)境影響評價(jià)制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指具有公共利益、興趣的社會(huì)群體對政府涉及公共利益事務(wù)的決策的介入，或者提出意見與建議的活動(dòng)。

1.國內(nèi)外環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與情況

1.1美國環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與

美國是最早實(shí)施環(huán)評公眾參與的國家，公眾意見聽證會(huì)（public hearing）是美國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的常用形式之一。聽證會(huì)的流程：首先利用新聞媒介，發(fā)布擬建項(xiàng)目的廠址、內(nèi)容；其次是公布聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，邀請公眾參加；三是通過聽證會(huì)，聽取公眾意見，并進(jìn)行現(xiàn)場答辯；四是在環(huán)境影響報(bào)告書中，設(shè)專門章節(jié)記錄聽證會(huì)內(nèi)容并論述公眾的意見。通過司法審查制度的保障，美國公眾參與起到實(shí)際的效果監(jiān)督作用，對于違反公眾意愿的建設(shè)項(xiàng)目，公眾通過完善的司法手段可以維護(hù)自己的正當(dāng)利益，真正的體現(xiàn)和尊重了公眾的意見。

1.2香港特別行政區(qū)環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與

香港回歸后，于1998年實(shí)行新的《環(huán)境規(guī)例》，強(qiáng)調(diào)“公眾參與”，重視“相鄰權(quán)”， 特別重視建設(shè)項(xiàng)目對生態(tài)的影響，凡違反環(huán)評規(guī)例的行為均屬于犯罪行為，處罰很嚴(yán)厲。環(huán)境規(guī)例要求建設(shè)方在一份中文報(bào)紙和一份英文報(bào)紙上發(fā)布工程項(xiàng)目簡介，在相關(guān)部門和公共場所提供報(bào)告書文件供公眾查閱30天。在報(bào)告書做出前，按照程序，環(huán)境署還需征求其它主管局的意見，提交報(bào)告后，需再征詢環(huán)境咨詢委員會(huì)的意見，期限60天，整個(gè)評估過程公開、透明。

以上分析，在環(huán)評公眾參與程序上，無論在立法方面還是在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)都取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與的有效性較高。

2.國內(nèi)環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的發(fā)展歷程

我國環(huán)境保護(hù)行政管理領(lǐng)域的公眾參與近年來已有長足發(fā)展。中國對環(huán)保的重視始于1978年，小平同志首先提出中國應(yīng)制定環(huán)境保護(hù)法。在環(huán)評法出臺(tái)之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)前一般不向大眾公布.也無聽證會(huì)形式。報(bào)告書不公開，只在環(huán)評過程中通過發(fā)放問卷、個(gè)別走訪收集公眾意見，并且將專家意見、地方意見也視為公眾意見。因此，公眾參與還有待進(jìn)一步發(fā)展。2002年全國人大常委會(huì)出臺(tái)的《環(huán)境影響評價(jià)法》對規(guī)劃項(xiàng)目的公眾參與程序進(jìn)行了基本的規(guī)定。2003年9月1日頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》則順應(yīng)實(shí)際需要，進(jìn)一步完善了公眾參與制度。在公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的范圍、程序和時(shí)機(jī)作了相應(yīng)的規(guī)定。2006年10月28日頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》進(jìn)一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與，該法第5條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)”。這對保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與的積極性起到極大作用。

3.我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與存在的問題與不足

3.1公民享有的權(quán)利還不全面

依據(jù)《環(huán)評法》的規(guī)定，以及《暫行辦法》的規(guī)定，在環(huán)境影響評價(jià)中的公民參與權(quán)已經(jīng)有許多。但《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，其效力有限，其所規(guī)定的公民在環(huán)境影響評價(jià)中的參與權(quán)的地位還相對較低。同時(shí)，《暫行辦法》對公民參與權(quán)具體內(nèi)容的規(guī)定也還有很多不完善的地方，如對控告檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、程序抵抗權(quán)、救濟(jì)權(quán)等還沒涉及，環(huán)境影響評價(jià)中的公民參與權(quán)還不是很全面。

3.2公眾參與主體范圍界定模糊

我國的環(huán)評法對公眾范圍規(guī)定較為模糊。國家鼓勵(lì)有關(guān)專家和公眾參與環(huán)境影響評價(jià)，如何界定二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，實(shí)踐中公眾參與的人員選擇具有不確定性。實(shí)際操作中往往由評價(jià)單位自己確定人選，容易剝奪有意愿參與及有利害關(guān)系人員的權(quán)利，不具代表性，無法充分反映民意。

3.3環(huán)境公益訴訟滯后，未能有效維護(hù)公眾環(huán)境利益

環(huán)境問題的一個(gè)特點(diǎn)就是它涉及的面積廣、范圍大，而且是多數(shù)人、多方面利益的體現(xiàn)。但是我國目前對環(huán)境公共利益的保護(hù)法律尚沒有建立，沒有相應(yīng)的訴訟途徑來解決，造成了環(huán)境公益保護(hù)的障礙。我國相關(guān)立法中只有在“私益訴訟”（如行政訴訟、民事訴訟）中規(guī)定有利害關(guān)系的公民可以起訴，而現(xiàn)有的私益訴訟機(jī)制救濟(jì)能力有限，難以解決眾多的環(huán)境公益問題。公眾參與法律保障不健全，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境信息公開不規(guī)范，環(huán)保宣傳力度不大，環(huán)保民間組織力量不足，環(huán)境公益訴訟欠缺等問題。

4.對我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的有效性措施

4.1轉(zhuǎn)變思想觀念，提高公眾的環(huán)境意識(shí)

環(huán)境保護(hù)僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠公眾的力量才能見成效。我國政府近些年從中央政府到地方政府都已意識(shí)到公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性，明確認(rèn)識(shí)到參與環(huán)境保護(hù)是國家法律賦予公眾的權(quán)利，政府部門有義務(wù)回應(yīng)和保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)的這種權(quán)利，提供公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和機(jī)會(huì)。政府也加大了環(huán)境教育的宣傳力度，提高公眾的主體意識(shí)，讓公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)不僅僅是政府的責(zé)任，也是公眾的義務(wù)，樹立“人人為我，我為人人”的社會(huì)責(zé)任感，讓公眾成為環(huán)境決策、環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)的主人翁，而不是旁觀者。

4.2明確界定公眾參與的主體范圍

參加調(diào)查的公眾是影響公眾參與有效性的首要因素。對于公眾范圍的界定，一般國際慣例是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與應(yīng)該讓直接受影響的人群及團(tuán)體的公共代表參加，可以包括地方官員、相關(guān)部門機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)代表以及其他感興趣的團(tuán)體，如當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員、群眾團(tuán)體、環(huán)保協(xié)會(huì)或居委會(huì)代表等，特別是要充分利用環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的環(huán)保意識(shí)強(qiáng)、環(huán)保知識(shí)豐富、參與熱情高、熟悉本地環(huán)境質(zhì)量情況的特點(diǎn)，發(fā)揮其積極的作用。公眾參與代表的人數(shù)越多，其有效性越高。按照不同人群、團(tuán)體賦予不同的評價(jià)階段的權(quán)重等級，確保公眾參與意見的客觀公正。

4.3進(jìn)一步完善公眾參與的程序

我國的環(huán)境影響評價(jià)程序則只是對需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的程序作了詳細(xì)規(guī)定，對于編寫環(huán)境影響報(bào)告表以及環(huán)境影響登記表的程序則沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。也就是說，在后兩者的情況下，公眾根本沒有參與該程序的機(jī)會(huì)。而且，由于我國環(huán)境影響評價(jià)程序中缺少項(xiàng)目審查和范圍界定程序的相關(guān)規(guī)定，使得公眾也無法在這兩個(gè)程序中享有參與的權(quán)利。根據(jù)參與階段越早，公眾參與越有效的標(biāo)準(zhǔn)，我國應(yīng)當(dāng)在這兩個(gè)程序中引進(jìn)公眾參與，使公眾參與在擬定專項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的初審、范圍界定、環(huán)境影響報(bào)告書的制作、接受公眾審查及環(huán)境影響報(bào)告書的審批等各個(gè)階段均應(yīng)有所體現(xiàn)。

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