我國普通村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行現(xiàn)狀與法律規(guī)制——基于12省38個(gè)普通村的實(shí)證研究

陳小君，陸 劍

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073)

一、普通村集體經(jīng)濟(jì)的研究背景與調(diào)研情況

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是指農(nóng)村社區(qū)集體組織以本集體成員集體所有的財(cái)產(chǎn)，通過直接經(jīng)營或者出資、發(fā)包、出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，并以集體公共服務(wù)或者公平分配等方式實(shí)現(xiàn)集體及其成員利益的活動(dòng)［1］。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是鄧小平同志“兩個(gè)飛躍”思想的核心內(nèi)容，鄧小平同志指出，“我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”［2］。集體經(jīng)濟(jì)是新中國成立后對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造的產(chǎn)物。從1956年農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成至今，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)相繼經(jīng)歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經(jīng)濟(jì)模式和統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的多元經(jīng)濟(jì)模式，集體經(jīng)濟(jì)的因素始終貫穿其間。但近年來，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在實(shí)踐中面臨著重“分”輕“統(tǒng)”的困境。1997年以后，95%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，僅存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集體股的比重也大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地體現(xiàn)出一般意義上的企業(yè)特征［3］;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、村莊空心化、村民原子化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，十八大報(bào)告鄭重提出了“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的重大時(shí)代課題。

“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組(以下簡稱“課題組”)在2010年7月至8月間，對(duì)全國12個(gè)省38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r展開了深入調(diào)研，獲得了大量寶貴的一手資料，其中共收回有效調(diào)查問卷204份，訪談筆錄68份，相關(guān)資料近60份;走訪基層干部、村組負(fù)責(zé)人、村民代表和普通村民達(dá)300余人次。

二、普通村集體經(jīng)濟(jì)的調(diào)研結(jié)果與統(tǒng)計(jì)分析

(一)普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法理考察

1．普通村集體經(jīng)濟(jì)的法律制度保障 課題組對(duì)12省的地方立法進(jìn)行了考察，大多數(shù)普通村受訪者(72．8%)表示所在省市曾頒布過規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理的法律或政策性文件，對(duì)其實(shí)施效果，受訪者中選擇“好”的比例為61．1%。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律制度需要在那些方面進(jìn)行完善呢?82．9%的受訪者表示應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，80．9%受訪者認(rèn)為應(yīng)切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，80．1%的受訪者表示應(yīng)規(guī)定信貸政策等資金扶持，73．6%受訪者表示應(yīng)明確給予集體經(jīng)濟(jì)稅收優(yōu)惠，70．3%受訪者表示應(yīng)規(guī)定政府要協(xié)助解決集體債務(wù)。據(jù)此，在受訪者看來，38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度;在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

2．普通村集體經(jīng)濟(jì)的功能 38個(gè)普通村調(diào)研結(jié)果顯示，78%以上的受訪者希望村集體經(jīng)濟(jì)能解決如下問題:為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提供資金(89．8%)、為加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)提供資金(88．6%)、為集體成員提供社會(huì)保障(醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等)資金(89．4%)、在本地為集體成員(農(nóng)民)提供就業(yè)機(jī)會(huì)(78%)和為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營提供良好服務(wù)(78%)。同時(shí)亦有66．4%的受訪者希望村集體可以適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員(農(nóng)民)。可見，38個(gè)普通村受訪者對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)期望很高，希望村集體經(jīng)濟(jì)在村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面發(fā)揮重要作用。

97．6%的受訪者表示村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)揮了提供道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)功能，該項(xiàng)服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為77．9%和18．8%;89．4%的受訪者表示村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)揮了改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施功能，該項(xiàng)服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為69．9%和24．2%;68．7%的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了提供社會(huì)保障(醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等)資金功能，該服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為65．9%和31．7%;58．1%的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了在本地為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為74．8%和20．9%;72．4%的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營提供良好服務(wù)功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為74．6%和21．4%。39．4%的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為67%和27．7%。由此可見，38個(gè)普通村集體在為成員提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)和為失地、無地成員提供補(bǔ)貼等方面存在明顯不足。

(二)普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體制度考察

集體經(jīng)濟(jì)的法律主體是組織化的農(nóng)民集體，該主體是億萬農(nóng)民“安身立命之本、經(jīng)濟(jì)收入之源、維護(hù)權(quán)益之基”［4］。集體成員雖不是集體經(jīng)濟(jì)的直接主體，但通過成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)組織的有效鏈接。

1．普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)考察 近30年來，農(nóng)村基層自治組織及其法律規(guī)范得以健全，但集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作遲遲沒有開展，在現(xiàn)實(shí)中也未能普遍建立［5］。那么，在38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展?fàn)顩r如何呢?調(diào)研結(jié)果顯示，在38個(gè)普通村79．3%的受訪者認(rèn)為本村并無獨(dú)立于村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，只有19．9%的受訪者認(rèn)為本村的集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于村委會(huì)。

關(guān)于村委會(huì)(村民小組)或其他組織(集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè))行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能的實(shí)際效果，調(diào)研結(jié)果顯示，在村委會(huì)(村民小組)代行經(jīng)濟(jì)職能的普通村里，56．1%的受訪者認(rèn)為代行效果很好，35．8%的受訪者認(rèn)為代行效果一般，4．9%的受訪者認(rèn)為村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能不好?？傮w而言，在38個(gè)普通村中，村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)職能的效果為過半數(shù)村民所接受，但部分村委會(huì)代行效果不佳也成為受訪農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)受訪者對(duì)課題組列舉的內(nèi)容都給予了肯定回答，分別有74．7%、92．7%、87．8%、81．6%和71．4%的受訪者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有如下權(quán)利:依法管理村辦企業(yè);依法將集體耕地發(fā)包給農(nóng)戶;合理分配征地補(bǔ)償款;依法調(diào)整、收回承包地和決定宅基地的分配。只有55．1%的受訪者認(rèn)為集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)“決定自留地(山)的分配”和“合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)、宅基地和自留地(山)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”。權(quán)利總是與義務(wù)相伴而生，多數(shù)受訪者認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)履行如下義務(wù):對(duì)撂荒耕地進(jìn)行管理(89．4%)、不得違規(guī)發(fā)包耕地、不得隨意調(diào)整或收回土地(86．5%)、不得對(duì)分配征地補(bǔ)償款等事項(xiàng)進(jìn)行暗箱操作(86．9%)、對(duì)閑置的宅基地、自留地(山)進(jìn)行管理(84．5%)和經(jīng)營村辦企業(yè)的收益須用于村集體事業(yè)或村民福利(79．2%)。

2．普通村集體成員權(quán)問題考察 集體成員權(quán)問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)主體制度的又一重要問題。只有明確集體成員的資格才能界定農(nóng)民集體的范圍，只有明確集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)機(jī)制才能規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。

就38個(gè)普通村而言，戶籍依然是絕大多數(shù)受訪者認(rèn)可(98%)并被實(shí)際執(zhí)行的確定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，其次就是婚嫁(69．8%)和成員會(huì)議同意接納(65．3%)。另外，88．6%的受訪者認(rèn)為國家立法也應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體成員資格喪失的情形，并將下列情形作為資格喪失的依據(jù):死亡(93．7%)、申請退出(73．8%)、加入另一集體(76．5%)、出嫁(62．5%)、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并獲得城鎮(zhèn)社會(huì)保障(60．6%)以及下落不明滿10年(58．8%)。21．7%受訪者認(rèn)可集體成員因刑事犯罪在外服刑的，應(yīng)該喪失成員資格。

集體成員權(quán)在本質(zhì)上反映的是農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系。集體成員對(duì)于集體享有什么樣的民事權(quán)利，在現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定和體現(xiàn)［6］。課題組調(diào)查了38個(gè)普通村中集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利的應(yīng)有率、實(shí)有率和滿意率①應(yīng)有率是指某項(xiàng)權(quán)利被選為應(yīng)有權(quán)利的比例;實(shí)有率是指某項(xiàng)權(quán)利被選為實(shí)有權(quán)利的比例;滿意率是指某項(xiàng)權(quán)利被選為實(shí)有權(quán)利后又被認(rèn)為權(quán)利之享有是滿意的比例。。(1)享有選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的權(quán)利，應(yīng)有率為96．7%，實(shí)有率為100%，滿意率為79．9%;(2)享有參與集體事務(wù)表決的權(quán)利應(yīng)有率為92．7%，實(shí)有率為87．8%，滿意率為73%;(3)享有承包集體土地的權(quán)利，應(yīng)有率為90．2%，實(shí)有率為82%，滿意率82．7%;(4)享有從集體獲得社會(huì)保障、補(bǔ)貼的權(quán)利，應(yīng)有率為89%，實(shí)有率為65．7%，滿意率為78．6%;(5)享有集體盈利分配的權(quán)利，應(yīng)有率為85%，實(shí)有率為60．4%，滿意率為81%;(6)享有依法申請宅基地的權(quán)利，應(yīng)有率為84．6%，實(shí)有率為74．7%，滿意率為82．7%;(7)享有對(duì)侵害集體利益的行為提起訴訟的權(quán)利，應(yīng)有率為78%，實(shí)有率為51%，滿意率為73．1%;(8)享有分配自留山、自留地的權(quán)利，應(yīng)有率為65．9%，實(shí)有率為50．6%，滿意率為86．1%?？梢?，受訪者對(duì)于集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)涵認(rèn)同度較高，應(yīng)從法律上予以明確，但集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)有狀況仍有待進(jìn)一步提高。

(三)普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度考察

1．普通村財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的總體狀況 首先，關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的種類。調(diào)研結(jié)果顯示，38個(gè)普通村集體財(cái)產(chǎn)的種類仍呈現(xiàn)單一化趨勢，土地、房屋和公共設(shè)施等傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)仍是村集體財(cái)產(chǎn)的主要組成部分。在38個(gè)普通村的受訪者看來，土地(97．6%)、房屋等建筑物(90．7%)、水利設(shè)施(82．9%)和公共設(shè)施(80．5%)是村集體擁有的主要財(cái)產(chǎn)。各種新型財(cái)產(chǎn)，如股權(quán)、有價(jià)證券和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等仍屬罕見。30．5%的受訪者認(rèn)為集體擁有企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)等財(cái)產(chǎn);僅有0．4%的受訪者認(rèn)為本集體擁有有價(jià)證券(如股票、債券、基金等財(cái)產(chǎn))。

其次，關(guān)于集體債務(wù)的狀況。調(diào)研結(jié)果顯示，55．7%的受訪者認(rèn)為本村集體沒有不良債務(wù)，36．5%的受訪者認(rèn)為村集體有不良債務(wù)，其余的表示不清楚。這表明38個(gè)普通村中超過1/3的村莊存在不良債務(wù)。對(duì)此，78．4%的受訪者表示，政府應(yīng)當(dāng)為村集體解決不良債務(wù)提供幫助。

最后，關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的來源。調(diào)研結(jié)果顯示，76．8%的受訪者認(rèn)為村集體的收入應(yīng)主要來源于村辦企業(yè)利潤;71．5%的受訪者認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)是集體收入的重要來源;農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)(64．2%)和一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)(54．1%)也獲得了過半數(shù)的支持。但“一事一議”的出資(44．7%)、一定數(shù)額的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)(42．7%)和一定數(shù)額的自留地(山)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)(32．1%)則支持度未過半數(shù)。由此可見，國家財(cái)政支持、村辦企業(yè)利潤與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)來源。而各種以對(duì)集體成員收費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)來源的，支持度均較低。

2．普通村財(cái)產(chǎn)權(quán)具體考察 除企業(yè)資產(chǎn)外，土地是村集體最主要的資產(chǎn)，集體土地所有權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法律權(quán)利構(gòu)成中的核心和基礎(chǔ)。

首先，38個(gè)普通村集體土地所有權(quán)登記狀況?！段餀?quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù);不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。因此，集體土地的權(quán)屬登記具有重要的物權(quán)效力，是集體享有、行使和保護(hù)土地所有權(quán)的重要依據(jù)。但大多數(shù)普通村(72．7%)的集體土地都沒有進(jìn)行所有權(quán)登記，在沒有登記的普通村之中，87%的受訪者認(rèn)為對(duì)集體土地進(jìn)行所有權(quán)登記很有必要。據(jù)此，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地權(quán)屬登記工作刻不容緩。

其次，關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償款的分配問題，課題組設(shè)置了四個(gè)選項(xiàng):A．分給未得到調(diào)地的原土地承包人或使用人;B．給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款留歸集體使用;C．給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款分配給全體成員;D．在集體和被征地農(nóng)民之間按比例分配。但四個(gè)選項(xiàng)的支持度分別只有27%、13．5%、32．4%和22．5%。調(diào)研結(jié)果顯示，在集體土地征收補(bǔ)償款分配問題上較難形成一致意見，應(yīng)由集體成員通過民主決策程序決定集體土地征收補(bǔ)償款分配方案;只有在集體成員無法形成決議時(shí)，法律或地方性法規(guī)才予以補(bǔ)充性規(guī)制。

(四)普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)營制度考察

1．普通村土地經(jīng)營制度 隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民進(jìn)行了多種形式的土地經(jīng)營制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營模式，創(chuàng)造了分散經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營以及統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營等三種經(jīng)營模式。這三種經(jīng)營模式在38個(gè)普通村中都有存在，當(dāng)問及:“在您所在的集體是采用哪種方式經(jīng)營土地的”時(shí)，回答分散經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營結(jié)合的比例分別為67．5%、7．7%和22．4%。調(diào)研結(jié)果表明，在38個(gè)普通村，分散經(jīng)營目前仍是主要的土地經(jīng)營方式。

就農(nóng)民集體進(jìn)行土地經(jīng)營所采取的組織形式而言，97．6%的受訪者選擇村委會(huì)或村民小組(含發(fā)包);12．6%的受訪者認(rèn)為采取過合作社的經(jīng)營方式。另外，還各有5．7%的受訪者認(rèn)為農(nóng)民集體采用了股份合作制企業(yè)和公司進(jìn)行經(jīng)營。在上述諸種組織形式中，村民委員會(huì)或村民小組(57．6%)支持度最高;合作社(18%)次之;最后是股份合作制企業(yè)(16．7%)和公司(5．7%)。

2．普通村企業(yè)經(jīng)營制度 在38個(gè)普通村中，55．1%的受訪者認(rèn)為村集體或村民小組無企業(yè)資產(chǎn)。由此可知，普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)嚴(yán)重缺失。調(diào)研結(jié)果顯示，大部分普通村村辦企業(yè)都是集體獨(dú)資企業(yè)和股份合作制企業(yè)，其比例分別為19．2%和12．2%;合作社、公司制企業(yè)和合伙企業(yè)占很少的比例，分別為11%、7．8%和5．3%。那么，普通村受訪者的組織形式偏好是什么呢?對(duì)此，51．4%的受訪者認(rèn)為股份合作制企業(yè)形式最好，其他依次是集體獨(dú)資企業(yè)、合作社、公司和合伙企業(yè)，其回答比例分別為15．1%、15．9%、6．5%和4．1%?？梢?，無論是制度實(shí)踐還是主觀偏好，股份合作制企業(yè)和集體獨(dú)資企業(yè)都是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式。

三、普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本現(xiàn)狀與法律規(guī)制

通過對(duì)全國12省38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)知的實(shí)證研究，可以得出如下基本結(jié)論:

(一)普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本現(xiàn)狀

38個(gè)普通村中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12個(gè)省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的地方法規(guī)，但實(shí)施效果并不盡如人意。在受訪者看來，普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式制度和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度;在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

現(xiàn)階段普通村集體經(jīng)濟(jì)的主體制度方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立，由村委會(huì)代行其職能，雖然這種代行狀態(tài)獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系內(nèi)容指向較為明確，但欠缺法律明文規(guī)范，集體成員所享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)尚能較好享有與履行。戶籍依然是絕大多數(shù)受訪者認(rèn)可并被實(shí)際執(zhí)行的確定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，婚嫁和成員會(huì)議同意接納次之。38個(gè)普通村的受訪者對(duì)于集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)認(rèn)同度較高。

從普通村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)角度觀之，普通村的財(cái)產(chǎn)狀況普遍不佳，從集體財(cái)產(chǎn)形式上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)和公共設(shè)施(農(nóng)田水利、科教文衛(wèi)體等)等非營業(yè)性財(cái)產(chǎn);而企業(yè)、有價(jià)證券等新形式的營業(yè)性財(cái)產(chǎn)很少;土地等不動(dòng)產(chǎn)是普通村集體的核心財(cái)產(chǎn)，但大多數(shù)普通村的集體土地都沒有進(jìn)行所有權(quán)登記;在集體土地征收補(bǔ)償款分配問題方案受訪者難以形成一致意見。38個(gè)普通村中超過1/3的村莊存在不良債務(wù);財(cái)產(chǎn)來源主要是國家，較少來自于集體成員;受訪者對(duì)以向成員收費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)來源支持率不高，國家財(cái)政支持、村辦企業(yè)利潤與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)來源。

從普通村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營制度上看，土地經(jīng)營的主體仍主要是村委會(huì)和村民小組，只“分”不“統(tǒng)”是普通村土地經(jīng)營制度的重大缺陷;在企業(yè)經(jīng)營方面，股份合作制企業(yè)和集體獨(dú)資企業(yè)是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過半數(shù)沒有集體企業(yè)，集體經(jīng)營企業(yè)的主體形式多元化但欠缺法律制度規(guī)范是其主要問題。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)制

所謂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)是指一方面集體經(jīng)濟(jì)通過有效的經(jīng)營運(yùn)作能夠發(fā)展壯大，增加集體財(cái)富;另一方面又能確保增加的財(cái)富能夠惠及全體村民，實(shí)現(xiàn)集體利益與成員利益的雙贏?？傮w而言，應(yīng)通過制定法律制度規(guī)范保障農(nóng)民集體的再組織和集體成員權(quán)的再實(shí)現(xiàn)，這是普通村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。從38個(gè)普通村的調(diào)研結(jié)果來看，應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之法律制度構(gòu)建:

第一，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟(jì)組織，但我國目前尚無規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立和運(yùn)作的國家立法。就法律制度構(gòu)建而言，應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人地位?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條第3款規(guī)定村委會(huì)對(duì)本集體的財(cái)產(chǎn)具有管理權(quán)，在大部分地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織缺失，村民委員會(huì)實(shí)際上代行了集體土地所有權(quán)主體之職，但集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒［7］。對(duì)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)將村民委員會(huì)定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)營的組織，將其經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去;我國應(yīng)盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行規(guī)范，使其成為真正的農(nóng)民集體主體，使之成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的企業(yè)法人;并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)進(jìn)行規(guī)定，集體成員權(quán)至少包含以下內(nèi)容:選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者;參與集體事務(wù)的權(quán)利，包括知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán);集體盈利分配權(quán)利;從集體獲得社會(huì)保障、補(bǔ)貼的權(quán)利;集體土地承包經(jīng)營權(quán)利;分配自留山、自留地;依法申請宅基地;征地補(bǔ)償款分配權(quán)和對(duì)侵害集體利益的行為提起訴訟的權(quán)利等［8］。

第二，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的核心是實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，因此健全的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度建構(gòu)的重要內(nèi)容。普通村莊在集體土地權(quán)益方面仍面臨制度缺失的困境:首先，農(nóng)民集體喪失集體土地農(nóng)用的收益權(quán)。農(nóng)民集體日益失去管理集體土地的權(quán)利，但更多農(nóng)民仍傾向于選擇“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，保留農(nóng)民集體進(jìn)行集體土地調(diào)整的權(quán)利。法律層面強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)、弱化土地所有權(quán)的做法實(shí)際上剝奪了農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了包括土地在內(nèi)的所有權(quán)制度的根本要求。其次，農(nóng)民集體喪失集體土地非農(nóng)用的收益權(quán)。健全集體土地所有權(quán)權(quán)能要求適當(dāng)放開集體建設(shè)用地的經(jīng)營與流轉(zhuǎn)限制，允許農(nóng)民集體有條件地參與集體建設(shè)用地一級(jí)市場開發(fā)，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位，保障農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要路徑是以法律形式規(guī)定與保障集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地所有權(quán)或由此產(chǎn)生的具體權(quán)能與土地權(quán)益以及集體成員所享有的農(nóng)地成員權(quán)。我國應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律進(jìn)行修訂，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)進(jìn)行合理配置，尊重和保證集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地農(nóng)用和非農(nóng)用的收益權(quán)，以村民委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)和農(nóng)地成員權(quán)來制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利行使。

第三，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營制度。普通村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，單一的分散經(jīng)營制度阻礙了其集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如何以法律形式保障集體統(tǒng)一經(jīng)營的基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)是下一步立法工作的重點(diǎn)。在農(nóng)地經(jīng)營制度方面，1982年“一號(hào)文件”提出“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”和“統(tǒng)分結(jié)合”經(jīng)營原則是尊重農(nóng)民意愿的科學(xué)制度安排，但30年來的農(nóng)地立法卻一直將重心落在對(duì)承包經(jīng)營制的穩(wěn)定和完善上，而忽視了統(tǒng)一經(jīng)營體制立法，造成立法上的重“分”輕“統(tǒng)”傾向。分散經(jīng)營制度在38個(gè)普通村中廣泛存在，但在部分受訪村莊，統(tǒng)一經(jīng)營制度也受到村民的認(rèn)同。因此，立法不應(yīng)對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營制度漠然視之，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修訂對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營形式進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和保護(hù)。從農(nóng)地經(jīng)營體制與農(nóng)地所有權(quán)的關(guān)系上看，無論是統(tǒng)一經(jīng)營還是分散經(jīng)營都是集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，因此，從立法層面規(guī)范統(tǒng)一經(jīng)營制度的關(guān)鍵是健全和落實(shí)集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，明確賦予農(nóng)民集體對(duì)土地經(jīng)營方式的選擇權(quán)，由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志決定其經(jīng)營方式。只有建立集體土地經(jīng)營方式的選擇機(jī)制才能進(jìn)一步根據(jù)不同經(jīng)營方式的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)范和完善。

在企業(yè)經(jīng)營方面，建立集體經(jīng)濟(jì)組織是基礎(chǔ)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織才有資格充任集體企業(yè)的投資主體，才有資格匯集和統(tǒng)一集體成員的意志，進(jìn)而選擇集體企業(yè)的具體形式。對(duì)此，《物權(quán)法》第67條規(guī)定，“國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)”，從而明確了農(nóng)民集體的投資能力和相關(guān)權(quán)益。因此，商事主體立法應(yīng)當(dāng)按照商事主體形態(tài)法定的原則，明確集體企業(yè)主體制度選擇范圍，如股份合作制企業(yè)、合作社以及集體獨(dú)資企業(yè)等企業(yè)形式。

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［8］戴威，陳小君．論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)［J］．人民論壇，2012(1):20－23．