公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)及思考

□ 吳志剛

作者：重慶市江北區(qū)衛(wèi)生局局長(zhǎng)

自2010年起，江北區(qū)作為重慶市公立醫(yī)院改革唯一試點(diǎn)區(qū)，按照國(guó)務(wù)院公立醫(yī)院改革的要求，本著“突出公益、創(chuàng)新機(jī)制、綜合配套、積極推進(jìn)”的總體思路，立足于從體制改革和機(jī)制創(chuàng)新入手，綜合配套，整體推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)，尤其是在改革公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)方面進(jìn)行了大膽探索，構(gòu)建起新型的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)。

一、按照“政事分開(kāi)”的原則，大膽探索公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革

國(guó)務(wù)院五部門(mén)聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出“管辦分開(kāi)，政事分開(kāi)，醫(yī)藥分開(kāi)，營(yíng)利性和非營(yíng)利性分開(kāi)”，“完善以理事會(huì)為核心的，院長(zhǎng)為法人的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)”。按照中央、市里醫(yī)改要求，結(jié)合實(shí)際，中共重慶市江北區(qū)委、江北區(qū)政府又聯(lián)合印發(fā)了《重慶市江北區(qū)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)方案》）。按照《試點(diǎn)方案》的安排，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行了公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)。

（一）集思廣義，創(chuàng)新性地制定《公立醫(yī)院理事會(huì)章程》等文件，為籌建公立醫(yī)院理事會(huì)做好準(zhǔn)備。目前，事業(yè)單位全部實(shí)行的是以單位主要負(fù)責(zé)人為法定代表人的法人治理結(jié)構(gòu)。各級(jí)醫(yī)改文件和中編辦都提出要推行以理事會(huì)為核心，以公立醫(yī)院院長(zhǎng)為法人的新型法人治理結(jié)構(gòu)改革，但是，怎么做、理事會(huì)章程如何擬訂等均沒(méi)有明確的規(guī)定和要求，也沒(méi)有現(xiàn)成的模式可參考。于是，按照《試點(diǎn)方案》的要求，學(xué)習(xí)借鑒股份制企業(yè)及民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)董事會(huì)章程與相關(guān)規(guī)定性文件，精心擬訂了重慶市紅十字會(huì)醫(yī)院和重慶市江北區(qū)中醫(yī)院的《理事會(huì)章程》、《理事會(huì)議事規(guī)則》和《理事會(huì)職責(zé)及工作制度》等文件，經(jīng)反復(fù)討論、修改，經(jīng)江北區(qū)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議研究同意后即予實(shí)施。兩個(gè)公立醫(yī)院的《理事會(huì)章程》明確了理事會(huì)、理事的職責(zé)、職權(quán)，理事會(huì)會(huì)議的表決，理事會(huì)會(huì)議記錄和附則等八章三十條?！独硎聲?huì)章程》還明確了公立醫(yī)院理事會(huì)的理事人數(shù)、理事長(zhǎng)及理事的產(chǎn)生、理事行使職權(quán)時(shí)必須遵守的規(guī)則。在確定理事會(huì)的具體工作時(shí)規(guī)定“審定醫(yī)院發(fā)展方向和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，審議醫(yī)院業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、新建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、大型醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置及人才的引進(jìn)計(jì)劃，審議醫(yī)院財(cái)務(wù)年度預(yù)決算和理事會(huì)章程規(guī)定的其他重大事項(xiàng)，監(jiān)督醫(yī)院管理層執(zhí)行理事會(huì)作出的決議、決定，聘任醫(yī)院院長(zhǎng)，審議醫(yī)院院長(zhǎng)的工作報(bào)告并監(jiān)督醫(yī)院院長(zhǎng)的工作，審議醫(yī)院院長(zhǎng)履職和內(nèi)部管理制度執(zhí)行情況，審議醫(yī)院的重大收購(gòu)、醫(yī)院的兼并、合并、分立、解散、清算事宜等醫(yī)院重大事項(xiàng)”。這不僅明確了公立醫(yī)院理事會(huì)的工作職責(zé)，更為籌備成立公立醫(yī)院理事會(huì)完成了前期準(zhǔn)備工作。

（二）以社會(huì)代表為主，探索建立公立醫(yī)院理事會(huì)。按照兩院理事會(huì)章程，根據(jù)醫(yī)院規(guī)模大小確定重慶市紅十會(huì)理事9人，重慶市江北區(qū)中醫(yī)院理事7人。因?yàn)榇隧?xiàng)工作為第一次，因此，采取民主推薦和指定的方式確定理事會(huì)理事，病員代表由區(qū)人大代表?yè)?dān)任，社會(huì)單位代表由區(qū)人力社保局和區(qū)財(cái)政局、區(qū)醫(yī)院管理中心分別派人擔(dān)任；醫(yī)院院長(zhǎng)和院黨委書(shū)記為院方理事，職工（包括專家）代表分別通過(guò)兩院職工代表大會(huì)推選。所有候選人全部經(jīng)區(qū)醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組審定同意后，于2011年1月上、中旬，又分別提交兩院職工大會(huì)等額選舉通過(guò)后，成立了重慶市紅十字會(huì)理事會(huì)和重慶市江北區(qū)中醫(yī)院理事會(huì)。重慶市紅十字會(huì)理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由江北區(qū)醫(yī)院管理中心主任兼任，重慶市江北區(qū)中醫(yī)院理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由醫(yī)院黨委書(shū)記兼任，以探索院內(nèi)會(huì)長(zhǎng)與院外會(huì)長(zhǎng)的作用有無(wú)差異。

（三）公開(kāi)招聘院長(zhǎng)，新的模式聘任院長(zhǎng)。為探索公立醫(yī)院改革新模式，江北區(qū)在公立醫(yī)院改革之初，就對(duì)公立醫(yī)院布局進(jìn)行了整合，將原有功能相同的重慶市紅十字會(huì)醫(yī)院和江北區(qū)第一人民醫(yī)院合并為一所醫(yī)院，現(xiàn)全區(qū)只有兩所由政府舉辦的公立醫(yī)院，即重慶市紅十字會(huì)醫(yī)院（江北區(qū)人民醫(yī)院）和江北區(qū)中醫(yī)院?，F(xiàn)全區(qū)共有各級(jí)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)426個(gè)，其中三級(jí)甲等醫(yī)療機(jī)構(gòu)2個(gè)，二級(jí)甲等醫(yī)療機(jī)構(gòu)4個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心11個(gè),農(nóng)村衛(wèi)生院3個(gè)。醫(yī)務(wù)人員5560名，其中政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中醫(yī)務(wù)人員1147名，社會(huì)及民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有醫(yī)務(wù)人員4413名。

為選擇能力強(qiáng)，具有開(kāi)拓精神，又愿接受挑戰(zhàn)的兩所醫(yī)院的院長(zhǎng)，江北區(qū)委決定全市公開(kāi)招聘院長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)按規(guī)定程序，選拔出兩院院長(zhǎng)候選人后，即報(bào)請(qǐng)區(qū)委常委會(huì)審議、通過(guò)，然后由醫(yī)院理事會(huì)按規(guī)定的程序向院長(zhǎng)頒發(fā)聘書(shū)。區(qū)委或區(qū)委組織部也不再向兩位院長(zhǎng)下發(fā)任命書(shū)。為確保兩院的平穩(wěn)交接和順利過(guò)渡，兩所公立醫(yī)院院長(zhǎng)將原有的副院長(zhǎng)全部提名為新醫(yī)院的副院長(zhǎng)候選人，報(bào)區(qū)衛(wèi)生局黨委批準(zhǔn)后，即由兩院理事會(huì)向各位副院長(zhǎng)頒發(fā)聘書(shū)。這樣，院長(zhǎng)的公開(kāi)招聘并按新的模式聘任到位，不僅為探索新的法人治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，也為探索事業(yè)單位干部新的管理體制和事業(yè)單位的去行政化進(jìn)行了大膽的嘗試。

（四）新的法人治理結(jié)構(gòu)下，加強(qiáng)公立醫(yī)院的管理。改革公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，是按照“政事分開(kāi)”的要求，進(jìn)一步明確公立醫(yī)院的管理權(quán)限和管理責(zé)任，努力使其管理更科學(xué)，決策更民主，效率更高，成本更低。在這兩年的探索實(shí)踐中，由于院長(zhǎng)的管理作用得到了充分的發(fā)揮，法人地位更得到進(jìn)一步的鞏固與提升。公立醫(yī)院理事會(huì)的主體或核心作用正逐步得到體現(xiàn)，參與公立醫(yī)院的重大事務(wù)的作用和影響也一點(diǎn)一點(diǎn)的提高和擴(kuò)大。一是按照《理事會(huì)章程》、《理事會(huì)議事規(guī)則》和《理事會(huì)職責(zé)及工作制度》等文件規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，及時(shí)對(duì)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)進(jìn)行了聘任，改革了公立醫(yī)院院長(zhǎng)任免管理體制；二是主動(dòng)參與醫(yī)院的重大決策和重點(diǎn)工作，參與了討論醫(yī)院的“十二五”發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型儀器設(shè)備采購(gòu)、人才引進(jìn)計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)決算等重大問(wèn)題，為方便理事們更好履職，醫(yī)院提前將相關(guān)資料送給各位理事，有的理事還利用休息時(shí)間深入醫(yī)院科室或門(mén)診進(jìn)行調(diào)研，盡可能多的掌握信息和有關(guān)情況，為醫(yī)院的管理和建設(shè)提出更多、更好的建議和意見(jiàn)；三是及時(shí)調(diào)換不能參與理事工作的理事；重慶市紅十字醫(yī)院理事中的一位社會(huì)理事，由于是一個(gè)單位的主要負(fù)責(zé)人，不能堅(jiān)持參加活動(dòng)和參與相關(guān)工作，醫(yī)院理事會(huì)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行了調(diào)換；此外，及時(shí)修改《理事會(huì)章程》，因?yàn)槲覅^(qū)在擬訂公立醫(yī)院《理事會(huì)章程》時(shí)沒(méi)有范本，全靠自己探索，最近中編辦印制了新的范本，兩個(gè)醫(yī)院的理事會(huì)理事長(zhǎng)即抓緊對(duì)照修改，以更好地指導(dǎo)和開(kāi)展工作。

二、改革公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題與思考

探索以醫(yī)院理事會(huì)為核心，以院長(zhǎng)為法人的新的法人治理結(jié)構(gòu)，正在逐步理順政府與公立醫(yī)院之間的辦醫(yī)關(guān)系，其作用逐漸顯現(xiàn)，但是兩年的時(shí)間要建立一個(gè)完整的、新型的結(jié)構(gòu)體系還是不夠。對(duì)于其間出現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題值得認(rèn)真分析、思考。

一是重視不夠，醫(yī)院內(nèi)自覺(jué)接受理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)未形成，主動(dòng)維護(hù)理事會(huì)權(quán)威性做得不好。在過(guò)去10多年的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過(guò)程中，特別強(qiáng)調(diào)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行的是院長(zhǎng)為主的法人治理結(jié)構(gòu)。如今，改革公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，推行以理事會(huì)為主，以院長(zhǎng)為法人的新的法人治理結(jié)構(gòu)，將在一定程度上限制或削弱院長(zhǎng)的權(quán)力，所以院長(zhǎng)們的自覺(jué)性不強(qiáng)、主動(dòng)性不夠的情況確實(shí)容易發(fā)生；加之宣傳不夠，群眾不理解，沒(méi)有為理事會(huì)開(kāi)展工作營(yíng)造出一個(gè)良好的氛圍，所以理事會(huì)的作用要想得到很好的發(fā)揮就比較困難。

二是理事會(huì)、理事長(zhǎng)的權(quán)威性不夠、主動(dòng)性不強(qiáng)，作用發(fā)揮得不夠好，也不充分。在公立醫(yī)院建立理事會(huì)參與醫(yī)院管理為初次試行，理事們對(duì)章程及相關(guān)規(guī)定都不熟悉，有時(shí)擔(dān)心越權(quán)影響院長(zhǎng)的工作；另外，大部分理事來(lái)自其他行業(yè)和部門(mén)，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理和運(yùn)行規(guī)律不夠了解，又無(wú)相關(guān)的機(jī)構(gòu)或組織提供輔助資料和相關(guān)信息，所以對(duì)醫(yī)院的管理不便發(fā)言，更不好參與，這樣也會(huì)影響理事長(zhǎng)的權(quán)威。

三是賦權(quán)不夠，程序不明。根據(jù)中編辦要求，事業(yè)單位的法人治理改革架構(gòu)中，只成立理事會(huì)，不成立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督的權(quán)力由理事會(huì)承擔(dān)。但是在哪些方面監(jiān)督、怎么監(jiān)督？監(jiān)督的程序沒(méi)有明確的規(guī)定。對(duì)院長(zhǎng)們的違規(guī)行為，或不遵守章程的行為也沒(méi)有明確的要求與途徑阻止和匯報(bào)。

四是現(xiàn)有干部管理規(guī)定與要求，對(duì)推行法人治理結(jié)構(gòu)改革的公立醫(yī)院的院長(zhǎng)們來(lái)講是不利的。盡管江北區(qū)的兩所公立醫(yī)院分別是五級(jí)、六級(jí)職員單位，但是除區(qū)委對(duì)醫(yī)院的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)有一個(gè)研究過(guò)程外，組織部只對(duì)黨委書(shū)記有任命通知書(shū)。然而對(duì)院長(zhǎng)們都沒(méi)有任命通知書(shū)，今后這些院長(zhǎng)們（包括副院長(zhǎng)）任職年限從什么時(shí)候算起就是一大問(wèn)題。

對(duì)于以上問(wèn)題，我們認(rèn)為都是改革發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，均可在今后的改革發(fā)展中和具體的工作中加以克服、解決。

第一、加大宣傳力度，提高對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)，要使醫(yī)院院長(zhǎng)們和廣大群眾理解和掌握，推行政事分開(kāi)。實(shí)行公立醫(yī)院以理事會(huì)為核心，以院長(zhǎng)為法人的法人治理結(jié)構(gòu)改革，是理順政府與公立醫(yī)院之間的辦醫(yī)責(zé)任關(guān)系，建立法人治理新機(jī)制的具體措施。衛(wèi)生行政主管部門(mén)要注意引導(dǎo)，并使其樹(shù)立依法管院、科學(xué)決策、自主運(yùn)營(yíng)、多元監(jiān)管的意識(shí)和觀念，增強(qiáng)院長(zhǎng)們和廣大醫(yī)務(wù)人員參與改革的主動(dòng)性，自覺(jué)接受理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管，為推行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍。

第二、完善《理事會(huì)章程》，進(jìn)一步強(qiáng)化理事會(huì)和理事長(zhǎng)的權(quán)威。加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)各位理事參與公立醫(yī)院管理的能力。一是根據(jù)中編辦制定的《事業(yè)單位理事會(huì)章程》范本，進(jìn)一步完善《理事會(huì)章程》，明確理事會(huì)決策、監(jiān)督的職能、職責(zé)，強(qiáng)化理事長(zhǎng)、理事會(huì)的作用，增強(qiáng)其權(quán)威性，切實(shí)樹(shù)立起理事會(huì)為醫(yī)院的最高決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的意識(shí)；二是加強(qiáng)對(duì)理事會(huì)理事們的培訓(xùn)，要讓各位理事學(xué)習(xí)、掌握公立醫(yī)院的內(nèi)部管理制度和運(yùn)行機(jī)制，了解醫(yī)院的運(yùn)行狀況和財(cái)務(wù)情況，有關(guān)部門(mén)應(yīng)為理事們制作統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工作手冊(cè)，使各位理事能夠高效地開(kāi)展工作；三是為理事們參與公立醫(yī)院管理提供方便和條件，要及時(shí)為理事們提供醫(yī)院的有關(guān)信息和情況，讓他們隨時(shí)了解醫(yī)院情況；要為理事們深入醫(yī)院調(diào)研、考察提供方便，各位醫(yī)務(wù)人員務(wù)必尊重理事們，隨時(shí)接受理事們的質(zhì)詢、調(diào)查，不得無(wú)故推辭，更不許拒絕，使其真正做到知院情、利決策、好監(jiān)督。

第三、完善事業(yè)單位干部管理制度，消除參與改革者們的后顧之憂。在深入推進(jìn)公立醫(yī)院改革時(shí)實(shí)行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革。公立醫(yī)院院長(zhǎng)實(shí)行聘任制，盡管是由醫(yī)院理事會(huì)聘任，但是，如參與競(jìng)聘者通過(guò)了組織的考察，應(yīng)聘成功，希望組織部門(mén)能改進(jìn)一下干部管理規(guī)定，認(rèn)可他們?yōu)橄鄳?yīng)級(jí)別單位的干部，并連續(xù)統(tǒng)計(jì)任職時(shí)間。否則，明知公立醫(yī)院改革是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中最難的一項(xiàng)改革，如擔(dān)任院長(zhǎng)后，就是做得再好，仍然得不到組織的認(rèn)可，那又有誰(shuí)愿意來(lái)參與這樣的改革呢？

第四、逐步探索公立醫(yī)院院長(zhǎng)專業(yè)化、職業(yè)化，為深化公立醫(yī)院改革提供有力支持。國(guó)務(wù)院五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要探索醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化。當(dāng)前，在中國(guó)還沒(méi)有完全注冊(cè)的職業(yè)院長(zhǎng)，這主要原因是我們的公立醫(yī)院改革才剛剛起步，醫(yī)院又是各種利益交匯點(diǎn)，誰(shuí)也不會(huì)把這么重要的單位交給一個(gè)不熟悉又無(wú)任何保證的個(gè)人來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理。如果要托管醫(yī)院，一般也是托付給一個(gè)醫(yī)院管理公司來(lái)管理。所以，要探索院長(zhǎng)的職業(yè)化改革，一方面要從法律和制度層面去進(jìn)行探索，使參與競(jìng)聘的，無(wú)事業(yè)編制身份的院長(zhǎng)能夠成為醫(yī)院的法定代表人；另一方面要從輿論上進(jìn)行引導(dǎo)，使廣大醫(yī)務(wù)人員從心里接受職業(yè)院長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，行動(dòng)上聽(tīng)從職業(yè)院長(zhǎng)的指揮，為職業(yè)院長(zhǎng)營(yíng)造一個(gè)能夠很好發(fā)揮作用的環(huán)境。此外要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)院長(zhǎng)的管理，建立職業(yè)院長(zhǎng)的管理業(yè)績(jī)檔案和誠(chéng)信檔案，建立職業(yè)院長(zhǎng)人才庫(kù)。這樣，在推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過(guò)程中，尤其是在公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)，就會(huì)有更多的參與者，就能為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革作出更大的貢獻(xiàn)。