我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中的若干熱點(diǎn)問(wèn)題

傅子恒

摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自然壟斷、外部性、收入分配公平等 “市場(chǎng)失靈”的存在以及國(guó)家戰(zhàn)略安全需要等，是國(guó)有企業(yè)存在并要求和擔(dān)當(dāng)公益功能的理由，我國(guó)憲法規(guī)定的公有制主體卻要求國(guó)有企業(yè)需要具備一定的盈利功能,如何確定二者的邊界是我國(guó)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展需要面對(duì)的問(wèn)題。在現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在市場(chǎng)準(zhǔn)入限制而導(dǎo)致的過(guò)度壟斷問(wèn)題、國(guó)企 “管理黑箱”與收入分配不公問(wèn)題以及國(guó)有企業(yè)上繳紅利比例過(guò)低問(wèn)題，需要在認(rèn)真討論中進(jìn)行制度創(chuàng)新與制度完善等綜合性解決。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)改革；盈利與公益邊界；頂層設(shè)計(jì)；制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F276.1

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)管理是一個(gè)在世界范圍內(nèi)普遍存在的熱門(mén)問(wèn)題。在我國(guó)，國(guó)有資本在所有制結(jié)構(gòu)中占據(jù)支配性地位，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，這一問(wèn)題若干年以來(lái)一直受到理論界的廣泛關(guān)注與討論。圍繞近幾年來(lái)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的一些階段性體制與熱點(diǎn)問(wèn)題，筆者在此也談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)存在的理由

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自然壟斷和外部性、收入分配公平等“市場(chǎng)失靈”的存在，為國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)生和存在提供了最合理的解釋?zhuān)煌瑫r(shí)，出于國(guó)家安全等戰(zhàn)略性考慮以及承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的新興領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)，往往也是需要國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在并“有所作為”的基本理由。

就物質(zhì)形態(tài)而言，廣義的國(guó)有資產(chǎn)主要包括以下四種類(lèi)型：一是國(guó)家以各種形式形成的對(duì)企業(yè)投資及其收益性經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；二是國(guó)家向行政行業(yè)單位撥款形成的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；三是國(guó)家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等資源性資產(chǎn)；四是政府接受捐贈(zèng)、無(wú)主財(cái)產(chǎn)等的依法認(rèn)定。①

狹義的國(guó)有資產(chǎn)特指經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，盡管具體定義有所不同，但西方國(guó)家大多將國(guó)有企業(yè)界定為：政府當(dāng)局可以憑借它對(duì)企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理?xiàng)l例， 對(duì)其施加直接或間接支配性影響的所有企業(yè)。可以概括出的一些共有的基本特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.國(guó)家所有的資本（包括中央政府和地方政府直接或間接的投資和參股）占企業(yè)資本總額的51%以上，在控股公司中，國(guó)家掌握控股額；2.政府在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策方面能夠施加直接或間接的支配性影響；3.在企業(yè)組織制度方面，國(guó)有企業(yè)一般也實(shí)行公司制形式，具有法人地位；4.國(guó)有企業(yè)收益主要通過(guò)從事工商經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得，而非靠政府補(bǔ)貼獲得；5.國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)一般具有雙重性質(zhì),既有盈利目標(biāo)，同時(shí)肩負(fù)著一定的社會(huì)目標(biāo)。②

根據(jù)2008年頒布的《中華人民共產(chǎn)國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的定義，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。由于我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家也即是全民所有，因此在理論上而言，國(guó)有資產(chǎn)管理與分配影響不僅涉及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體部門(mén)中的勞動(dòng)、資本等要素報(bào)酬，也涉及每一個(gè)國(guó)家公民；同時(shí)，我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度以公有制為基礎(chǔ)，決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體必須保持相對(duì)的控制地位，這是我國(guó)國(guó)有企業(yè)與其他市場(chǎng)國(guó)家國(guó)有企業(yè)的重要區(qū)別。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理首先需要厘清“公益”與“盈利”的問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)存在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不能涵蓋的“市場(chǎng)失靈”的區(qū)域，或者因國(guó)家戰(zhàn)略安全需要而限定競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，這就“先天性地”決定了國(guó)有企業(yè)具有在宏觀調(diào)控、紓困民生中謀取“國(guó)家租金”，最大化也即是全民福祉最大化的職能，而不能是一般企業(yè)追求盈利最大化的功能，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的一個(gè)最主要的區(qū)別。

但在我國(guó)，因制度性質(zhì)要求的國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須保持控制與領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了需要一些類(lèi)型的以盈利為導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)。由此，如何劃定國(guó)有企業(yè)的公益性與盈利性邊界，是一個(gè)需要認(rèn)真權(quán)衡與明確的問(wèn)題。這也是決定我國(guó)國(guó)有企業(yè)宏觀功能定位的最基本問(wèn)題。

國(guó)有企業(yè)是否擔(dān)當(dāng)“公益”功能？基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)有企業(yè)存在的理由已經(jīng)隱含著肯定的答案。國(guó)內(nèi)理論界的分歧集中在國(guó)企是否應(yīng)該追求完全的盈利性方面，這是一個(gè)仍需要繼續(xù)深入地研究探討的問(wèn)題，但目前來(lái)看至少有一點(diǎn)可以明確的是：對(duì)于盈利型企業(yè)所在行業(yè)不應(yīng)當(dāng)形成國(guó)有資本完全的壟斷，而應(yīng)該對(duì)這些行業(yè)放松準(zhǔn)入管制，以創(chuàng)造各類(lèi)企業(yè)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，才能夠體現(xiàn)出公平與效率目標(biāo)。

而關(guān)于國(guó)有企業(yè)“公益性”議題，需要厘清的兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)是：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為糾正市場(chǎng)失靈與維護(hù)國(guó)家安全而存在的國(guó)有企業(yè)的公益性，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)有企業(yè)高度控制之下普遍、完全的公益性相比是有其清晰邊界的，本質(zhì)上也是完全不同的；二是國(guó)企盈利與公益的關(guān)系問(wèn)題，國(guó)企擔(dān)當(dāng)公益功能并不完全排除其為了維持正常的資本周轉(zhuǎn)而允許追求一定程度上資產(chǎn)保值與增值，如同自然壟斷行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)“公益”與“保值增值”目標(biāo)之間的統(tǒng)一。這種建立在公益基礎(chǔ)之上的資產(chǎn)保值增值也體現(xiàn)出了國(guó)有企業(yè)一定程度的盈利性，但毫無(wú)疑問(wèn)，這種盈利應(yīng)當(dāng)受到管制，不能產(chǎn)生沒(méi)有節(jié)制的暴利。

三、現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中存在的熱點(diǎn)

現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中面臨著三個(gè)方面的問(wèn)題，這三個(gè)方面問(wèn)題也是近年來(lái)理論界以及公共輿論所廣泛關(guān)注的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。

一是國(guó)有企業(yè)因市場(chǎng)準(zhǔn)入限制而導(dǎo)致的過(guò)度壟斷問(wèn)題。我國(guó)國(guó)有資本目前在下述五大領(lǐng)域占絕對(duì)控制地位，分別是：1.石油、石化、煤炭、電信、電網(wǎng)、發(fā)電、鋼鐵、造船、航天、軍工等；2.鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施；3.城市公用事業(yè)如供水、供氣、供熱、園林綠化、垃圾焚燒、污水處理、公交、地鐵等；4.銀行、保險(xiǎn)、證券及報(bào)紙雜志出版、電影、電視廣播等；5.文教及衛(wèi)生醫(yī)療等。國(guó)有資本在這些領(lǐng)域占絕對(duì)控制地位，占比90%以上③。上述國(guó)有資本絕對(duì)控制的領(lǐng)域中，有一些行業(yè)因?yàn)橘Y源過(guò)分向少量企業(yè)集中而出現(xiàn)過(guò)度壟斷，而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)反復(fù)證明，壟斷阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致社會(huì)整體福利損失。而追根溯源，我國(guó)國(guó)企壟斷的根本原因是由于“行政準(zhǔn)入”而非依靠市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)造成的，如何打破這種壟斷局面以及對(duì)壟斷型國(guó)企進(jìn)行有效監(jiān)管，是一個(gè)需要關(guān)注與解決的突出問(wèn)題。

二是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理中存在的“管理黑箱”以及行業(yè)之外與國(guó)企內(nèi)部不同成員之間收入分配不公問(wèn)題。理論上來(lái)看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的“全民所有制”性質(zhì)使得國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)尤其是經(jīng)營(yíng)成果分配與“全體公民”之間存在直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系；全民所有制預(yù)示著全體公民都是股東，每一個(gè)股東應(yīng)該具有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)與管理上的知情權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，作為國(guó)有資本所有者代理人的政府與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間“委托-代理”關(guān)系中更易于存在的所有者缺位、內(nèi)外部監(jiān)督不力，以及政府權(quán)力行使中的不規(guī)范行為等各種原因，容易造成企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”與事實(shí)上的“管理黑箱”等問(wèn)題，也使得官僚主義、浪費(fèi)與可能存在的腐敗行為——這些在政府機(jī)關(guān)中易于滋生的弊端，在國(guó)有企業(yè)中存在著。同時(shí)，壟斷暴利的存在使得國(guó)有企業(yè)從業(yè)者與其他一般性行業(yè)從業(yè)者之間存在收入分配上的巨大差距；在國(guó)企內(nèi)部，決策地位的不對(duì)等等原因造成的管理者強(qiáng)勢(shì)與勞動(dòng)者弱勢(shì)，也使得管理者階層與普通勞動(dòng)者階層之間同時(shí)存在收入分配上的巨大差距。上述兩個(gè)方面的問(wèn)題中，“管理黑箱”與內(nèi)部規(guī)范問(wèn)題是各國(guó)國(guó)有企業(yè)共同面臨的問(wèn)題，但我國(guó)因國(guó)企群體過(guò)于龐大以及政府權(quán)力邊界過(guò)寬等原因，顯然更加嚴(yán)重；因?yàn)槭袌?chǎng)體制方面的問(wèn)題，行業(yè)間收入分配與國(guó)企內(nèi)部收入分配差距問(wèn)題，則屬于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期特有的問(wèn)題。

三是國(guó)有企業(yè)存在上繳紅利比例過(guò)低的問(wèn)題。我國(guó)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算制度經(jīng)過(guò)多年的討論醞釀，到2003年國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督管理委員會(huì)設(shè)立之后終于正式推出。2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，國(guó)家以所有者身份依法正式向國(guó)有企業(yè)收取國(guó)有資本收益，并將國(guó)有資產(chǎn)管理納入財(cái)政預(yù)算管理，使國(guó)有資本收益成為政府公共預(yù)算的一部分。2007年12月，財(cái)政部和國(guó)資委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，分別對(duì)煙草電力、石化、電力、電信、煤炭鋼鐵、運(yùn)輸、貿(mào)易、施工等不同行業(yè)的中央企業(yè)分別按5%～10%的比例收繳資本經(jīng)營(yíng)收益。2010年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，將資源類(lèi)企業(yè)上交比例提升至15%，一般競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提升至10%，軍工和科研企業(yè)維持5%的比例。2012年2月，財(cái)政部進(jìn)一步發(fā)布通知，從2012年起，繼續(xù)擴(kuò)大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍在原有基礎(chǔ)上，新增工信部、體育總局所屬企業(yè)等301家，新納入實(shí)施范圍的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按照中央國(guó)有資本收益收取政策第三類(lèi)企業(yè)歸類(lèi)，上繳利潤(rùn)比例為稅后凈利潤(rùn)的5%。但即便是經(jīng)歷幾次調(diào)整之后，上述企業(yè)上繳利潤(rùn)的最高比例仍只有15%，這預(yù)示著國(guó)有企業(yè)中85%的紅利依舊留存在企業(yè)用于自我發(fā)展，基于上述如煙草、石化、電力、電信、銀行等行業(yè)因壟斷而獲取暴利的事實(shí)，國(guó)企紅利上繳比例嚴(yán)重過(guò)低的問(wèn)題日益凸顯，迫切需要進(jìn)一步的調(diào)整。

四、改進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的幾點(diǎn)建議

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在上述問(wèn)題有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各國(guó)都需要共同面對(duì)的共性問(wèn)題，也有我國(guó)獨(dú)有的制度、政策設(shè)計(jì)與政府宏觀管理有欠規(guī)范所帶來(lái)的問(wèn)題，需要多方面的認(rèn)真思考與“頂層設(shè)計(jì)”進(jìn)行改進(jìn)。

首先是一系列基本的理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題需要探討和加以厘清。比如，國(guó)有企業(yè)是否需要弱化“盈利”功能而更多地?fù)?dān)當(dāng)“公益”功能以及二者的邊界如何確定的問(wèn)題；比如，如何對(duì)國(guó)有企業(yè)引進(jìn)內(nèi)、外部監(jiān)督并使之常態(tài)化以對(duì)“管理黑箱”保持必要威懾的問(wèn)題；比如，如何發(fā)揮工會(huì)的作用以真正代表勞動(dòng)者與管理者對(duì)等談判而保障勞動(dòng)者利益并對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管的問(wèn)題，以及國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的實(shí)現(xiàn)方式、是否需要放松管制允許其他所有制企業(yè)進(jìn)入而擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，等等。

在實(shí)踐層面，現(xiàn)行的有效的監(jiān)管措施需要強(qiáng)化，比如需要“硬化”既有的財(cái)政紀(jì)律如國(guó)有資產(chǎn)例行監(jiān)督檢查機(jī)制、大型國(guó)有企業(yè)巡視員與財(cái)務(wù)委派、審計(jì)制度，以能夠有效發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管部門(mén)以及國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用，對(duì)管理層形成有效制約；新措施需要祭出，比如需要采取包括放松準(zhǔn)入管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以對(duì)壟斷企業(yè)實(shí)行有效制衡，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷暴利以縮小與其他行業(yè)的收入分配差距，實(shí)行覆蓋企業(yè)全體員工而不只是高級(jí)管理人員的全員激勵(lì)機(jī)制等以規(guī)范國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的收入分配行為，采取措施消除、至少是大幅減少管理者受托進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”等危害公平與效率的事實(shí)與現(xiàn)象發(fā)生，等等。

而當(dāng)前最易于實(shí)施的是繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)企上繳紅利的范圍與比例。同時(shí)，可以與央企擴(kuò)大紅利上繳范圍與比例同步進(jìn)行的，是央企上繳紅利的具體使用方向的設(shè)定。目前市場(chǎng)呼聲較高的是運(yùn)用一定的國(guó)企紅利充實(shí)社會(huì)保障基金，比如設(shè)立一些用于特定支出指向的專(zhuān)項(xiàng)基金（如特別疾病患者的救助基金，收入者的教育、醫(yī)療保障基金等），這些支出原本就應(yīng)該是政府保障的職責(zé)范圍，應(yīng)由財(cái)政進(jìn)行保障而不能僅僅依靠社會(huì)互助與捐贈(zèng)滿足資金來(lái)源；而對(duì)弱勢(shì)群體的救助，正是讓全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一個(gè)具體體現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也可以在特定時(shí)期向全體社會(huì)成員派發(fā)紅利，真正讓國(guó)有企業(yè)“回歸”至“全民所有制”本位屬性。

注釋?zhuān)?/p>

①陳少暉，廖添土等，國(guó)有資產(chǎn)管理：制度變遷與改革模式，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，P36。

②參見(jiàn)曹均偉，洪登永，國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督模式的比較和借鑒，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2007 年第6 期。

③截至2008年底的數(shù)據(jù)，參見(jiàn)文宗瑜：中國(guó)國(guó)有企業(yè)60年的發(fā)展及其巨大影響，《國(guó)有資產(chǎn)管理》 2009年10期。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹均偉，洪登永.國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督模式的比較和借鑒[J].世界經(jīng)濟(jì)研究，2007，（6）.

[2]宗瑜. 中國(guó)國(guó)有企業(yè)60年的發(fā)展及其巨大影響[J].國(guó)有資產(chǎn)管理，2009，（10）.

[3]陳少暉，廖添土等. 國(guó)有資產(chǎn)管理：制度變遷與改革模式[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

（編輯：張小玲）