地方政府發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的問題與政策取向

董曉宇

摘要：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展方興未艾，在 “十二五”規(guī)劃當中，地方政府均將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為著力點。本文對國內(nèi)省級地方政府目前已出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持政策進行比較，分析其特點和存在的問題，為地方政府完善綜合配套政策體系和確定推動策略提出建議。

關鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；地方政府；政策取向

中圖分類號：F123

一、引言

加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國當前適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大舉措。從中央政府層面來看，加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決心非常堅定，政策連貫有序，已初步形成了相互銜接、相互呼應的政策體系。2010年10月，國務院發(fā)布了《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國發(fā)〔2010〕32號），明確提出要大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這是第一份明確闡述我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、方向及任務的綱領性文件。隨后，由國家發(fā)展改革委牽頭的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路研究部際協(xié)調(diào)小組著手研究制定《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《國務院辦公廳關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點工作分工方案》，并同步推進節(jié)能環(huán)保等七大領域?qū)ｍ椧?guī)劃編制工作，制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)指導目錄等，這些規(guī)劃已從2011年下半年開始陸續(xù)出臺。屆時將在國家層面形成推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“指導意見－‘十二五總體規(guī)劃－各專項規(guī)劃－配套政策措施”為一體的政策體系。

從地方政府來看，普遍反映迅速、態(tài)度積極，以實際行動貫徹落實國務院關于發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的各項要求。結(jié)合本地區(qū)實際，紛紛確定了自己的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域，并出臺了若干鼓勵政策及支持措施。與此同時，地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時必須避免重復建設，避免不切合實際的產(chǎn)業(yè)趨同化，更要避免政策的空洞化，要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，合理界定政府和市場的職責，否則，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就無法實現(xiàn)健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。本文將對部分省（市、自治區(qū)）現(xiàn)已出臺的政策進行梳理，從中總結(jié)和發(fā)現(xiàn)問題，為制定科學的政策措施和制度創(chuàng)新提出建議。

二、當前地方政府的政策比較

（一）支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策特點

目前我國地方政府遵循了中央政府制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的模式，即先行發(fā)布指導性意見（文件名一般為“若干政策措施”、“決定”、“實施意見”等，本文將統(tǒng)一稱為“實施意見”），然后據(jù)此制定所在省“十二五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。地方政府所發(fā)布的實施意見大多以省委、省政府聯(lián)合發(fā)文，也有由省政府單獨發(fā)文的。本文選取已經(jīng)正式發(fā)布實施意見或“十二五”規(guī)劃的陜西、北京、新疆等9個?。ㄊ?、自治區(qū)），對其實施意見或規(guī)劃的基本內(nèi)容進行細致梳理，從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)選擇范圍以及主要政策措施要點等方面進行比較分析（詳見表1）。

從對表1的各項資料分析來看，目前地方政府所構(gòu)建的政策體系表現(xiàn)為以下幾個特點：

一是組織層次規(guī)格高，戰(zhàn)略統(tǒng)籌性突出。地方政府為加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織領導，均成立了由省主要領導任組長的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組，從戰(zhàn)略高度進行組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排。小組組成人員包含了發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化、財政、科技、教育、商務、人力資源社會保障、國土資源、統(tǒng)計、金融等職能部門，強化分工責任，協(xié)同推進政策的制定和落實。在制定發(fā)展規(guī)劃的同時，同步建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計體系和考核指標體系，形成政策制定、落實、評估、考核的完整閉環(huán)。

二是強調(diào)自主創(chuàng)新，突出重點工程的示范帶動。以重大技術突破和重大發(fā)展需求為基礎是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的顯著特征之一，這就決定了自主創(chuàng)新在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的靈魂作用。各地在制定鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策時，強調(diào)發(fā)揮科技支撐的作用，將提升科技攻關能力、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術擺到突出的位置。在科研成果轉(zhuǎn)換、研究開發(fā)的合作交流、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面提出了切實可行的措施。以重大工程為突破口，強調(diào)項目建設的示范作用和引導作用，以利于整合資源、引導生產(chǎn)要素向新興產(chǎn)業(yè)集聚為發(fā)展路徑。

三是目標整體偏高，實現(xiàn)難度較大。從各省確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標來看，地方政府普遍比較樂觀，甚至包括一些中西部省份。如重慶提出，到2015年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過13000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值比重達到40%左右，增加值占GDP的比重提高到20%以上。①超過了國務院確定的2015年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到8%的目標。從當前的現(xiàn)實條件來看，實現(xiàn)的難度較大。

四是以體制機制創(chuàng)新作為發(fā)力點，形成綜合配套政策體系。在地方政府的實施意見都提到了體制機制的創(chuàng)新，可見阻礙戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度障礙是不容忽視的問題。消除體制機制障礙，建立一個有利于創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境，地方政府的普遍做法是：以發(fā)揮政府的職能為中心，綜合應用財政、金融等手段，結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策引導來推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成本地區(qū)綜合配套的政策體系。但這些政策體系是否尊重了市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、是否能有效促進技術創(chuàng)新和資源優(yōu)化配置，還有待實踐去檢驗。

（二）存在的主要問題

1.市場配置資源的基礎性作用不突出，可能會形成政府推動的“依賴癥”

在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過程中，政府的角色定位一定要清楚，邊界一定要分明，政府是新興產(chǎn)業(yè)的扶持者而不是主導者，是有利于所有新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共和半公共產(chǎn)品的提供者，而不是結(jié)果的裁斷者。某種產(chǎn)業(yè)能否成為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，取決于市場競爭而不是政府選擇。因此，適合地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最終要靠市場來選擇，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也要靠市場機制配置資源來實現(xiàn)。當然，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，由于大多是沒有競爭優(yōu)勢的弱勢產(chǎn)業(yè)，政府必要的培育和扶持是促使其快速發(fā)展的重要條件。綜觀上述部分地方政府所出臺的實施意見，都凸顯了政府的強勢作用。然而，政府雖然應充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，但同時也必須注重市場調(diào)節(jié)的基礎性作用。

2.結(jié)合地區(qū)特點的針對性不強，可能會形成重復建設和資源浪費問題

地方政府確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，應與國家已經(jīng)確定的七個大領域、若干具體發(fā)展方向有所呼應，但不一定是一一對應。地方政府應緊密結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，做到重點突出、特色鮮明，要以技術上有一定的創(chuàng)新性、有較大的潛在市場需求、對本地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級具有直接支撐作用、能帶動本地區(qū)一批相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本衡量標準。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景并不是確定的，如果政府投資行為缺乏理性，沒有充分考慮新興產(chǎn)業(yè)的生命周期及其特征，那么很容易造成重復建設、過度競爭等資源浪費現(xiàn)象，加大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風險。因此，應避免和力戒一哄而上的同質(zhì)化與重復投資的現(xiàn)象。

3.破除體制機制障礙的措施不具體，可能會出現(xiàn)政策體系的空洞化

新興產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原有體制機制提出了極大的挑戰(zhàn)。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，要求企業(yè)發(fā)展模式相應轉(zhuǎn)型升級，必須由熱衷于投資、規(guī)模擴張、低端制造向加強創(chuàng)新能力建設、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、增加技術含量和附加值轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)高生產(chǎn)率的設計、研發(fā)、營銷及產(chǎn)業(yè)鏈管理。同時，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，原有產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計體系、考核方式等不再適用，必須建立健全新的統(tǒng)計、考核體系，才能有效規(guī)范和引導戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②目前大部分?。ㄊ?、區(qū)）在實施意見中都提到了制度創(chuàng)新的問題，但破除體制機制的措施仍不具體，需要逐項專門落實。在實施意見當中，加大財稅和金融支持力度、充分發(fā)揮平臺、基地和園區(qū)的載體作用以及加強人才激勵政策出現(xiàn)的頻率最高。這些措施固然重要，但如果沒有系統(tǒng)的分解措施和行動計劃，政策就會成為空洞的條文，貫徹落實將成為一句空話。

三、推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的深度融合，必須以新技術的開發(fā)和運用為支撐。沒有技術支撐，就談不上新興產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。同時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍具有高投入、高風險、高回報的特征，在我國當前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，沒有更多的時間走以探索性的試驗、逐步完善配套政策的漸進之路，迫切需要通過制度創(chuàng)新來構(gòu)建綜合配套政策體系。在“后危機”時代，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展亟須培育和激發(fā)內(nèi)生動力，積極擴大內(nèi)需，改變經(jīng)濟增長主要依靠外需和投資的格局，構(gòu)建“內(nèi)需主導、消費支撐、創(chuàng)新驅(qū)動、均衡共享”的發(fā)展模式。地方政府在培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時，要著重在制度創(chuàng)新上取得突破，并處理好市場調(diào)節(jié)與政府引導、新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關系，為民營企業(yè)參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展積極創(chuàng)造有利條件。

（一）統(tǒng)籌構(gòu)建有利于突破體制機制障礙的制度創(chuàng)新體系

推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展恰逢我國經(jīng)濟體制改革的攻堅階段，體制機制的障礙仍然是突出問題。構(gòu)建有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的政策體系，實際上是進行著一系列重要的制度創(chuàng)新。首先，要通過產(chǎn)學研用、技術創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移、國際合作、知識產(chǎn)權(quán)保護等機制的創(chuàng)新，讓企業(yè)真正成為技術創(chuàng)新的主體，讓不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)在市場中公平競爭。其次，建立簡便操作的金融、財稅、人力資源、土地支持政策體系和流程，要讓有限的資源及時便利地用到最需要支持的新興產(chǎn)業(yè)項目當中去。繼續(xù)完善多層次的資本市場體系，通過產(chǎn)業(yè)基金、私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)板市場對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到真正的助推作用。再次，要建立對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)甄選和評價的動態(tài)機制。在發(fā)展過程中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應根據(jù)時代變遷和內(nèi)外部環(huán)境的變化，以及新的技術和產(chǎn)業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)及時進行調(diào)整。最后，要進一步提高政府公共服務的質(zhì)量和效率，提供企業(yè)對政府服務的監(jiān)督渠道，以更好地通過政府公共服務的轉(zhuǎn)型來促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）形成政府引導作用與市場配置資源作用的協(xié)調(diào)合力

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)一定要堅持市場化方向，而新興產(chǎn)業(yè)能否成長為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，最終要靠市場的競爭、市場的選擇，不是主觀上的“跑馬圈地”。政府這只“看得見的手”的作用要限制在彌補市場失靈的范圍之內(nèi)。政府的長處在于集中社會力量，能夠形成多部門協(xié)作和大規(guī)模投資的優(yōu)勢，但短處是政府畢竟離技術、市場前沿較遠，缺乏盈利性約束，容易造就投資的低效甚至是無效。政府應該多在規(guī)劃引導、構(gòu)建技術研發(fā)支撐平臺、建設投融資支持體系、建立健全財稅支持體系、推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體建設等方面發(fā)揮積極作用。

只有遵循產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，依靠市場這只“看不見的手”配置資源的基礎性作用，我們才能擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展歷史上“大干快上”所造成的盲目依賴政府、資源低效配置和浪費嚴重的綜合癥。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引導力量，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，要能夠充分利用市場規(guī)律。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展過程中，政府仍然屬于外生性因素，市場調(diào)節(jié)才是其發(fā)展的內(nèi)生變量，應科學地把握二者之間的適當平衡。

（三）促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的良性互動

我國現(xiàn)有經(jīng)濟增長模式日益面臨嚴峻挑戰(zhàn)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是支撐經(jīng)濟增長的兩個重要基點，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是新興產(chǎn)業(yè)成長和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的結(jié)合。因此，忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無異于舍本逐末，必須堅持兩條腿走路，將新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造有機結(jié)合起來，獲取協(xié)同效益。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級需要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的牽引和帶動，而從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑來看，其發(fā)展要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎。拋棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實基礎，另起爐灶是不可能、不現(xiàn)實的。新興產(chǎn)業(yè)往往脫胎于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并將其作為發(fā)展基礎。推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，一方面要注重新興技術的產(chǎn)業(yè)化，推動新技術的應用和擴散；另外一方面要推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高技術化，發(fā)揮高技術在推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代中的作用，二者相輔相成，相得益彰。

（四）構(gòu)建引導支持民營企業(yè)投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策氛圍

地方政府在制定產(chǎn)業(yè)支持政策時的方向和重點往往容易向國有企業(yè)傾斜，銀行信貸也對國有大型企業(yè)有著明顯的偏好。將有限的資源投向大項目和大企業(yè)，無論從降低風險還是發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟方面考慮，都有其一定的合理性。但是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是一個創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)，離不開民營資本的參與。在地方政府的邏輯里，建設大項目、大企業(yè)除了能夠較快推動一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、進而推動地方經(jīng)濟發(fā)展之外，更主要的原因是地方政府的政績觀使然，大項目的轟動效應遠比支持中心企業(yè)來得搶眼。但是，國有大企業(yè)尤其是大型制造企業(yè)一般技術路線和發(fā)展方向已經(jīng)定型，更趨于保守，對新技術的接受程度和速度往往不及中小企業(yè)。而中小企業(yè)往往對市場更加敏銳，其決策機制也更加靈活，往往能及時抓住機會，從而實現(xiàn)發(fā)展。國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于鼓勵和引導民營企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實施意見》，取消民營企業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)市場準入方面的限制，并要求戰(zhàn)略性新興扶持資金等公共資源對民營企業(yè)同等對待，民營企業(yè)在進入新興產(chǎn)業(yè)普遍會遇到市場準入的“玻璃門”問題將會逐步得到改善。從實踐中看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好較快的地區(qū)，其民營經(jīng)濟一般都比較發(fā)達，比如江浙地區(qū)。因此，各級地方政府應充分利用國家推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利時機和有利條件，不斷構(gòu)建適合本地區(qū)的、具有可操作價值的政策支持體系。

注釋：

① 重慶市人民政府關于加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意見.重慶市人民政府公報，2011-06-20.

② 中共中央黨校省部班調(diào)研組、景漢朝、梅克保，走具有區(qū)域特色的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路 —— 以湘、粵兩省為例. 中國黨政干部論壇，2010-12-06.

參考文獻：

[1]中共中央黨校省部班調(diào)研組、景漢朝、梅克保.走具有區(qū)域特色的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路 —— 以湘、粵兩省為例[J]. 中國黨政干部論壇，2010，（12）.

[2]辜勝阻.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要技術和金融創(chuàng)新兩輪驅(qū)動[N].中國經(jīng)濟時報：2010-7-20.

[3]劇錦文.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 “變量”：政府與市場分工[J].改革，2011，（3）.

[4]重慶市人民政府關于加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意見[Z].重慶市人民政府公報，2011-06-20.

[5]“合肥建設創(chuàng)新型試點城市戰(zhàn)略重點研究”課題組、呂薇、田杰棠.地方政府發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應注意的幾個問題[J].中國科技財富，2011，（7）.

[6]王爾德，劉倩伶.打破“玻璃門”：國家助推民營企業(yè)進軍戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[N].21世紀經(jīng)濟報道，2011-8-17.

[7]田杰棠.地方政府發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應注意的幾個問題[J].發(fā)展研究，2011，（7）.

（編輯：張小玲）