論食品安全危機(jī)及其監(jiān)管政策體系的重塑

趙德余

摘要：地溝油事件的性質(zhì)意味著食品安全的危機(jī)，即公眾飲食健康保障權(quán)面臨人為事故的威脅。媒體和輿論有效地放大了地溝油事件的影響力，對政府采取行動(dòng)和制定政策以治理地溝油形成了巨大的政治壓力。本文將著重討論地溝油整治政策實(shí)施中面臨六大利益相關(guān)者激勵(lì)不足的問題。那么，治理地溝油需要哪些政府部門的介入？如何介入以及地溝油隱性產(chǎn)業(yè)是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？其治理的最佳干預(yù)點(diǎn)在哪里？針對以上問題，本文構(gòu)建了一個(gè)治理地溝油問題的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，并對若干政策工具進(jìn)行模擬分析，以為回答這些問題提供若干線索。

關(guān)鍵詞：食品安全危機(jī)；監(jiān)管政策體系；地溝油事件

中圖分類號(hào)：F203

一、地溝油事件與公眾飲食健康保障權(quán)利意識(shí)的覺醒

地溝油事件對于今天的公眾而言并不是一個(gè)新鮮的名詞。在過去10多年里，有關(guān)地溝油事件的報(bào)道斷斷續(xù)續(xù)一直沒有停止過。早在2001年，CCTV經(jīng)濟(jì)半小時(shí)聯(lián)合新華社記者暗訪呼和浩特市地溝油市場，以題為《地溝油流過管理漏洞》的報(bào)道就引起了當(dāng)時(shí)全國一片震動(dòng)。2003年11月，鄭州市13名民工由于食用“泔水油”而發(fā)生了集體食物中毒事件，因搶救延遲，有的農(nóng)民工甚至出現(xiàn)了暈倒。其后，有關(guān)地溝油的查處和事件報(bào)道也不時(shí)地出現(xiàn)在媒體上。時(shí)隔10年之后，最近的一則“吃10頓飯就有1頓是地溝油”的新聞，則再次掀起了軒然大波，大大地刺激了公眾對食品安全隱患的擔(dān)憂和不滿。

地溝油事件的性質(zhì)意味著食品安全的危機(jī)，即公眾對于飲食健康保障權(quán)遭遇人為事故的威脅。一些不法分子和餐飲業(yè)者把精煉過的地溝油勾兌到正規(guī)食用油中進(jìn)行銷售。更為廣義的地溝油還包括劣質(zhì)豬肉熬煉的下腳油和餐館自產(chǎn)自銷的回鍋油，其流入到餐飲環(huán)節(jié)，從而對于那些購買到被地溝油勾兌過的食用油的公眾，或者在餐館食用了（類似下腳油和回鍋油）所謂的廣義地溝油的公眾而言，其健康顯然受到了明顯的不當(dāng)或不利影響。這種不當(dāng)?shù)慕】涤绊懙陌l(fā)生是受到了尋利和不法行為所驅(qū)動(dòng)的。無論從范圍和程度上來看，其對于社會(huì)公眾的影響都是廣泛和深刻的?？梢哉f，任何公眾都有可能面臨購買和食用到地溝油的風(fēng)險(xiǎn)，而且這些地溝油因其質(zhì)量的劣質(zhì)程度的差異而對公眾健康的長期影響也會(huì)各不相同。

當(dāng)然，媒體對地溝油事件的渲染式報(bào)道在一定程度上提高了公眾對食品安全問題的關(guān)注意識(shí)，同時(shí)也強(qiáng)化了公眾對其飲食健康權(quán)利保護(hù)以及呼吁政府保障其權(quán)利的意識(shí)。

媒體和輿論有效地放大了地溝油事件的影響力，對政府采取行動(dòng)和制定政策以治理地溝油形成了巨大的政治壓力。那么，治理地溝油需要哪些政府部門的介入？如何介入以及地溝油隱性產(chǎn)業(yè)是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？其治理的最佳干預(yù)點(diǎn)在哪里？對于不同的政策干預(yù)工具，如何甄別其長期和短期的實(shí)施效果差異？哪些政策工具干預(yù)效果更為直接和持久？而哪些政策干預(yù)工具的效果非常間接和微弱？如何評(píng)價(jià)中央和地方政府的一系列地溝油治理措施？針對以上問題，以下依次進(jìn)行分析。

二、地溝油產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)與政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)邏輯

地溝油地下產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行涉及到一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)問題，如圖1所示，從餐廚垃圾到成品地溝油的銷售之間存在一個(gè)很長的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈條。而這一產(chǎn)業(yè)鏈條大體上可以分為三個(gè)階段：

（一）餐廚垃圾處理階段

應(yīng)該說，餐廚垃圾的處理大體上有三個(gè)流向或模式：一是無害化處理，這取決于當(dāng)?shù)乩幚韽S的規(guī)模和能力；二是飼料和化工企業(yè)收購餐廚垃圾以從事生物燃料加工等，同樣，這也取決于當(dāng)?shù)厥欠翊嬖谙嗨频幕て髽I(yè)；三是被非法收購用以提煉泔水和加工地溝油。其中，前兩條餐廚流向或出路都需要每個(gè)城市具備完備的垃圾回收與密閉運(yùn)輸能力。顯然，在許多城市，無論是垃圾無害化處理能力，還是垃圾密閉運(yùn)輸能力都是十分缺乏或薄弱的。這無疑會(huì)增加餐廚垃圾合法正當(dāng)化收集的難度。此外，即使以上垃圾處理與收集系統(tǒng)是完善的，也還存在一個(gè)餐飲企業(yè)是否有激勵(lì)將餐廚垃圾提交給市政部門指定的垃圾公共收集機(jī)構(gòu)的問題。一旦公共部門收集垃圾時(shí)需要向餐廚企業(yè)收取垃圾處理費(fèi)，而非法企業(yè)則給餐廚企業(yè)支付一定的價(jià)錢以購買其餐廚垃圾的話，則公共部門就難以完全控制全部的餐廚垃圾去向，則勢必會(huì)造成一部分垃圾流向地溝油生產(chǎn)環(huán)節(jié)之中。

（二）泔水提煉和成品地溝油加工階段

泔水提煉和成品地溝油加工規(guī)模大體上取決于三個(gè)方面的因素。首先，非法地溝油作坊的規(guī)模及其對餐廚垃圾或泔水的需求水平。顯然，非法地溝油生產(chǎn)作坊規(guī)模越大、數(shù)量越多，則其對餐廚垃圾的需求水平也越高，從而其泔水提煉和地溝油加工能力或規(guī)模就會(huì)越大。其次，餐廚垃圾的公共密閉收集和運(yùn)輸處理能力越大，則非法泔水提煉或地溝油加工作坊的收購規(guī)模就會(huì)受到限制，從而會(huì)制約地溝油加工水平。此外，衛(wèi)生監(jiān)督管理所和食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)督檢查和處罰力度也是一個(gè)重要的因素，只要衛(wèi)生監(jiān)督管理所加強(qiáng)對非法收購餐廚垃圾和泔水的作坊或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲的監(jiān)督和處罰，而食品藥品監(jiān)督管理局加大對非法地溝油生產(chǎn)作坊的查封和處罰，則泔水提煉和成品地溝油加工的活動(dòng)規(guī)模就勢必會(huì)大大縮小。

（三）成品地溝油流入餐桌消費(fèi)和勾兌銷售階段

地溝油一旦加工完成之后成為所謂“成品”的話，其面臨四種可能的流向。一是飼料和化工企業(yè)收購，用于工業(yè)用途，這部分地溝油一般是不會(huì)流入消費(fèi)環(huán)節(jié)的。二是餐廚企業(yè)自己加工或委托地溝油作坊加工之后自用的，即這些餐飲企業(yè)會(huì)直接將所謂的回鍋油用于烹飪或食品制作流程之中，從而公眾會(huì)容易食用到用地溝油烹飪的食物。由于這類地溝油不會(huì)被餐飲企業(yè)貼上標(biāo)簽，坐等執(zhí)法人員查封，通常廣義的地溝油所包括的回鍋油直接流入餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，由于連檢測取證都很困難，其客觀上的確難以治理。三是成品地溝油被勾兌到正規(guī)食用油之中而被餐飲企業(yè)購買，被有意或無意地使用到餐飲消費(fèi)之中。四是成品地溝油被勾兌到正規(guī)食用油之中被公眾從超市或商場直接購買到家中進(jìn)行烹飪消費(fèi)。對于后兩種地溝油銷售模式，工商管理部門負(fù)有檢查和監(jiān)督職責(zé)，即需要提高對超市和商場食用油的抽查力度和處罰力度，不僅包括對勾兌地溝油的生產(chǎn)廠家或作坊給予嚴(yán)厲的處罰包括刑事起訴，而且還包括對超市等商家的嚴(yán)厲處罰，從而增加超市和商場自身提高預(yù)防勾兌地溝油的食用油流入消費(fèi)環(huán)節(jié)的警惕性和責(zé)任意識(shí)。

三、地溝油黑市背后的食品安全監(jiān)管政策缺失及其實(shí)施問題

作為一個(gè)隱性產(chǎn)業(yè)鏈，地溝油經(jīng)濟(jì)的存在本身就業(yè)已證明食品安全監(jiān)管政策存在嚴(yán)重的缺陷，當(dāng)然，這些缺陷主要涉及政策法規(guī)的實(shí)施問題。對于地溝油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，國內(nèi)無論學(xué)術(shù)界，還是正規(guī)的統(tǒng)計(jì)部門，都缺乏一個(gè)科學(xué)可信的數(shù)據(jù)資料可供參考。不過，從媒體公布的一些學(xué)者的研究成果和非常正式的信息來看，地溝油經(jīng)濟(jì)的總量大體上還是可窺一斑的。如《中國青年報(bào)》的一篇文章就確信“地溝油是個(gè)見不得光的產(chǎn)業(yè)，想來不會(huì)有確鑿的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但并非不能推算?！痹撐倪€提供了三個(gè)可能的數(shù)據(jù)渠道可供參考：

一是《北京科技報(bào)》第4期報(bào)道，“曾有政府部門為市場上流通的食用油算了筆賬，發(fā)現(xiàn)每年進(jìn)口和國產(chǎn)食用油的供應(yīng)總量比市場上食用油的消費(fèi)量少了幾百萬噸。多出來的這幾百萬噸油從何而來？……這在很大程度上是那些黑心小作坊利益驅(qū)使的杰作”。二是何東平教授接受新華社記者采訪時(shí)說，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年消耗油脂中的15%(約330萬噸)成為廢棄油脂?！逼渲?，有多少是從正規(guī)渠道被回收利用了，這應(yīng)該是有統(tǒng)計(jì)的。如近日安徽合肥的媒體調(diào)查就顯示，當(dāng)?shù)?/3的廢棄油脂流向不明。三是何教授的團(tuán)隊(duì)曾在武漢做過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某闃诱{(diào)查，由此推算出武漢市可提煉泔水油年產(chǎn)量約為15萬噸。何教授甚至還計(jì)算過我國地溝油全年的總利潤為15億～20億元。如果總量不明，何來總利潤？（鄧京荊，2010-03-24）

實(shí)際上，2011年2月《北京科技報(bào)》第4期《餐館地溝油黑幕》中就報(bào)道了何東平教授對地溝油總量估計(jì)的一個(gè)數(shù)據(jù)，“2009年上半年，全國各地返回餐桌的地溝油大約有200萬噸?！奔热坏販嫌碗[性產(chǎn)業(yè)規(guī)模如此巨大（即使缺乏精確的數(shù)據(jù)），那么，一個(gè)直觀的問題是，為什么針對地溝油整治的相關(guān)食品安全監(jiān)管政策不能有效地消滅或產(chǎn)出這一黑色產(chǎn)業(yè)呢？根據(jù)上述討論的地溝油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，以下著重討論地溝油整治政策實(shí)施中面臨六大利益相關(guān)者激勵(lì)不足的問題，以為回答這一問題提供若干線索。

（一）監(jiān)管者監(jiān)管激勵(lì)不足

對地溝油的監(jiān)管涉及衛(wèi)生監(jiān)督、食品安全、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、公安和建設(shè)等多個(gè)部門，從生產(chǎn)、加工到流通與消費(fèi)，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相關(guān)的政府行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。不過，在現(xiàn)實(shí)中，分工卻出現(xiàn)了“誰都有責(zé)變成了誰都無責(zé)”的局面，這大體上反映出地溝油監(jiān)管的缺陷主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是監(jiān)管者的責(zé)任或權(quán)限不明確，如一些記者聯(lián)系和采訪了十幾個(gè)部門，聽到最多的就是，“這不是我們的職權(quán)范圍?！逼浯问歉鱾€(gè)環(huán)節(jié)上的監(jiān)管者之間相互搭便車或相互推諉責(zé)任，如部門之間相互推脫，對于加工和使用“地溝油”究竟如何處罰，更是規(guī)定得含糊。由于地溝油治理涉及太多環(huán)節(jié)與諸多行政部門，每一個(gè)部門都期望其他部門去監(jiān)管。最后，也是最為關(guān)鍵的，是監(jiān)管者缺乏監(jiān)管的激勵(lì)。如“地溝油治理得好不好，又沒有考核機(jī)制，誰管呢。”顯然，缺乏考核機(jī)制和政治責(zé)任，這些行政部門對地溝油的整治的出色也難以獲得政績感，或者說即使整治得不好，也未必面臨懲罰的政治壓力。

（二）非法生產(chǎn)者停止制作和經(jīng)營地溝油的激勵(lì)不足

對地溝油非法生產(chǎn)與經(jīng)營者而言，其期望收益顯然是十分可觀的。其中，一方面，地溝油的生產(chǎn)與提煉的市場利潤是巨大的。如從餐廚垃圾中提煉1噸地溝油，成本僅300元人民幣。一個(gè)人通常每天能淘4桶，回收提煉之后，就算只按食用油市場價(jià)格的一半出售，每月也能賺1萬多元，相當(dāng)于高級(jí)白領(lǐng)的收入（鄭筱倩、盧艷艷，2010-03-20）。對于餐廚垃圾加工方而言，餐廚廢油每噸成本大約1000元，每噸餐廚廢油能夠提取0.8噸食用油，加工環(huán)節(jié)的成本僅300多元，而現(xiàn)在市場食用油的價(jià)格每噸超過6000元，按市價(jià)打?qū)φ凼鄢觯?噸的利潤接近2000元，利潤率接近200%。而對于餐館、街邊的飲水店而言，回購“地溝油”作為食用油價(jià)格低廉，能降低經(jīng)營成本，增加利潤，在缺乏監(jiān)管的情況下自然不乏冒險(xiǎn)者（大眾日報(bào)，2010-03-21）。另一方面，非法經(jīng)營提煉地溝油可能被查獲和處罰的概率和風(fēng)險(xiǎn)相對比較低，且即便被查處，多數(shù)非法提煉者未必會(huì)受到高額罰款或被判處刑事處罰。顯而易見的邏輯是現(xiàn)行的地溝油查處力度與其提煉經(jīng)營的收益相比微不足道，于是，非法生產(chǎn)者停止地溝油提煉和經(jīng)營就缺乏激勵(lì)。

（三）餐廚企業(yè)按照規(guī)定處理垃圾的激勵(lì)不足

與非法地溝油提煉加工者類似，餐廚企業(yè)也是典型的利潤最大化者或?qū)だ摺τ谠S多銷售餐廚廢油的餐館方而言，賓館、飯店如把餐廚垃圾交給環(huán)衛(wèi)部門，得向環(huán)衛(wèi)局交納數(shù)額不菲的垃圾處理費(fèi)，如果賣給私人，每年反而收入幾千至上萬元?！安簧俨惋嫷甑牟蛷N廢油的收購權(quán)都已經(jīng)承包給專人，收購方和餐飲企業(yè)間建立比較穩(wěn)定的購銷關(guān)系，外人不得插足，每年按餐館規(guī)模支付一定的費(fèi)用幾千元到兩三萬元數(shù)額不等，支付給一些大酒店的價(jià)格甚至到四五萬元?！保ù蟊娙請?bào)，2010-03-21）?？梢?，在利益的驅(qū)使之下，難怪許多監(jiān)管者和公眾都抱怨餐廚企業(yè)并不愿意把餐廚垃圾或泔水免費(fèi)送給餐廚垃圾處理廠 。

（四）市政部門提高密閉收集、運(yùn)輸和處理垃圾能力的激勵(lì)不足

應(yīng)該說，在許多城市，餐廚垃圾收集和處理能力都是很薄弱的，這不僅與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府財(cái)政動(dòng)員能力相關(guān)，而且還取決于政府治理餐廚垃圾的意識(shí)與決心。垃圾處理對于地方政府的政績而言微不足道，但治理垃圾的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)并不輕松。于是，許多城市缺乏垃圾處理的設(shè)施，從而對餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸能力也會(huì)相應(yīng)地比較低下。河南鄭州市的垃圾處理情形就比較有代表性地說明了這一點(diǎn)。由于泔水要運(yùn)輸?shù)街付ǖ某鞘猩罾幚韽S或餐廚垃圾處理廠進(jìn)行無害化處理。只有有密閉收集、運(yùn)輸能力的單位，才可以自行運(yùn)送到指定的城市生活垃圾處理場所。承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)應(yīng)為市政管理部門，鄭州市城市管理局一位負(fù)責(zé)人表示，“餐廚垃圾確實(shí)歸他們監(jiān)管，但現(xiàn)在鄭州市還沒有配套文件，目前僅在金水區(qū)試點(diǎn)”。而金水區(qū)市政局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“河南省第一座餐廚垃圾處理廠 —— 鄭州冠威生物工程有限公司于2008年建成投產(chǎn)”（鄭筱倩、盧艷艷，2010-03-20）。顯然，這樣一座餐廚垃圾處理廠對于鄭州市而言，其處理能力應(yīng)該仍然是不夠的。

（五）超市和商場檢測和識(shí)別含地溝油勾兌的食用油質(zhì)量的激勵(lì)不足

一般而言，勾兌地溝油的食用油非法生產(chǎn)商對其銷售的食用油質(zhì)量狀況擁有最完備的信息與知識(shí)，而流通環(huán)節(jié)的超市和商場則對此擁有相對劣勢的信息水平。不過，相對應(yīng)局外人的公眾和政府監(jiān)管部門而言，商家由于對其進(jìn)貨渠道比較熟悉，其對食用油是否被勾兌了地溝油仍然占據(jù)一定的信息優(yōu)勢。在必要的時(shí)候，超市或商家甚至可以索要進(jìn)貨發(fā)票、生產(chǎn)許可證或查看當(dāng)?shù)厥称沸l(wèi)生監(jiān)督部門抽樣檢測報(bào)告等信息，以判斷食用油質(zhì)量的可靠性。當(dāng)然，問題的關(guān)鍵在于：一方面，檢測地溝油的技術(shù)手段目前尚不成熟，超市或商家難以低成本輕易地識(shí)別出食用油是否被勾兌了地溝油；另一方面，對于一些超市或商家而言，其處于尋利的動(dòng)機(jī)，本身就缺乏執(zhí)行嚴(yán)格科學(xué)檢測的激勵(lì)。

因此，需要尋找一套有效的鑒別監(jiān)控技術(shù)解決地溝油的檢測問題，這樣不僅降低商場對食用油進(jìn)行檢測的交易費(fèi)用，而且也為有關(guān)部門的監(jiān)督管理提供技術(shù)支持。從專業(yè)角度講，目前還沒有一種方法能檢測出所有的地溝油，勾兌油的檢測難度更像“哥德巴赫猜想”。未來地溝油的檢測方法，一定是集合以往經(jīng)驗(yàn)的綜合評(píng)判法。全國糧油標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)油料及油脂工作組正在加緊制訂地溝油檢測辦法、散裝食用油標(biāo)識(shí)辦法、餐廚垃圾中地溝油的管理辦法等6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，讓地溝油無處遁形。（大眾日報(bào)，2010-03-21）

當(dāng)然，在加快地溝油檢測技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)化超市或商家對地溝油檢測的責(zé)任與義務(wù)。對于被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)有出售勾兌地溝油的食用油商場，應(yīng)予以最嚴(yán)厲的高額罰款和懲處，以提高超市或商家自身加強(qiáng)對地溝油檢測預(yù)防的意識(shí)和激勵(lì)水平。

（六）公眾識(shí)別和舉報(bào)勾兌地溝油食品的激勵(lì)不足

公眾普遍對地溝油深惡痛絕，但是許多公眾缺乏預(yù)防地溝油的意識(shí)和知識(shí)，當(dāng)然，也缺乏舉報(bào)地溝油事件的激勵(lì)。因此，有必要加強(qiáng)媒體和輿論的宣傳，增強(qiáng)更多的公眾對地溝油識(shí)別的知識(shí)和技能。如有的媒體專門開設(shè)了地溝油事件舉報(bào)或新聞線索提供熱線。

對于相關(guān)政府職能部門而言，衛(wèi)生監(jiān)督、食品安全、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保等各個(gè)部門都應(yīng)高度重視群眾投訴舉報(bào)，及時(shí)對舉報(bào)線索進(jìn)行核實(shí)，如發(fā)現(xiàn)餐飲服務(wù)單位采購的食用油脂來源不明，或者采購和使用地溝油的，應(yīng)監(jiān)督餐飲服務(wù)單位立即停止使用并銷毀，同時(shí)依法嚴(yán)肅查處，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷餐飲服務(wù)許可證（陳蕎，2010-03-19）。

四、危機(jī)背景下的地溝油治理的政策體系重塑：從中央到地方的行動(dòng)

（一）地溝油治理的政策工具箱：性質(zhì)、范圍與強(qiáng)度

系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型擴(kuò)大了地溝油治理政策工具的選擇空間，并且加深了對不同政策工具之間的關(guān)系和作用路徑有了更為清晰的認(rèn)識(shí)?；谶@一模型，可以影響與控制地溝油的每一條“因果鏈”以設(shè)置相應(yīng)的政策干預(yù)工具，而每一種政策工具的作用性質(zhì)、作用范圍以及力度則潛在地決定了政策工具的實(shí)施效果。

首先，政策工具的作用性質(zhì)包括自愿性工具、補(bǔ)貼、數(shù)量和行為規(guī)制、服務(wù)供給型以及司法工具等。這些不同性質(zhì)的政策工具的強(qiáng)制性程度也存在明顯的差異，如增加媒體曝光力度、加大社區(qū)公眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度等就缺乏強(qiáng)制性，具有明顯的自愿性特征。比自愿性工具強(qiáng)度更高一些的是所謂混合型政策工具，如對生物燃料企業(yè)收購餐廚垃圾行為的補(bǔ)貼，可以提高餐廚垃圾流向正規(guī)渠道的激勵(lì)水平。相對而言，對企業(yè)行為規(guī)制的強(qiáng)制性程度和威懾力就大大提高了，如規(guī)范餐飲企業(yè)對餐廚垃圾的處置行為、打擊非法收購餐廚垃圾行為以及直接關(guān)閉非法地溝油作坊以及使用回鍋油的餐飲企業(yè)等。當(dāng)然，行政處罰和司法工具的強(qiáng)制性和威懾力是最高的，重罰銷售勾兌地溝油商品的超市和商家、對提供非法地溝油生產(chǎn)、經(jīng)營者處以刑事處罰一般而言會(huì)大大提升地溝油生產(chǎn)經(jīng)營者的心理預(yù)期成本。

根據(jù)食品安全法第28條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營“地溝油”，屬于“用非食品原料”生產(chǎn)食品，“添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)”或“用回收食品作為原料”生產(chǎn)食品，是被明令禁止的行為。刑法第144條規(guī)定，“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的”，構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪。根據(jù)食品安全法第81條的規(guī)定，對涉嫌犯罪的生產(chǎn)、銷售“地溝油”的行為，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)依法向公安機(jī)關(guān)移送案件，以追究違法者的刑事責(zé)任。

其次，從作用范圍和作用對象來看，有些政策工具是針對餐廚垃圾收購者、地溝油生產(chǎn)和加工者的，有些政策工具是針對公眾和媒體的，也有些政策工具則是針對地溝油商家或超市的，而還有些政策工具甚至是針對地溝油行政監(jiān)管部門的。顯然，對于不同作用對象的，其政策工具的實(shí)施方式與力度也應(yīng)存在明顯差異的。

此外，政策工具的實(shí)施強(qiáng)度或空間也是極具彈性的。一般而言，服務(wù)供給型政策工具或數(shù)量規(guī)制性工具易于量化，其政策工具的實(shí)施強(qiáng)度會(huì)伴隨著允許的數(shù)量規(guī)?；蚍?wù)能力的變化而從弱到強(qiáng)呈連續(xù)型分布。如垃圾無害化處理、密閉運(yùn)輸能力以及生物燃料加工收購價(jià)格的補(bǔ)貼等工具的實(shí)施強(qiáng)度雖然高度依賴于政府的財(cái)政投入水平，即政府的財(cái)政投入水平越高，則上述相應(yīng)的政策工具作用空間或強(qiáng)度也相應(yīng)地越高，并且其數(shù)量化水平也容易測量。但是，許多涉及到關(guān)閉、打擊、檢查、禁止、舉報(bào)與罰款等行為干預(yù)性工具則相對難以量化，其政策工具的實(shí)施強(qiáng)度系數(shù)常常被假設(shè)服從從0到1的均勻分布，其系數(shù)大小一般被主觀假定依賴于政府相關(guān)行政管理部門的監(jiān)管工作力度。當(dāng)然，政府監(jiān)管的力度到底有多大，無論政府部門還是研究者與社會(huì)公眾都無從準(zhǔn)確知曉和測度。

（二）中央和地方政府對政策工具箱的選擇性傾向

受到社會(huì)環(huán)境、資源與政治壓力的約束，政府制定政策時(shí)對工具的選擇總是存在一定的傾向性或偏好。如哪些政策工具是中央和地方政府所樂于選擇實(shí)施的？而哪些政策工具是政府所不愿采納和實(shí)施的？從政府出臺(tái)的地溝油治理的文件來看，無論是中央還是地方政府，都主要側(cè)重于兩個(gè)方面的政策設(shè)計(jì)。

一方面，確定不同監(jiān)管主體的責(zé)任邊界以及責(zé)任主體可供選擇的監(jiān)管行動(dòng)方式。如江蘇省規(guī)定了：商務(wù)部門要加強(qiáng)餐飲業(yè)行業(yè)管理，引導(dǎo)餐飲企業(yè)誠信經(jīng)營；農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)以餐廚廢棄物為原料加工的畜禽、水產(chǎn)飼料產(chǎn)品的監(jiān)管，禁止使用未經(jīng)高溫處理的餐廚廢棄物作為飼料飼喂家畜；質(zhì)監(jiān)部門要加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊使用地溝油加工食品的違法行為；工商部門要加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)經(jīng)營食用油的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊經(jīng)營地溝油和非正規(guī)來源食用油的行為；食品藥品監(jiān)管部門要加強(qiáng)對餐飲服務(wù)單位的監(jiān)管，監(jiān)督餐飲服務(wù)單位建立并嚴(yán)格執(zhí)行食品原料采購查驗(yàn)和索證索票制度，嚴(yán)厲打擊購買使用地溝油、非正規(guī)來源食用油的行為；衛(wèi)生部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)食用油的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作；住房城鄉(xiāng)建設(shè)（市容環(huán)境衛(wèi)生）部門負(fù)責(zé)餐廚廢棄物收運(yùn)、處置的監(jiān)管工作。環(huán)保、公安等部門應(yīng)積極配合、主動(dòng)參與，共同做好地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作?？梢?，以上提及的九個(gè)政府部門對地溝油治理都負(fù)有某一環(huán)節(jié)或某方面的監(jiān)管責(zé)任。

另一方面，地溝油治理政策的出臺(tái)還劃定了地溝油治理的重要領(lǐng)域或關(guān)鍵性范圍。多數(shù)地方政府出臺(tái)的地溝油治理方案都提出了以食品生產(chǎn)小作坊、小餐館、餐飲攤點(diǎn)、火鍋店和學(xué)校食堂、企事業(yè)單位食堂、工地食堂等集體食堂等作為干預(yù)重點(diǎn)，加強(qiáng)對食用油臺(tái)賬和票證的檢查以及對餐廚廢棄物處理的監(jiān)督，并依法查處從非法渠道購進(jìn)食用油、使用“地溝油”加工食品和違規(guī)處理餐廚廢棄物的行為。應(yīng)該說，地溝油治理的關(guān)鍵領(lǐng)域的確定不僅縮小了政府監(jiān)管部門的行動(dòng)范圍空間，而且也降低了監(jiān)管與檢查的搜索交易成本。

不過，地溝油治理政策工具的選擇性設(shè)計(jì)的缺陷也是十分明顯的，如首先，不同監(jiān)管部門之間如何協(xié)調(diào)行動(dòng)仍然是一個(gè)難題?？紤]到不同的政策工具的選擇執(zhí)行責(zé)任主體分屬不同的行政部門，如何建立健全政府各相關(guān)部門之間的監(jiān)管信息的交流與反饋、監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制和監(jiān)督檢查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對地溝油和餐廚廢棄物的全程監(jiān)管，以確保不留隱患和死角，這顯然是高度困難的，或者說不同監(jiān)管者之間協(xié)調(diào)的交易成本是極其高昂的。從對地溝油治理責(zé)任主體的規(guī)定來看，顯然，地溝油治理既涉及地溝油的掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)在內(nèi)的一條黑色產(chǎn)業(yè)鏈，也涉及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)食品安全法第4條的規(guī)定，質(zhì)檢部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。于是，在這種“碎片化”的食品安全監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門的確是很難協(xié)作的。（宋華琳，2011-09-15）

其次，在具體的政策工具選擇方面，突出了行為監(jiān)管（取締、禁止等規(guī)制性措施），而對服務(wù)供給型與價(jià)格補(bǔ)貼類工具的運(yùn)用相對不足。對餐廚廢棄物的資源化利用和無害化處理問題，多數(shù)地方政府一般會(huì)提到積極參與國家層面的試點(diǎn)城市的申報(bào)，但是，對于如何探索本省區(qū)域內(nèi)各大城市餐廚垃圾的無害化處理能力以及密閉收集能力方面則缺乏具體的政策措施。尤其是對如何補(bǔ)貼餐廚垃圾資源化（包括生物化工）利用等長期治理模式的關(guān)注不足，這其中甚至還涉及對部分輕度違規(guī)的非法地溝油生產(chǎn)作坊的合法化改造顯然也是值得嘗試的。

最后，政策的執(zhí)行力度的量化設(shè)計(jì)與規(guī)定過于模糊不清，如有獎(jiǎng)舉報(bào)等。如山西省提出要建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，支持鼓勵(lì)群眾積極參與地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)舉報(bào)地溝油非法加工窩點(diǎn)和違規(guī)處理餐廚廢棄物的單位，倡導(dǎo)人人參與打擊不法經(jīng)營的良好風(fēng)氣。但是，很少地方政府規(guī)定對于舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)或者即使規(guī)定了，其獎(jiǎng)勵(lì)水平太低，于是，這一激勵(lì)性政策工具往往不能有效地發(fā)揮作用。事實(shí)上，無論在地溝油的生產(chǎn)提煉還是銷售環(huán)節(jié)，社會(huì)公眾的舉報(bào)對于提高監(jiān)管的有效性都是如此的舉足輕重，顯然，清晰明確地大幅度提升對地溝油非法加工和銷售的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度無疑是十分必要的。

五、結(jié)論與討論

地溝油事件通過媒體的傳播至少在輿論上塑造出公眾的食品安全的危機(jī)意識(shí)，從而不僅引起了社會(huì)廣泛的擔(dān)憂，而且也對政府治理相關(guān)問題形成了巨大的政治壓力。如何保障公眾的食品健康權(quán)利并不是一個(gè)空洞的口號(hào)，而是需要政府付出實(shí)際的政策行動(dòng)的，或者說權(quán)利的保障是需要成本和代價(jià)的。

本研究運(yùn)用的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型為地溝油治理提供了一個(gè)政策工具選擇性干預(yù)的邏輯基礎(chǔ)。依據(jù)這一模型，我們得以判別政府可以在地溝油產(chǎn)業(yè)鏈中的哪些環(huán)節(jié)進(jìn)行了干預(yù)，以及應(yīng)該在哪些環(huán)節(jié)以及如何干預(yù)可以在政策干預(yù)工具與利益相關(guān)者的行為之間建立內(nèi)在的聯(lián)系機(jī)制。并且，基于一些假設(shè)的數(shù)據(jù)，還能為不同政策工具的效果運(yùn)用軟件進(jìn)行模擬，從而為政策決策提供基于若干模擬效果圖示的參考依據(jù)。

研究還發(fā)現(xiàn)了地溝油治理在短期內(nèi)效果最明顯的應(yīng)該側(cè)重于行政監(jiān)管部門的執(zhí)法力度提高以及商場或超市的自我檢測力度。而長期干預(yù)效果則取決于收購餐廚垃圾的生物燃料化工行業(yè)的發(fā)展及其控制餐廚垃圾收購市場的能力，以及市政部門支持下的餐廚垃圾密閉收集運(yùn)輸能力與垃圾處理廠無害化處理能力。當(dāng)然，對中央和地方政府干預(yù)措施的評(píng)估性分析還發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行干預(yù)手段過于依賴于行政部門的執(zhí)法檢查力度，而缺乏系統(tǒng)綜合的動(dòng)態(tài)連續(xù)性或長效性干預(yù)機(jī)制。

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（編輯：張小玲）