試論高等學校財務內(nèi)控機制的完善

張靜 劉晗

【摘 要】 高等學校經(jīng)濟活動日益復雜，對財務管理提出了新的要求。為保障資金安全，使高等教育健康有序發(fā)展，文章就如何完善高校財務內(nèi)控機制提出了設計思路。

【關鍵詞】 內(nèi)控機制； 控制環(huán)境； 控制程序

隨著我國高等教育事業(yè)的迅速發(fā)展，高等學校辦學規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟活動日益復雜，高校財務管理的理念也發(fā)生了較大變化，由傳統(tǒng)的“重核算”，逐步向“預算管理與會計核算并重”的模式轉(zhuǎn)變。2011年，隨著財政預算體制改革的不斷深入，國庫集中支付改革、非稅收入收繳改革的推行，以及一系列政策的陸續(xù)出臺，對高等學校財務的內(nèi)部管理又提出了新的要求。為適應復雜多變的財務環(huán)境，保障高校的資金安全，使高等教育健康有序發(fā)展，建立一套行之有效的高校財務內(nèi)控機制顯得尤為重要。所謂高校財務內(nèi)控機制本文概括為：高校為保證教學、科研活動的有序進行，保護高校資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤及舞弊，確保會計資料的真實、合法、完整，而制定和實施的制度、措施及程序。

一、高等學校財務管理面臨的新形勢

（一）經(jīng)費來源多元化

教育經(jīng)費的來源在過去單一財政撥款、學費收入的基礎上，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I措經(jīng)費的格局，增加了國內(nèi)外銀行貸款、校區(qū)置換和資產(chǎn)處置收入、校辦產(chǎn)業(yè)上繳利潤、服務性收入、社會捐贈及各種專項資金、科研項目經(jīng)費等等。經(jīng)費來源的多樣化，經(jīng)費數(shù)額的不斷增長，給學校的財務管理提出了一系列的挑戰(zhàn)，如果高?？刂撇涣ΓO(jiān)管不到位，極易產(chǎn)生巨大的財務風險，甚至給學校造成損失。

（二）財務核算日益復雜

目前，高等學校在事業(yè)會計核算的基礎上，增加了企業(yè)會計、基建會計等等，使高校會計核算的內(nèi)容日趨復雜。主要表現(xiàn)在：隨著高校后勤社會化改革的深化，具有獨立法人資格、執(zhí)行企業(yè)會計制度的后勤管理部門與學校財務之間的業(yè)務核算口徑難以統(tǒng)一；事業(yè)會計核算的框架下，如何正確反映基建財務核算的內(nèi)容及科研項目經(jīng)費在會計核算中的比例和管理難度越來越大。

（三）經(jīng)費監(jiān)管難度增加

近幾年，高等學校中央和地方的各類專項資金、基建與維修經(jīng)費、科研項目經(jīng)費等持續(xù)增長，對其管理和使用已經(jīng)成為各界關注的焦點。在實際工作中，一些高校、科研院所不斷發(fā)生挪用、冒領、暗箱操作等違法違規(guī)行為。如：2009年武漢大學常務副校長陳昭方、黨委常務副書記龍小樂基建腐敗案；2011年南昌大學基建處原處長周光文受賄案和中科院地質(zhì)與地球物理研究所段振豪挪用科研經(jīng)費等等，在一定程度上凸顯了經(jīng)費監(jiān)管的缺失。在各類項目的實施過程中，項目經(jīng)費的責任部門與財務管理之間，存在著職責與權限界限不清晰等現(xiàn)象，若僅僅依靠財務部門在最后的支出環(huán)節(jié)去控制，難以對項目經(jīng)費的整體運行實施有效的監(jiān)管。

（四）技術風險不斷增大

隨著信息技術在高校財務系統(tǒng)中的深入運用，如數(shù)字化校園的建設、會計核算電子化、校區(qū)之間的財務聯(lián)網(wǎng)、學費收入系統(tǒng)、學校與電子銀行之間的資金往來等，使高校的財務管理環(huán)境、會計核算方式等都發(fā)生了變化，在享受信息技術為高校財務管理帶來便利的同時，學校資金和財務信息的安全性、可靠性等問題也顯得尤為突出，所以，傳統(tǒng)的高校財務內(nèi)控機制必須向風險控制方向轉(zhuǎn)變。

二、高校財務內(nèi)控機制的主要內(nèi)容

內(nèi)控機制只能依附于具體的單位、組織而發(fā)揮作用和效果，其形式和內(nèi)容因單位、組織的差異而不同。對于高校來說，其財務內(nèi)控機制主要是為保護學校資產(chǎn)的安全完整、確保會計資料的真實合法而設置的一系列控制措施。

（一）機構設置與崗位職責

高校涉及財務工作的機構設置及崗位職責權限的劃分，應當堅持不相容職務相分離的原則，它要求每項經(jīng)濟業(yè)務都要經(jīng)過兩個或兩個以上的部門或人員的處理，使得單個人或部門的工作必須與其他人或部門的工作相一致或相聯(lián)系，并受其監(jiān)督和制約。其內(nèi)容包括：對每一項業(yè)務不能完全由一人經(jīng)辦；錢、賬、物分管；有健全嚴格的憑證制度等。因此，機構設置和崗位職責的內(nèi)容，要在充分考慮財務管理業(yè)務程序的清晰、有序、流暢、安全的基點上去確定。

（二）制度的完善與監(jiān)督

高校財務內(nèi)控機制是否有效、可行，取決于相關制度的完善。高校應根據(jù)國家法律法規(guī)的要求，結合自身的特點，在組織結構、崗位責任、業(yè)務處理程序、內(nèi)部審計監(jiān)督等方面制定科學的制度規(guī)范，做到高校各項經(jīng)濟業(yè)務活動均有章可循、有法可依，從而達到財務管理的有序運行，保護高校資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤及舞弊，確保會計資料的真實、合法、完整的目的。

（三）科學的經(jīng)費分配與管理

高校財務內(nèi)控機制的核心環(huán)節(jié)是預算控制，而預算的核心就是經(jīng)費分配。首先在統(tǒng)籌兼顧、突出重點的前提下，建立科學的經(jīng)費分配體制，妥善處理各種利益關系，為學校的持續(xù)發(fā)展提供財力保障。其次，做到預算經(jīng)費的科學化、精細化管理。最后，建立有效的預算經(jīng)費績效評價體系。

（四）先進的信息技術手段

隨著信息技術在財務管理中的深入運用，高校傳統(tǒng)的內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生了變化，需要運用信息技術手段建立財務內(nèi)部控制系統(tǒng)，來減少和消除人為操縱所帶來的不利影響，確保內(nèi)控機制作用的有效發(fā)揮。同時，更要加強對財務信息系統(tǒng)本身的控制，在系統(tǒng)的組織與管理、程序開發(fā)與維護、數(shù)據(jù)輸入與輸出、資料儲存與備份、網(wǎng)絡設置與安全等方面不斷作出更新及升級，適應不斷變化的環(huán)境要求。

（五）人員素質(zhì)與培訓

不管是在傳統(tǒng)環(huán)境還是網(wǎng)絡環(huán)境下，高校財務內(nèi)控機制的運行始終無法脫離人這個關鍵要素。所以，高校應注重從校領導、財務部門負責人到相關人員素質(zhì)的提高。一方面，積極組織人員認真學習國家、地方、高校的財經(jīng)政策法律法規(guī)和業(yè)務執(zhí)行規(guī)范辦法等，提高業(yè)務能力及水平；另一方面，進行道德、職業(yè)素質(zhì)教育和培訓，樹立愛崗敬業(yè)、廉潔奉公的理念，增強執(zhí)行自覺性。

三、完善高校財務內(nèi)控機制的設計思路

借鑒1992年美國COSO委員會頒布的指導內(nèi)部控制實踐的綱領性文件——《內(nèi)部控制——整體框架》的精神，參考國外高校財務內(nèi)控機制的設計經(jīng)驗，按照合法性、全面性、嚴密性和適應性的原則，結合我國高校的特點，將高校財務內(nèi)控機制劃分為控制環(huán)境、風險評估、控制程序、信息與溝通、監(jiān)督五個部分。

（一）完善的控制環(huán)境

控制環(huán)境是整個內(nèi)部控制系統(tǒng)的基石，決定和影響著其他內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。

1.內(nèi)控管理制度的完善

高校財務內(nèi)控管理制度的構建必須以國家法律法規(guī)為依據(jù)，深入研究高校實際情況，制定或修訂各種校內(nèi)財務管理制度，如：崗位責任制度、會計報銷制度、票據(jù)使用制度、財務審批制度、預算執(zhí)行評價制度、內(nèi)部審計制度等，形成完整的財務內(nèi)控制度體系。

2.不相容機構、崗位的設置

按照不相容職務相分離的原則，圍繞權力運行監(jiān)控機制，保證在各項經(jīng)濟業(yè)務運行中，必須經(jīng)過不同的部門、崗位，且部門、崗位之間相互獨立，不存在領導及利益關系。另外，對關鍵部門的關鍵崗位實行定期考核、崗位輪換，避免舞弊行為的存在。

3.總會計師制度的落實

總會計師制度是高校內(nèi)控機制建設的重要環(huán)節(jié)。2011年4月，教育部、財政部出臺了《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》，一年多以來，教育部直屬部分高校、陜西省等相繼落實。雖然其他省份正在推進此項工作，但在實際工作中存在一定的難度。如：組織級別難以到位、權責范圍定位不準、入選條件相爭不下等等，在一定程度上影響了總會計師制度的推行。要發(fā)揮總會計師的優(yōu)勢，避免政策流于形式，就要從政策、思想上充分認識總會計師的必要性，將總會計師制度作為優(yōu)化高校治理結構的重要內(nèi)容來落實。

4.人員素質(zhì)的提高

在網(wǎng)絡環(huán)境下，計算機軟硬件的更新越來越快，作為掌握財務內(nèi)控工作的人員，除了不斷學習、培訓，保持業(yè)務素質(zhì)過硬外，職業(yè)道德建設也尤為重要，要培養(yǎng)員工愛崗敬業(yè)精神，保證財務內(nèi)控機制中的各個環(huán)節(jié)能夠按章執(zhí)行。

（二）準確的風險評估

風險評估就是對高校經(jīng)濟活動中可能發(fā)生的風險進行預測、識別，并采取必要措施降低風險。高校的財務風險主要包括：籌資風險、投資風險及其他因違法違規(guī)操作產(chǎn)生的風險。為實現(xiàn)對風險的及時有效預警和控制，應建立一套有效的風險防范和預警運行機制。首先，合理控制債務規(guī)模，防范債務風險，綜合考慮高校收支狀況和償債能力等因素，評估確定債務規(guī)模及債務結構，制定切實可行的償債計劃，科學合理使用資金。其次，成立獨立的風險評估部門，明確職責范圍，減少外界對其作出獨立評估的影響。再次，建立風險分析機制，通過高效的信息收集、傳遞系統(tǒng)，對資料、數(shù)據(jù)進行客觀、公正的分析，找出可能產(chǎn)生風險的原因，并評估可能造成的損失，將結果及時傳遞給相關負責人，采取預防和降低風險的措施。最后，建立風險責任機制，明確各環(huán)節(jié)責任，使風險預警出現(xiàn)時能夠責任到人。

（三）嚴密的控制程序

嚴密的控制活動可以有效降低各類違規(guī)、違法事件的發(fā)生，避免風險和損失的產(chǎn)生。主要包括：授權控制、預算控制、技術手段控制等方面。

1.授權控制

按照“誰主管、誰審批、誰負責”的原則，明確崗位職責、授權審批范圍及審批程序，嚴格執(zhí)行審批制度，確保學校各項經(jīng)濟活動納入授權審批范圍，杜絕超越職權、違規(guī)辦事。

2.預算控制

第一，將學校全部收支活動納入學校預算管理，確保預算全面、準確，同時按照部門進行精細化管理。第二，建立專項資金項目庫制度，保證入庫項目符合學校發(fā)展規(guī)劃論證周密充分，切實可行。第三，實行校院二級分配，測算公用經(jīng)費生均綜合定額基礎標準，對不同學院按專業(yè)性質(zhì)確定不同的公用經(jīng)費定額標準，體現(xiàn)不同專業(yè)辦學成本的差異。第四，嚴格預算執(zhí)行，預算一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。第五，建立預算資金績效評價機制，設定科學合理的績效評價指標體系，對項目資金的使用效益進行客觀的評價，評價結果影響以后年度預算資金的申請。

3.技術手段控制

在財務軟件中按照預算的部門、項目進行指標分配，實行指標控制，一旦超出指標，則系統(tǒng)自動報警，不予通過。同時，通過軟件設定操作人員權限，各自在自己的職責范圍內(nèi)進行操作，無法超權限操作或修改后臺數(shù)據(jù)。

（四）良好的信息與溝通

良好的信息與溝通系統(tǒng)不僅能夠協(xié)調(diào)學校內(nèi)部部門、人員之間的信息，而且能夠處理與外界主管部門、銀行、學生等方面的有效溝通。

當前，高校會計核算已經(jīng)實現(xiàn)了電算化，為財務信息的流動奠定了良好基礎。在此條件下，建立高校財務信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財務信息安全準確的網(wǎng)絡化傳輸，是財務內(nèi)控機制的重要組成部分。第一步，實現(xiàn)高校各校區(qū)財務信息聯(lián)網(wǎng)。通過財務軟件的開發(fā)、利用和更新，使各校區(qū)的會計核算及管理執(zhí)行統(tǒng)一的標準，借助專用光纖技術，使各校區(qū)財務系統(tǒng)并行連接到主服務器，形成獨立的財務專網(wǎng)。第二步，根據(jù)崗位職責與管理權限開放信息溝通渠道。一方面查詢個人財務信息，使個人及時了解學校財務政策與個人收入、借款等財務狀況；另一方面，查詢部門財務信息，使管理層及時了解經(jīng)費收支情況及項目執(zhí)行進度，以滿足各類財務管理的信息需要。第三步，實現(xiàn)網(wǎng)絡一體化辦公。逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的會計數(shù)據(jù)傳遞方式，形成與經(jīng)濟業(yè)務并行的動態(tài)核算方式。

（五）有效的監(jiān)督

高校財務內(nèi)控機制的有效運行，離不開獨立、權威性的監(jiān)督。高校內(nèi)部審計作為高校內(nèi)部控制系統(tǒng)中一個重要組成部分，發(fā)揮著不可替代的作用。

第一，積極開展事前審計，對財務內(nèi)控系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)的合法、合規(guī)性進行評估，以保證財務信息的真實性和數(shù)據(jù)處理結果的準確性。第二，制定審計計劃，根據(jù)設定的審計目標，確定采取日常審計或連續(xù)審計、重點審計或全面審計、單獨審計或合并審計等形式，對實際執(zhí)行情況進行監(jiān)督，強化內(nèi)控措施。第三，通過事后審計，對財務系統(tǒng)進行全面評價，調(diào)整、更新控制措施，以適應不斷變化的環(huán)境。

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