陜西油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題與對(duì)策選擇

張優(yōu)智 茍三勇

陜西是中國(guó)能源大省，豐富的煤、油、氣等資源不斷被探明、開(kāi)發(fā)。陜北擁有目前中國(guó)陸上最大的整裝氣田，榆林地區(qū)的氣田面積即達(dá)2000平方公里。近年來(lái)，隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，能源市場(chǎng)需求旺盛，帶動(dòng)陜西省能源工業(yè)快速發(fā)展，生產(chǎn)能力迅速提高。2010年石油工業(yè)產(chǎn)值為2456.8億元，其中原油天然氣為1189.1億元，原油加工為1267.6億元。2010年實(shí)現(xiàn)油氣當(dāng)量4805萬(wàn)噸。但是陜西油氣產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中還存在一定的問(wèn)題，如油氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)模水平低、上下游產(chǎn)業(yè)間的一體化程度低、一元礦權(quán)與二元地權(quán)的矛盾損害油氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等問(wèn)題。只有解決以上問(wèn)題，破除“資源咒詛”，才能使陜西把油氣資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

一、陜西油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

1.油氣資源分布狀況。陜西省具有得天獨(dú)厚的石油化工資源優(yōu)勢(shì)，鄂爾多斯盆地37.5萬(wàn)平方千米區(qū)域內(nèi)預(yù)測(cè)原油地質(zhì)儲(chǔ)量120億噸，天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量12萬(wàn)億立方米，是個(gè)具有半盆油、滿(mǎn)盆氣的國(guó)家重要能源接替區(qū)。截至2010年底，陜北斜坡（陜西?。┦偷刭|(zhì)資源量為51億噸，占盆地地質(zhì)資源量的69.23%，居全國(guó)第5位。

2.油氣勘查開(kāi)發(fā)狀況。根據(jù)國(guó)土資源部油氣統(tǒng)計(jì)資料，截止2010年底，陜西省石油探明地質(zhì)儲(chǔ)量23.4億噸，居全國(guó)第6位，西部第2位，剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量2.49億噸。探明天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量11563.91億立方米，居全國(guó)第4位，西部第4位，剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量56.2811億立方米。中石油長(zhǎng)慶油田分公司和延長(zhǎng)石油集團(tuán)是陜西的兩大石油開(kāi)發(fā)主體，2010年原油產(chǎn)量3017萬(wàn)噸（延長(zhǎng)1200萬(wàn)噸、長(zhǎng)慶1817萬(wàn)噸），天然氣產(chǎn)量223億立方米，現(xiàn)有5個(gè)主力煉油廠(chǎng)，原油一次加工量1980萬(wàn)噸。其中2010年陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)年加工能力1500萬(wàn)噸、年加工量1270萬(wàn)噸、年成品油銷(xiāo)量1100萬(wàn)噸。2010年實(shí)現(xiàn)年銷(xiāo)售收入1000億元、利潤(rùn)60億元以上。2009-2010年石油新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量18500萬(wàn)噸；天然氣累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量1200億立方米以上，天然氣年產(chǎn)能達(dá)到15億立方米。

3.石油加工狀況。2010年陜西原油加工量為1979.94萬(wàn)噸，生產(chǎn)天然氣223.47億立方米，甲醇149.02萬(wàn)噸，合成氨產(chǎn)量122.28萬(wàn)噸，化肥82.74萬(wàn)噸。

二、陜西油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)均不合理。陜西的石油和化工兩大板塊發(fā)展極不平衡，主要表現(xiàn)為油大化小、北重南輕。2010年石油行業(yè)總產(chǎn)值占整個(gè)石化行業(yè)總產(chǎn)值的比重為87.7%，化工行業(yè)總產(chǎn)值僅占12.3%。陜西省的石油和化學(xué)工業(yè)產(chǎn)能主要集中在陜北，關(guān)中占比過(guò)低，陜南尚未有大的布局。同時(shí)全省450戶(hù)石油化工企業(yè)，大中型企業(yè)僅有22戶(hù)左右，僅占企業(yè)總數(shù)的5%，具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模的也只有中石油長(zhǎng)慶油田分公司、延長(zhǎng)石油集團(tuán)、煤業(yè)化工集團(tuán)、中石油長(zhǎng)慶石化分公司、中石化西安石化公司、渭化、興化、華山化工、西化熱電、榆天化、北元化工、神木化工等，其余均為小型企業(yè)，基本達(dá)不到經(jīng)濟(jì)規(guī)模，且大部分工藝落后，設(shè)備陳舊，消耗高、效益差，幾十年一個(gè)產(chǎn)品打天下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差。技術(shù)裝備水平與國(guó)內(nèi)國(guó)際上相比還有很大差距。

2.產(chǎn)業(yè)鏈短、高附加值產(chǎn)品少、上下游產(chǎn)業(yè)間的一體化程度低。陜西省石化行業(yè)產(chǎn)品從數(shù)量上僅有200個(gè)左右（另農(nóng)藥產(chǎn)品約400個(gè)），主產(chǎn)品僅30個(gè)左右。原料型、燃料型產(chǎn)業(yè)占比過(guò)高，原油加工以汽、柴、煤油為主，“油頭”大，“化尾”小?；ぎa(chǎn)業(yè)則以農(nóng)用化學(xué)品和基本化工原料為主，產(chǎn)品品種主要是尿素、硝銨、二銨、碳酸氫銨、普鈣、硫酸、鹽酸、硝酸、燒堿、純堿、電石、聚氯乙烯、甲醇等。沿產(chǎn)業(yè)鏈向前沿、高端和附加值高的新一代合成樹(shù)脂、合成纖維、合成橡膠、樹(shù)脂基復(fù)合材料產(chǎn)品少，有機(jī)化工、精細(xì)化工產(chǎn)品少。精細(xì)化工在石化行業(yè)所占比例僅10%左右（江蘇、浙江省精細(xì)化工產(chǎn)品占石化行業(yè)總產(chǎn)值比例已達(dá)到45%左右）。

同時(shí)很多實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，陜西石油天然氣產(chǎn)業(yè)的上游已顯現(xiàn)出較強(qiáng)的集聚性，但是，下游并沒(méi)有體現(xiàn)出相應(yīng)的集聚性，而且上下游產(chǎn)業(yè)間的一體化程度還很低。陜西雖然是一個(gè)產(chǎn)油大省，但是本地加工率卻不高，造成了資源的流失，也導(dǎo)致了陜西主要依靠出口油氣資源初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)來(lái)獲得收入。但是，資源初級(jí)產(chǎn)品受市場(chǎng)供求關(guān)系影響大，進(jìn)而價(jià)格波動(dòng)也大，這會(huì)造成地區(qū)收入的不穩(wěn)定性。同時(shí)陜西石油天然氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，導(dǎo)致陜西的資源利用只是處在加工的初級(jí)階段，資源的附加值低、利用率不足，使得油氣資源生產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)陜西經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)陜西石油天然氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)短，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)油氣資源生產(chǎn)的當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化。陜西石油天然氣上游開(kāi)采業(yè)與下游煉制化工業(yè)之間嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致石油天然氣資源對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的的拉動(dòng)作用不明顯。陜西石油天然氣產(chǎn)業(yè)上下游的集聚度還不夠高，產(chǎn)業(yè)布局仍然有繼續(xù)優(yōu)化的空間。

3.一元礦權(quán)與二元地權(quán)的矛盾損害石油產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。我國(guó)1996年修改的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》總則第三條規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。1999年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地法》總則第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。由法律規(guī)定可見(jiàn)，我國(guó)資資源開(kāi)發(fā)中存在一元礦權(quán)與二元地權(quán)的矛盾，導(dǎo)致油氣資源開(kāi)發(fā)效率低下，不利于油氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

西方資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)，是以礦權(quán)從屬于地權(quán)為制度假設(shè)的，即便是礦權(quán)與地權(quán)分離的德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家，由于規(guī)定了油氣等重要礦產(chǎn)實(shí)行礦權(quán)對(duì)地權(quán)的使用權(quán)優(yōu)先，均不存在兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突問(wèn)題。而在我國(guó)，不僅礦權(quán)與地權(quán)是分離的，而且對(duì)二者之間關(guān)系的法律規(guī)定是很不完善的，在油氣資源實(shí)行一級(jí)所有一級(jí)開(kāi)采管理體制下，一元礦權(quán)與二元地權(quán)之間的沖突就更為明顯。尤其在油氣資源豐富的陜北地區(qū)，上述問(wèn)題尤為突出。中石油的長(zhǎng)慶分公司和陜西省政府所屬的延長(zhǎng)石油集團(tuán)形成國(guó)家和地方兩級(jí)開(kāi)發(fā)主體并存的現(xiàn)象，兩者在原油開(kāi)采中沖突不斷。發(fā)生在陜北地區(qū)的亂開(kāi)亂采石油現(xiàn)象和發(fā)生在長(zhǎng)慶油田身上的暴力事件在很大程度上反映了資源利益分配上不可忽視的矛盾，這種矛盾表面上只是不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體的利益之爭(zhēng)，實(shí)際上暴露的是中央利益與地方利益之間的矛盾，而矛盾的根源則在于我國(guó)特殊的油氣資源礦權(quán)制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，在于一元礦權(quán)與二元地權(quán)的沖突。

三、對(duì)策建議

1.優(yōu)化油氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。油氣工業(yè)具有投資量大、技術(shù)含量高、資源依賴(lài)性強(qiáng)等特點(diǎn)，必須建立科學(xué)的決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，積極推廣節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和資源綜合利用、再生資源回收利用等技術(shù)，實(shí)施清潔生產(chǎn)，提高油氣產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。要按照產(chǎn)業(yè)政策，綜合考慮土地資源、環(huán)境容量和水電條件等因素，合理布局重大項(xiàng)目，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施；嚴(yán)格控制規(guī)劃布局以外的項(xiàng)目建設(shè)，下決心采取措施關(guān)小上大，淘汰落后工藝、裝置及生產(chǎn)能力，能源資源、礦產(chǎn)資源及水資源同樣條件下應(yīng)優(yōu)先配置給省內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)，為油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出環(huán)境和資源空間，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)。

2.優(yōu)化油氣產(chǎn)業(yè)布局，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高上下游產(chǎn)業(yè)間的一體化水平。目前市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有在陜西石油天然氣產(chǎn)業(yè)布局中發(fā)揮重要作用，其產(chǎn)業(yè)布局“大而全”、“小而全”的特點(diǎn)仍然非常明顯。這就需要調(diào)整陜西油氣資源的產(chǎn)業(yè)布局，尤其是要著重發(fā)展一批大型的油氣資源煉制和加工企業(yè)，形成基于油氣資源優(yōu)勢(shì)的上下游產(chǎn)業(yè)集聚，真正實(shí)現(xiàn)油氣資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，從而突破資源詛咒困境，實(shí)現(xiàn)陜西經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。同時(shí)要引導(dǎo)、鼓勵(lì)能礦企業(yè)與石化企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)和位于產(chǎn)品鏈上下游的關(guān)聯(lián)企業(yè)聯(lián)合重組，提高油氣產(chǎn)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)間的一體化水平，實(shí)現(xiàn)能礦企業(yè)原料優(yōu)勢(shì)和石化企業(yè)技術(shù)人才優(yōu)勢(shì)的結(jié)合、國(guó)有企業(yè)技術(shù)裝備優(yōu)勢(shì)和民營(yíng)企業(yè)機(jī)制優(yōu)勢(shì)的結(jié)合以及產(chǎn)品關(guān)聯(lián)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，培育和壯大核心企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，緊緊抓住國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)和建設(shè)關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的歷史機(jī)遇，推動(dòng)陜西油氣產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

3.建立合理的石油天然氣資源礦權(quán)制度，優(yōu)化資源配置效率?？扑苟ɡ碇赋觯诮灰踪M(fèi)用存在的前提下，產(chǎn)權(quán)初始配置的合理化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帕累托最優(yōu)的必要條件。那么優(yōu)化陜西石油天然氣資源配置也必然遵循這一規(guī)律。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，石油天然氣資源初始礦權(quán)屬于國(guó)家所有制，有利于形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，地方政府與中央政府的利益沖突越來(lái)越明顯。在陜西石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，由于礦權(quán)和地權(quán)在歸屬上的不一致，直接導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)收益分配的利益沖突。所以，建立合理的石油天然氣資源礦權(quán)制度是解決中央和地方利益沖突的關(guān)鍵。

我國(guó)現(xiàn)行法律下，礦業(yè)權(quán)的行使和土地使用權(quán)存在效力沖突?？紤]到我國(guó)油氣資源礦權(quán)制度和土地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性，在處理礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)關(guān)系時(shí)：第一，應(yīng)對(duì)油氣等重要礦產(chǎn)的探礦用地和采礦用地賦予優(yōu)先權(quán)，即一旦取得探礦權(quán)和采礦權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)并按通常的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地所有者或使用者進(jìn)行了合理補(bǔ)償，礦業(yè)權(quán)就可以對(duì)抗原土地使用權(quán)；第二，應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新礦業(yè)用地取得方式來(lái)解決單一供地方式下某種程度上對(duì)土地可持續(xù)利用的限制，如臨時(shí)用地制度、年租制度、土地股權(quán)制度、土地等量置換制度等；第三，應(yīng)將礦業(yè)用地作為單獨(dú)的一類(lèi)進(jìn)行管理，制定規(guī)范的礦業(yè)用地取得、補(bǔ)償、退出等管理制度，使礦權(quán)人有一個(gè)明確的辦理用地程序和用地成本，這無(wú)疑是妥善處理礦權(quán)與地權(quán)的關(guān)系的一項(xiàng)重要措施。［基金項(xiàng)目：陜西教育廳項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與陜西石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”，編號(hào)：07JK098］

（作者單位：西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）