油氣礦權(quán)管理問(wèn)題探討及對(duì)策研究

(西南石油大學(xué) 四川 成都 610000)

引言

油氣資源作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血脈”，是增加我國(guó)財(cái)政收入的重要源泉，但盡管我國(guó)素有“資源大國(guó)”之稱，我國(guó)的能源形勢(shì)卻不容樂(lè)觀。2018年，我國(guó)一次能源消費(fèi)增速增長(zhǎng)4.3%，達(dá)到2012年以來(lái)的最高增速，中國(guó)能源消費(fèi)量甚至占全球消費(fèi)量的24%，占全球能源消費(fèi)增長(zhǎng)的34%。能源結(jié)構(gòu)的不合理和我國(guó)油氣對(duì)外依存度的不斷增加，在一定程度上威脅了我國(guó)能源安全，而油氣資源礦權(quán)管理作為促進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣資源高效勘探和合理開(kāi)發(fā)的重要手段，在提升國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量、強(qiáng)大國(guó)內(nèi)石油天然氣市場(chǎng)方面有著不可忽視的重要價(jià)值，油氣礦權(quán)管理相關(guān)探討的重要性不言而喻。

一、油氣礦權(quán)管理現(xiàn)狀

2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)提升油氣資源的接續(xù)保障能力，激發(fā)骨干油氣企業(yè)活力，放開(kāi)市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管、盤活區(qū)塊。2018年，國(guó)家主席近平提出加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)工作力度，保障國(guó)家能源安全。完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，加強(qiáng)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)已然成為我國(guó)油氣體制改革的重要內(nèi)容。在此政策大背景下，2017年，中石油完成了東西部多個(gè)油田區(qū)塊間的礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，中石化和河南油田簽署了礦權(quán)區(qū)塊移交協(xié)議。2019年，中石油在首批礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，全面開(kāi)啟了第二批礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作，吐哈油田吉木薩爾礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)圓滿成功。越來(lái)越多政策法規(guī)和實(shí)踐證據(jù)表明，礦權(quán)流轉(zhuǎn)所涉及到的單位和區(qū)塊將越來(lái)越多，市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制的逐步完善會(huì)使油氣企業(yè)礦權(quán)流轉(zhuǎn)成為新常態(tài)，提升油氣礦權(quán)管理水平在增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面具備的優(yōu)勢(shì)不斷顯現(xiàn)。

二、油氣礦權(quán)管理存在的問(wèn)題

(一)油氣資源稅費(fèi)設(shè)置不合理。一方面，我國(guó)油氣資源稅費(fèi)設(shè)置在一定程度上偏離了初衷，稅費(fèi)并存直接加大了稅費(fèi)征收的混亂程度。石油天然氣在勘探開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)銷售過(guò)程中，除繳納正常稅金外，還應(yīng)繳納石油收益金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等諸多稅費(fèi)，而面對(duì)種類繁多的資源稅費(fèi)，有關(guān)部門并未根據(jù)油氣資源的獨(dú)特性質(zhì)和稅費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行劃分，多部門、多層級(jí)征管現(xiàn)象存在，造成了油氣礦權(quán)稅費(fèi)重疊、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理甚至重復(fù)征收的尷尬局面。同時(shí)，資源稅征收對(duì)油氣資源實(shí)際收益和品質(zhì)的調(diào)節(jié)功能不足，甚至油氣資源稅的實(shí)際征收環(huán)節(jié)和計(jì)價(jià)依據(jù)不合理，在一定程度上加大了國(guó)有稅收收入的流失。相比美國(guó)境內(nèi)14.6%和俄羅斯16.5%的資源稅稅率，我國(guó)石油資源稅稅率僅為5%，較低的資源稅稅率不能有效遏止油氣企業(yè)對(duì)資源的浪費(fèi)、低效甚至無(wú)效開(kāi)采行為，且難以利用對(duì)應(yīng)資源稅稅收補(bǔ)償被破壞的生態(tài)環(huán)境。另一方面，我國(guó)油氣資源稅費(fèi)設(shè)置的不合理還進(jìn)一步體現(xiàn)在非常規(guī)油氣資源的開(kāi)采優(yōu)惠政策方面。由于我國(guó)油氣資源的實(shí)際開(kāi)采條件差，部分陸上石油分布在高原、沙漠等惡劣環(huán)境，海上油氣蘊(yùn)藏量豐富但開(kāi)采條件極其復(fù)雜。而近年來(lái)我國(guó)油氣產(chǎn)量進(jìn)入遞減期，原油品位不斷下降，但隨著我國(guó)能源需求的急劇增加，非常規(guī)能源勘探開(kāi)采的重要性不言而喻。就目前而言，不少油氣企業(yè)在非常規(guī)能源開(kāi)采中的資金和技術(shù)方面存在困難，而政府并未在油氣稅費(fèi)制度上對(duì)其進(jìn)行稅收優(yōu)惠，未曾考慮到企業(yè)非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)難度的加大，使油氣企業(yè)在等額資源稅繳納、同等油氣產(chǎn)量和同等油氣品質(zhì)開(kāi)采情況下的邊際開(kāi)發(fā)成本顯著增加，誘導(dǎo)企業(yè)更傾向于開(kāi)發(fā)礦藏條件良好和技術(shù)成本要求簡(jiǎn)單的油氣資源，造成油氣資源浪費(fèi)。

(二)礦權(quán)交易市場(chǎng)配置不完善。我國(guó)油氣資源礦權(quán)市場(chǎng)主要分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)是指礦權(quán)出讓市場(chǎng)，是國(guó)家作為主體，以批準(zhǔn)申請(qǐng)或招拍掛等方式獲得油氣資源礦權(quán)的市場(chǎng)。二級(jí)市場(chǎng)主要指油氣資源礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，是礦權(quán)人將已獲得的礦權(quán)以出售、作價(jià)、出資或合作上市等多樣化方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。在油氣資源礦權(quán)市場(chǎng)的構(gòu)建方面，由于我國(guó)油氣資源礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)起步較晚，市場(chǎng)發(fā)育較為遲緩和不均衡，經(jīng)濟(jì)服務(wù)、交易服務(wù)和中介服務(wù)等有形市場(chǎng)不夠健全完善，人為自主流動(dòng)性大，礦權(quán)審核繁雜及地方保護(hù)主義等原因都在一定程度上阻礙了油氣資源礦權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育。其次，我國(guó)油氣礦權(quán)市場(chǎng)配置不完善還體現(xiàn)在我國(guó)油氣礦權(quán)交易監(jiān)督管理機(jī)制不健全方面，缺乏合法合規(guī)的交易中心對(duì)油氣資源礦權(quán)自由流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理。數(shù)據(jù)信息的不暢通更是油氣礦權(quán)市場(chǎng)配置不完善的重要表現(xiàn)。目前，油氣礦權(quán)交易信息大多在報(bào)紙、交易中心、網(wǎng)站或政府網(wǎng)站傳播，但并未建立全國(guó)統(tǒng)一的油氣礦權(quán)交易平臺(tái)和流轉(zhuǎn)平臺(tái)，部分企業(yè)并不能有效獲取油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)信息。最后，油氣礦權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺失也是阻礙油氣礦權(quán)市場(chǎng)完善的又一重要因素。評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺乏、專業(yè)評(píng)估人才的青黃不接、評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理不足甚至行業(yè)服務(wù)不夠規(guī)范等原因都阻礙了油氣礦權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)。

(三)礦權(quán)監(jiān)管制度薄弱。礦權(quán)監(jiān)管制度薄弱是我國(guó)油氣礦權(quán)發(fā)展過(guò)程中存在的重要難題之一。相關(guān)資料顯示，我國(guó)礦權(quán)實(shí)地核查過(guò)程中存在問(wèn)題的礦權(quán)總數(shù)占核查總數(shù)的55%左右，且不少礦權(quán)存在礦權(quán)過(guò)期、礦界越位、越界越層、礦權(quán)交叉重疊等錯(cuò)誤，而該類錯(cuò)誤不僅僅歸因于油氣礦權(quán)歷史發(fā)展，更直接體現(xiàn)了我國(guó)礦權(quán)監(jiān)督管理不到位問(wèn)題。同時(shí)，市、縣及礦權(quán)管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的礦權(quán)出現(xiàn)問(wèn)題較多，部分地區(qū)甚至存在礦權(quán)廉價(jià)出租、地方政府干涉礦權(quán)發(fā)證、礦權(quán)收益流失等不良現(xiàn)象。此外，就我國(guó)現(xiàn)階段油氣礦權(quán)管理規(guī)范不健全條件下，不少礦藏豐富的油氣資源開(kāi)發(fā)利益誘惑巨大，無(wú)證開(kāi)采、越界開(kāi)采甚至是濫挖濫采等違規(guī)行為屢禁不止。而由于我國(guó)油氣礦權(quán)資源的勘探開(kāi)發(fā)規(guī)模較大，實(shí)際投入成本較高，社會(huì)資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)壁壘較高，國(guó)內(nèi)對(duì)石油天然氣資源的需求量又大幅度增加，促使了部分民間資本對(duì)油氣礦權(quán)進(jìn)行炒作以獲取短期套現(xiàn)。

三、油氣礦權(quán)管理對(duì)策建議

(一)優(yōu)化油氣資源稅費(fèi)體系。油氣資源稅費(fèi)體系作為油氣資源在礦權(quán)管理這一重要利益鏈條中各利益方主體收益分配相對(duì)平衡狀態(tài)的重要表現(xiàn)工具，切實(shí)反映了礦權(quán)管理各經(jīng)濟(jì)利益參與方之間最終的利益博弈。在優(yōu)化油氣資源稅費(fèi)體系方面，必須樹立起國(guó)家能源安全意識(shí)和高效節(jié)約的油氣資源使用理念，借助國(guó)家財(cái)政部門財(cái)稅體制改革東風(fēng)，不斷深化油氣資源稅費(fèi)改革，秉持著正稅清費(fèi)的重要原則，不斷推進(jìn)油氣資源費(fèi)改稅進(jìn)程，在收集、梳理和整頓油氣行業(yè)中各類行政性事業(yè)收費(fèi)和政府性基金收費(fèi)情況下，適當(dāng)降低油氣資源勘探開(kāi)發(fā)利用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少油氣企業(yè)市場(chǎng)交易成本以提升油氣礦權(quán)市場(chǎng)運(yùn)作效率。在此過(guò)程中，政府相關(guān)部門可采取調(diào)整資源稅征收環(huán)節(jié)、資源稅征收稅率等方式，改變現(xiàn)階段油氣資源稅稅率較低而出現(xiàn)資產(chǎn)流失的不良情形，借助滑動(dòng)區(qū)間、超額累進(jìn)稅率等多樣油氣稅征收制度，保證我國(guó)油氣資源稅稅收政策的現(xiàn)實(shí)性和可操作性。

(二)完善油氣礦權(quán)交易市場(chǎng)。進(jìn)一步完善油氣礦權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)以油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)為重要出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，變政府主導(dǎo)為市場(chǎng)主導(dǎo)，建立和維護(hù)油氣資源礦權(quán)市場(chǎng)良好運(yùn)行的氛圍環(huán)境，利用政策法規(guī)和行業(yè)規(guī)章制度等多樣化手段不斷規(guī)范油氣資源礦權(quán)交易市場(chǎng)的各項(xiàng)行為，采取簡(jiǎn)化油氣礦權(quán)審核程序和匯交資料等措施鼓勵(lì)油氣企業(yè)加入礦權(quán)市場(chǎng)交易。其次，有關(guān)部門應(yīng)本著公正、公開(kāi)、公平的基本原則，從國(guó)家層面出發(fā)，構(gòu)建融合全國(guó)各地油氣資源礦權(quán)信息的國(guó)家礦權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，部分有條件的區(qū)域還可針對(duì)區(qū)域情況構(gòu)建區(qū)域性油氣礦權(quán)交易平臺(tái)，注重加強(qiáng)區(qū)域性油氣礦權(quán)交易平臺(tái)和國(guó)家油氣礦權(quán)交易平臺(tái)的兼容性和對(duì)接程度，保證擬進(jìn)入礦權(quán)交易市場(chǎng)的相關(guān)企業(yè)能獲得公平的礦權(quán)交易數(shù)據(jù)信息，更可借助交易平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)功能，為我國(guó)油氣礦權(quán)市場(chǎng)的進(jìn)一步完善提供相應(yīng)數(shù)據(jù)支撐。最后，國(guó)家或地方政府可針對(duì)性地提出油氣礦權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)惠政策，利用稅收減免、精神獎(jiǎng)勵(lì)或其他方式降低油氣礦權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，充分利用產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的人才培養(yǎng)模式為專業(yè)油氣礦權(quán)價(jià)值評(píng)估人才的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。

(三)加大油氣資源礦權(quán)利用監(jiān)管力度。在油氣資源礦權(quán)管理的實(shí)踐過(guò)程中，礦權(quán)一元屬性和地權(quán)二元屬性之間的矛盾甚至相鄰礦權(quán)之間的產(chǎn)權(quán)糾紛都會(huì)在一定程度上影響整個(gè)區(qū)域礦權(quán)管理效率的有效提升。因此，有關(guān)部門應(yīng)不斷完善油氣資源礦權(quán)管理體系，加大油氣資源礦權(quán)利用監(jiān)管力度。首先，針對(duì)礦權(quán)、地權(quán)矛盾和相鄰區(qū)塊礦權(quán)糾紛問(wèn)題，應(yīng)從國(guó)家法律法規(guī)和行政規(guī)章制度出發(fā)，在充分考慮礦權(quán)所在區(qū)塊現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上，對(duì)油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)用地進(jìn)行針對(duì)性立法，對(duì)礦權(quán)所有人和地權(quán)所有人之間的權(quán)利沖突進(jìn)行專門協(xié)調(diào)與管理，建立臨時(shí)用地、土地出租、礦業(yè)用地、土地等量置換和股份開(kāi)發(fā)等多樣化用地制度保障礦權(quán)人和土地權(quán)人的合法權(quán)益。其次，針對(duì)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中合規(guī)性的行政監(jiān)管，在積極進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)方案審查的基礎(chǔ)上，落實(shí)對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)最低勘查投入的行政審查，防止礦權(quán)圈地現(xiàn)象的發(fā)生。最后，就環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)問(wèn)題而言，油氣礦權(quán)管理部門可協(xié)同地區(qū)環(huán)保部門，在制定針對(duì)性過(guò)程保護(hù)和礦山復(fù)墾方面做出努力，避免法律法規(guī)粗放而造成油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中有法不依甚至有法難依的尷尬局面，充分利用繳納保證金等強(qiáng)制性手段確保油氣企業(yè)在閉礦后完成相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)工作。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)油氣資源對(duì)外依存度的不斷增加，進(jìn)一步提升油氣礦權(quán)管理水平對(duì)油氣資源的高效勘探和合理開(kāi)發(fā)具有重要價(jià)值。不斷優(yōu)化油氣資源稅費(fèi)體系，利用國(guó)家政策鼓勵(lì)非常規(guī)油氣的勘探開(kāi)發(fā)，以完善油氣礦權(quán)中介機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)等礦權(quán)交易市場(chǎng)重要組成部分為關(guān)鍵著力點(diǎn)，借助行政監(jiān)管、第三方力量監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管等多樣化監(jiān)管手段，遏止有損油氣資源礦權(quán)利用的不良行為，為肅清我國(guó)油氣礦權(quán)交易市場(chǎng)和提升油氣礦權(quán)管理水平打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。