曾維和
當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的耗散結(jié)構(gòu)創(chuàng)新及其啟示
曾維和
當(dāng)代西方國(guó)家通過(guò)公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革,創(chuàng)新出一種耗散特征的空間軸組織結(jié)構(gòu),這種組織結(jié)構(gòu)具有耗散結(jié)構(gòu)的形成條件,并具有耗散結(jié)構(gòu)的過(guò)程特征。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的耗散結(jié)構(gòu)創(chuàng)新對(duì)我國(guó)的服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)變革具有重要意義。
當(dāng)代西方公共服務(wù)組織;耗散結(jié)構(gòu);啟示
組織結(jié)構(gòu)是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)與發(fā)揮作用的載體。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織通過(guò)縱向分權(quán)與重組、橫向執(zhí)行與卸載的變革之后,逐步形成了一種空間軸的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)。①傳統(tǒng)的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)只有縱向的管理層次和橫向的管理幅度兩個(gè)維度。隨著公共服務(wù)需求的復(fù)雜化, 一種三維的分析框架逐步形成, 即除縱向的管理層次和橫向的管理幅度兩個(gè)維度, 還有這兩個(gè)維度邏輯延伸的第三個(gè)緯度。本文研究的就是當(dāng)代西方公共服務(wù)組織的第三個(gè)維度, 即公共服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)在地理空間位置上所分布的數(shù)量, 以及它們所形成的跨邊界協(xié)同的、具有耗散結(jié)構(gòu)特征的空間軸結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)具有耗散結(jié)構(gòu)形成的基本條件與過(guò)程特征。系統(tǒng)分析這種新型的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新,對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)建設(shè)不無(wú)啟示。
耗散結(jié)構(gòu)是當(dāng)代前沿的混沌理論與復(fù)雜性理論中的一個(gè)核心術(shù)語(yǔ)。耗散結(jié)構(gòu)為現(xiàn)代科學(xué)的拓荒者普利高津(I.Prigogine)首倡,即在非平衡系統(tǒng)中,②這種非平衡系統(tǒng)也稱為非線性系統(tǒng),它是與開(kāi)放系統(tǒng)相聯(lián)系的。普利高津的耗散結(jié)構(gòu)理論是建立在對(duì)熱力學(xué)第二定律的研究基礎(chǔ)之上的,他將宏觀系統(tǒng)分為孤立系統(tǒng)、封閉系統(tǒng)和開(kāi)放系統(tǒng)三種類型。孤立系統(tǒng)與開(kāi)放系統(tǒng)在達(dá)到完全平衡時(shí),不再隨時(shí)間發(fā)生變化,只有開(kāi)放系統(tǒng)既與外界交換能量,又與外界交換物質(zhì),因此,普利高津的耗散結(jié)構(gòu)論研究就是以開(kāi)放系統(tǒng)為對(duì)象的。組織在與外界有著物質(zhì)與能量交換的情況下,系統(tǒng)內(nèi)部各要素存在著復(fù)雜的與非線性相干擾因素時(shí)才可能產(chǎn)生自組織現(xiàn)象,將這種情況下生成的自組織有序態(tài)稱為耗散結(jié)構(gòu)。耗散結(jié)構(gòu)是一種穩(wěn)定的有序結(jié)構(gòu),它的生成“來(lái)自系統(tǒng)發(fā)展中的突變、能量耗散及系統(tǒng)內(nèi)的非線性機(jī)制共同作用的結(jié)果。這種過(guò)程表現(xiàn)為系統(tǒng)不斷地從外界引入負(fù)熵以抵制系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生的正熵,以此來(lái)保證系統(tǒng)向更高層次的有序結(jié)構(gòu)前進(jìn)”。[1](54~55)耗散結(jié)構(gòu)理論與熵變理論密切相關(guān),該理論認(rèn)為熵是一個(gè)系統(tǒng)混亂度的指標(biāo),即系統(tǒng)的混亂度與熵值成正比,只有熵值越小,系統(tǒng)才能越有序。任何孤立系統(tǒng)與封閉系統(tǒng)總是自發(fā)地進(jìn)行熵增加的過(guò)程,不能發(fā)生突變。只有“系統(tǒng)保持開(kāi)放且外界有負(fù)熵進(jìn)入開(kāi)放系統(tǒng),則系統(tǒng)的總熵可以保持不變乃至減小。這樣系統(tǒng)就可以保持穩(wěn)定狀態(tài)或者達(dá)到有序狀態(tài),即形成‘耗散結(jié)構(gòu)’”,并且只要在開(kāi)放系統(tǒng)中,系統(tǒng)不斷與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換,就可能同時(shí)產(chǎn)生正熵流deS和負(fù)熵流deS,若|deS|>deS時(shí),則系統(tǒng)的總熵變化為dSπO。如果系統(tǒng)內(nèi)“總熵”不斷減少,則達(dá)到一定的閾值時(shí),通過(guò)漲落,系統(tǒng)有可能發(fā)生突變,從而使系統(tǒng)從無(wú)序狀態(tài)進(jìn)入有序狀態(tài)。這種有序結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)和維持需要從外部不斷供應(yīng)物質(zhì)和能量,是一種以耗費(fèi)物質(zhì)或能量為特征的結(jié)構(gòu),所以稱為“耗散結(jié)構(gòu)”。[2](59~60)
耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為,從混沌到有序形成耗散結(jié)構(gòu),必須滿足系統(tǒng)開(kāi)放、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、系統(tǒng)各要素間的非線性作用、隨機(jī)漲落的出現(xiàn)四個(gè)基本條件。系統(tǒng)與外界的物質(zhì)、能量、信息的交換是實(shí)現(xiàn)自組織的外部條件,系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間發(fā)生非線性的相互作用是實(shí)現(xiàn)自組織的內(nèi)在依據(jù),而隨機(jī)漲落的出現(xiàn)則是系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自組織的直接誘因。[3](44~45)當(dāng)代西方國(guó)家政府改革經(jīng)歷新公共管理改革與政府再造之后,已經(jīng)進(jìn)入了以整體政府為特征的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。在整體政府改革時(shí)代,當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸具備了耗散結(jié)構(gòu)形成的基本條件,并呈現(xiàn)出一種典型的耗散結(jié)構(gòu)特征。
當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)創(chuàng)新具備了耗散結(jié)構(gòu)形成的基本條件,主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)除了縱軸與橫軸變革后所產(chǎn)生的大量公共服務(wù)機(jī)構(gòu),即執(zhí)行機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體及其他政府實(shí)體外,還在健全的公民社會(huì)中孕育產(chǎn)生了大量非營(yíng)利組織和參與公共服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)組織,這些組織都成為空間軸結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)供給主體。這種主體多樣性的構(gòu)成本身就具有開(kāi)放性的特征。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù)的過(guò)程,就是一個(gè)將一系列輸入資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品與服務(wù)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,多主體協(xié)同參與以滿足公共服務(wù)需求交叉性的需要。與傳統(tǒng)官僚制模式下的封閉式公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)相比,當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)具有典型的開(kāi)放性,它通過(guò)不斷地從外部環(huán)境汲取資源、能量與信息而輸出公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)與創(chuàng)造公共價(jià)值。
公共行政系統(tǒng)的演變特征與公共服務(wù)邪惡?jiǎn)栴}的存在,使當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)處于遠(yuǎn)離平衡的非線性區(qū)。首先,從歷時(shí)態(tài)看,公共行政系統(tǒng)經(jīng)歷了簡(jiǎn)單、復(fù)雜、混沌的過(guò)程,其演化過(guò)程中存在交叉性的特征(見(jiàn)圖1)。
圖1:公共行政系統(tǒng)歷時(shí)形態(tài)的交叉圖
如圖1所示,當(dāng)一個(gè)社會(huì)形態(tài)發(fā)生更替或交接時(shí),公共行政系統(tǒng)也相應(yīng)發(fā)生突變、交叉,表現(xiàn)出更高的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、更大的靈活性和更多創(chuàng)新性,如封建社會(huì)之后就出現(xiàn)了這種交叉性特征。
社會(huì)形態(tài)的分析是從宏觀上來(lái)考察公共行政系統(tǒng)的變革過(guò)程的,從中觀和微觀看,公共行政系統(tǒng)及公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革也很難找到完美的線性關(guān)系,更多的是一種近似線性的關(guān)系?;煦缋碚撆c復(fù)雜性理論的一個(gè)中心數(shù)學(xué)原則就是:某一類型的改變和互動(dòng)需要理解為非線性而不是線性的思想(見(jiàn)圖2)。
圖2:變化的不同類型
混沌理論與復(fù)雜性理論中數(shù)學(xué)變化的不同類型都可以由一種變量引起。如圖2所示,這些類型包括:線性變化(1-3)、周期循環(huán)(4-10)、非線性變化(11-20)、變革(21-27)。除漸進(jìn)性調(diào)整之外,公共部門(mén)需要考慮各種可能發(fā)生的變化,這是復(fù)雜性理論的一個(gè)中心思想。在圖2所描述的變革中,較高點(diǎn)的波動(dòng)用簡(jiǎn)單的直線表示,用這種方法不能對(duì)變革形成最好的理解,尤其是發(fā)生大規(guī)模的社會(huì)變革時(shí)就更是如此,因此,理解變革的關(guān)鍵在于變量之間相互關(guān)系以及相互作用是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化??偟恼f(shuō)來(lái),西方國(guó)家的公共行政系統(tǒng)及組織結(jié)構(gòu)變革是一個(gè)線性與非線性因素并存、有序與無(wú)序統(tǒng)一的系統(tǒng)。
其次,公共服務(wù)邪惡?jiǎn)栴}(w icked problem s)的存在,使當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)必將長(zhǎng)期處于非平衡態(tài)。過(guò)去那種“溫和的問(wèn)題很容易界定且可以被分解成完美的,技術(shù)性的解決方案,但是它們?cè)诤艽蟪潭壬弦呀?jīng)讓位于邪惡的問(wèn)題”[4](22~23)。這些邪惡的問(wèn)題具有很強(qiáng)的交叉性和混沌性,使公共服務(wù)組織的空間軸處于遠(yuǎn)離非平衡態(tài)。
非線性作用在當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)中大量存在。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸表現(xiàn)為一種開(kāi)放的系統(tǒng)態(tài)勢(shì),各種跨界性的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與組織圍繞特定的復(fù)雜性公共服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行高效的變換,通過(guò)與外界交換物質(zhì)、能量和信息,不斷地從外界引入負(fù)熵,以抵消供給系統(tǒng)內(nèi)正熵的增加,形成從“微漲落”轉(zhuǎn)換成為“巨漲落”的非線性作用機(jī)制。正是這種自組織與隨機(jī)漲落的出現(xiàn),當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)才不斷地向更高層次的穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)躍遷。各種公私協(xié)作伙伴關(guān)系與公共服務(wù)提供的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)就是典型的例證。
隨機(jī)漲落可以使系統(tǒng)達(dá)到一種新的穩(wěn)定有序狀態(tài)。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸具備了維持隨機(jī)漲落所產(chǎn)生的物質(zhì)、能量與系統(tǒng)凈輸入的基礎(chǔ)。當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)從政府組織內(nèi)部的縱軸與橫軸結(jié)構(gòu)變革發(fā)展到空間軸結(jié)構(gòu)的多主體協(xié)作就是一個(gè)巨大的漲落。正如薩拉蒙教授所言:“在大部分政策領(lǐng)域中存在的是一種密集的政策工具集合,而許多工具又都將公共機(jī)構(gòu)推入了與第三方合作伙伴相關(guān)聯(lián)的各種復(fù)雜關(guān)系之中。”[5](3)這種復(fù)雜的關(guān)系使自組織得以產(chǎn)生,從而使公共服務(wù)組織空間軸進(jìn)入一種新的有序結(jié)構(gòu)。
當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)為發(fā)展過(guò)程中的耗散結(jié)構(gòu)特征,而且表現(xiàn)為現(xiàn)存狀態(tài)的耗散結(jié)構(gòu)特征。耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為,開(kāi)放系統(tǒng)按照系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)區(qū)域的物質(zhì)和能量分布的平衡程度分為平衡態(tài)、近平衡態(tài)與遠(yuǎn)離平衡態(tài)三種狀態(tài)。平衡態(tài)的特點(diǎn)是系統(tǒng)內(nèi)部存在線性機(jī)制,系統(tǒng)處于平穩(wěn)的區(qū)域;近平衡態(tài)的特點(diǎn)是系統(tǒng)內(nèi)部存在非線性作用機(jī)制,系統(tǒng)仍處于平穩(wěn)區(qū)域;而遠(yuǎn)離平衡態(tài)的特點(diǎn)是系統(tǒng)內(nèi)部存在非線性作用機(jī)制,系統(tǒng)處于非平穩(wěn)區(qū)域。從發(fā)展邏輯看,遠(yuǎn)離平衡態(tài)是從平衡態(tài)與近平衡態(tài)發(fā)展而來(lái)的。[2](61)當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的變革過(guò)程也呈現(xiàn)出從平衡態(tài)到近平衡態(tài),再到遠(yuǎn)離平衡態(tài)的發(fā)展邏輯,最終形成新的平衡態(tài),具體表現(xiàn)為四個(gè)階段性的過(guò)程特征。
傳統(tǒng)的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)是一種官僚制組織結(jié)構(gòu),具有典型的平衡態(tài)特征。這可以從官僚制的分工、等級(jí)秩序和非人格化統(tǒng)治三個(gè)基本特征來(lái)解析官僚制組織結(jié)構(gòu)的平衡態(tài):首先,分工意味著官僚制組織中的工作被理性地按照功能分成很小的部分,讓有能力的個(gè)人和小組來(lái)承擔(dān)。官僚制中的官員雖不占有官僚制中的職位,但在其完成所分工作的基礎(chǔ)上享有終生制。其次,等級(jí)秩序?qū)⒐倭胖浦械纳舷聦俜珠_(kāi),并在一定等級(jí)秩序上發(fā)放工資、承認(rèn)權(quán)威、分配特權(quán)以及晉升提拔等。最后,非人格化規(guī)則是官僚制的生命線,官僚制中的官僚不能任意行動(dòng),他們的選擇必須以法定的行為守則為準(zhǔn)繩。[6](78)因此,傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)具有永久性和高度的穩(wěn)固性。在官僚制組織結(jié)構(gòu)中,公務(wù)員通常被看成是一種終身職業(yè),憑借著一種“社會(huì)契約”,他們可以獲得一定的收入以保障其職業(yè)的安全穩(wěn)定。也就是說(shuō),個(gè)人一旦成為官僚制中的一員,就是終身雇用。[7](10~11)例如,改革前的美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》就有1600多頁(yè),外加行政部門(mén)必須遵循的條例2900多頁(yè),造就了一個(gè)充斥著僵化的規(guī)則和程序、面面俱到的設(shè)計(jì)說(shuō)明、多層次檢查和審計(jì)的聯(lián)邦采購(gòu)體制,而一部850頁(yè)的《聯(lián)邦人事法》,外加10000余頁(yè)的《聯(lián)邦人事手冊(cè)》,更是造就了美國(guó)改革前穩(wěn)固的人事管理體制??傊?在分工、等級(jí)秩序與非人格化統(tǒng)治互相促進(jìn)、相互作用下的傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu),是處于一種穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)的平衡狀態(tài)。
正是這種處于穩(wěn)定性的組織結(jié)構(gòu)平衡態(tài)導(dǎo)致了官僚制組織結(jié)構(gòu)決策過(guò)程僵化、政策協(xié)調(diào)過(guò)程難以進(jìn)行、行政效率低下等弊端。因此,20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)啟的以政府再造為內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)就打破了這種平衡態(tài)。當(dāng)代西方國(guó)家的政府再造誕生于30年前公共生活的邊緣,并伴隨美國(guó)1978年開(kāi)始的“反稅收運(yùn)動(dòng)”以及1979年英國(guó)撒切爾夫人大選的成功而迅速發(fā)展,隨著澳大利亞(1983年)和新西蘭(1984年)工黨政府競(jìng)選成功,以及撒切爾夫人(1988年)“下幾步行動(dòng)”(N ext Steps)機(jī)構(gòu)改革措施的出臺(tái),政府再造運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)80年代全面鋪開(kāi),形成了一種政府再造的改革浪潮。
政府再造運(yùn)動(dòng)有效地打破了官僚制組織結(jié)構(gòu)的平衡態(tài)。正如政府再造大師奧斯本所言:“政府再造就是用企業(yè)體制取代官僚體制,即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制,而不必靠外力驅(qū)使。政府再造就是創(chuàng)造具有內(nèi)在改進(jìn)動(dòng)力的公共部門(mén)——有人稱之為‘自我更新機(jī)制’?!盵8](14~15)經(jīng)過(guò)政府再造運(yùn)動(dòng)后,西方國(guó)家政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變革:不同部門(mén)的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨向多樣化;中間管理層減少,組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化;官僚機(jī)構(gòu)在解制后具有更大的靈活性。政府再造產(chǎn)生了大量的小型化、分散化的公共服務(wù)機(jī)構(gòu),傳統(tǒng)官僚制平衡態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被徹底打破,單目標(biāo)、多樣化的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與公共服務(wù)的提供,它們相互競(jìng)爭(zhēng),以滿足顧客個(gè)性化的公共服務(wù)需求。這樣,傳統(tǒng)的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)中線性作用機(jī)制被打破,新的非線性作用機(jī)制開(kāi)始形成與凸現(xiàn),從而形成公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的近平衡態(tài)。
碎片化也稱為“巴爾干化”,它是與組織化相對(duì)的概念,是指政府職權(quán)劃分與機(jī)構(gòu)改革下所出現(xiàn)的一種政府管轄權(quán)限與邊界不斷增殖,政府機(jī)構(gòu)不斷增加與趨向分散化的一種復(fù)雜狀況。隨著政府再造與新公共管理改革的深入,公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)碎片化就日益顯現(xiàn)出來(lái),最終導(dǎo)致碎片化治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。進(jìn)行新公共管理改革的其他西方國(guó)家也出現(xiàn)類似的情況,正如Pollitt所言:“新公共管理作用于公共部門(mén)改革的最終結(jié)果就是不斷增加專業(yè)化和碎片化?!盵9](12)
碎片化與碎片化治理進(jìn)一步強(qiáng)化了公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)中的非線性作用機(jī)制,導(dǎo)致大量的負(fù)熵流進(jìn)入公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)內(nèi),最終使熵增加大于零,系統(tǒng)出現(xiàn)混亂與無(wú)序,遠(yuǎn)離平衡態(tài)是當(dāng)代西方國(guó)家政府再造后期公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的基本特征。
政府再造與新公共管理改革使公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)陷入遠(yuǎn)離平衡態(tài),出現(xiàn)了嚴(yán)重的組織協(xié)調(diào)與整合問(wèn)題。因此,20世紀(jì)90年代中后期,以英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞為代表的西方國(guó)家又開(kāi)啟了一場(chǎng)以整體政府(whole of government)為內(nèi)容的新一輪政府改革運(yùn)動(dòng),以加強(qiáng)公共服務(wù)組織之間的整合,進(jìn)行跨界性協(xié)同,提供整合性公共服務(wù)(integrated public service)。這種具有耗散結(jié)構(gòu)特征,進(jìn)行跨邊界協(xié)同,以提供整合性公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新與滿足復(fù)雜性、交叉性的公共服務(wù)需求具有內(nèi)在的一致性。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在“管理評(píng)論”系列叢書(shū)研究報(bào)告之一的《愛(ài)爾蘭:邁向一種整合性公共服務(wù)》一書(shū)中指出:“應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、交叉性的問(wèn)題,需要一種整合性公共服務(wù),這要求通過(guò)增加網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動(dòng),而不是采用自上而下的組織結(jié)構(gòu)改革?!盵11](12~25)
在具體公共服務(wù)提供的實(shí)踐中,公共服務(wù)伙伴關(guān)系是公共服務(wù)組織耗散結(jié)構(gòu)的主要表現(xiàn)形式。從伙伴之間的相互搭配來(lái)看,構(gòu)成當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織空間軸耗散結(jié)構(gòu)的伙伴關(guān)系主要具有兩種基本類型:一是公私合作伙伴關(guān)系(Public Private Partnerships,PPPs)。公私合作伙伴關(guān)系興起于后新公共管理改革時(shí)期,它主要是通過(guò)公私合作的制度安排,以充分發(fā)揮公私部門(mén)各自稟賦優(yōu)勢(shì)的一種跨組織結(jié)構(gòu)模式。達(dá)霖·格里姆斯等學(xué)者認(rèn)為“公私合作伙伴關(guān)系是基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目融資的全球革命”。[11](17)二是政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系(government-nonprofit relations)。這種制度安排主要是為彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈以更好地滿足公共服務(wù)需求,建立一種公共服務(wù)的跨界性組織結(jié)構(gòu)與替代性反應(yīng)機(jī)制。薩拉蒙教授認(rèn)為,當(dāng)代西方國(guó)家形成了一個(gè)精巧的“第三方治理體系”。[12](42~43)
形式多樣的公共服務(wù)伙伴關(guān)系有效地克服了碎片化和碎片化治理的問(wèn)題,形成了一種整體性治理(holistic governance)模式。這樣,公共服務(wù)組織的空間軸結(jié)構(gòu)系統(tǒng)經(jīng)歷了無(wú)序的混亂之后,就進(jìn)入了一種新的有序狀態(tài),即跨界性協(xié)同結(jié)構(gòu),公共服務(wù)組織空間軸的耗散結(jié)構(gòu)過(guò)程特征得以形成。
當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織耗散結(jié)構(gòu)創(chuàng)新形成了一種具有耗散結(jié)構(gòu)特征的公共服務(wù)組織提供結(jié)構(gòu),這有效地提高了公共服務(wù)供給的效率與品質(zhì)。耗散結(jié)構(gòu)通過(guò)多中心公共服務(wù)的提供系統(tǒng),既有效地克服了傳統(tǒng)官僚制中公共服務(wù)提供系統(tǒng)不斷出現(xiàn)“政府失靈”的困境,也有效解決了新公共管理改革分割化管理出現(xiàn)的公共服務(wù)碎片化的弊端,鑄就了一種整合性公共服務(wù)的提供模式。
未來(lái)公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革與創(chuàng)新的基本方向何在?有學(xué)者指出,在后新公共管理改革時(shí)代(或整體政府改革時(shí)代),公共管理改革的一個(gè)基本發(fā)展態(tài)勢(shì)就是公共部門(mén)與公共服務(wù)更加復(fù)雜化。[13](24~25)與這種復(fù)雜化態(tài)勢(shì)相適應(yīng),這種耗散結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新無(wú)疑代表了西方國(guó)家公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革與創(chuàng)新的基本方向。
在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府及推進(jìn)大部制改革的過(guò)程中,同樣也具有當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革與創(chuàng)新所面臨的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化的客觀條件。因此,這種耗散組織結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新具有重要的啟示意義,歸納起來(lái),主要有如下幾點(diǎn):
這要求突破長(zhǎng)期以來(lái)建設(shè)服務(wù)型政府的思維定勢(shì),即把轉(zhuǎn)變政府職能作為核心內(nèi)容,而忽視組織結(jié)構(gòu)變革與創(chuàng)新的重要性。結(jié)構(gòu)功能主義理論很好地揭示了結(jié)構(gòu)與功能之間的內(nèi)在聯(lián)系:一方面,結(jié)構(gòu)決定功能,有什么樣的結(jié)構(gòu)就有什么樣的功能;另一方面,功能又反作用于結(jié)構(gòu),功能的轉(zhuǎn)變也必將導(dǎo)致結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)的變化。因此,在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中,只有把轉(zhuǎn)變職能與優(yōu)化結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來(lái),才能真正滿足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求變化的客觀需要。借鑒當(dāng)代西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行公共服務(wù)組織空間軸組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
在公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)上,要擺脫政府提供的唯一性和單一性結(jié)構(gòu)邏輯,強(qiáng)調(diào)將政府以外的多元主體納入到公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)中來(lái),利用多元主體跨部門(mén)協(xié)同與跨邊界協(xié)同來(lái)有效地提供服務(wù),最終形成一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與有機(jī)統(tǒng)一的公共服務(wù)提供的組織結(jié)構(gòu)格局。尤其是在我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)地方大部制改革的過(guò)程中,一方面要加強(qiáng)政府內(nèi)部服務(wù)部門(mén)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能整合,另一方面也要加強(qiáng)政府組織與其外部組織之間的跨邊界功能整合,構(gòu)建一種耗散結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)提供系統(tǒng)。
公共服務(wù)耗散結(jié)構(gòu)提供系統(tǒng)具有較大的不確定性,需要健全的制度體系才能確保公共服務(wù)資源的配置效率,降低系統(tǒng)總熵,以減少公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)的混亂度。因此,在我國(guó)優(yōu)化服務(wù)型政府組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程中,需要加強(qiáng)相關(guān)的制度體系建設(shè):[14](33~35)首先,要建立與修訂多主體協(xié)同提供公共服務(wù)的法律法規(guī)。如修訂《政府采購(gòu)法》,把政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)來(lái),以減少政府采購(gòu)過(guò)程中的混亂局面。其次,要通過(guò)制度建設(shè),明確公共服務(wù)提供中多方的責(zé)任關(guān)系,使政府組織與非營(yíng)利組織或企業(yè)組織之間的協(xié)同公共服務(wù)提供行為建立在合同契約關(guān)系之上,確保公共服務(wù)提供的有序化。
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D523
A
1002-2007(2011)04-0050-06
2011-04-23
國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目階段性研究成果,項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):07&ZD030。
曾維和,男(苗族),南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士后流動(dòng)站博士后,南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院講師,研究方向?yàn)檎卫砝碚撆c改革的研究。(南京210093)
[責(zé)任編輯 叢光]