房地產(chǎn)稅費體系改革的核心難題研究

梁耀文 葉暉

摘要：現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費體系在實踐中呈現(xiàn)出諸多與經(jīng)濟和社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，尋求一條既能實現(xiàn)物業(yè)稅開征又能優(yōu)化土地出讓方式的物業(yè)稅與土地出讓金兼容性改革方案非常重要。本文從理論與實踐兩個層面深入分析了兩種主要的物業(yè)稅與土地出讓金兼容性思路，吸取國際經(jīng)驗特別是香港經(jīng)驗的長處，研究總結(jié)出房地產(chǎn)稅費體系改革核心難題。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅費；土地出讓金；物業(yè)稅；年租

近些年過高的房價已影響到我國社會經(jīng)濟的運行與發(fā)展。而開征以物業(yè)稅為代表的房地產(chǎn)保有稅成為稅費體制改革和房地產(chǎn)市場調(diào)控諸項舉措中備受關(guān)注的內(nèi)容。然而自中央于2003年提出“物業(yè)稅改革”以來，截止目前仍沒促成一套全國性的物業(yè)稅改革方案和實踐辦法。即便在試點房產(chǎn)稅的上海和重慶，房地產(chǎn)市場調(diào)控效果也并沒有達(dá)到人民群眾滿意的程度。與此同時，自梁季陽表達(dá)了“房地產(chǎn)市場的病根在于土地壟斷，在于地方政府對土地財政的過度依賴”觀點以來，長期存在的土地出讓制度改革困局也再次受到全面關(guān)注。

在學(xué)術(shù)界，許多學(xué)者曾提出“土地出讓金納入物業(yè)稅按年征收”思路，白彥鋒闡述了“部分土地出讓金納入物業(yè)稅征收”思路。然而，類似的房地產(chǎn)稅費改革思路皆因可行性不強、爭議不斷而難以付之實施。上述兩種房地產(chǎn)稅費改革思路為什么不可行?房地產(chǎn)稅費改革的核心難題是什么?圍繞上述兩個問題，本文展開深入研究。

一、我國房地產(chǎn)稅費體系改革的必要性

1.房地產(chǎn)稅收費用體系和土地出讓金制度問題嚴(yán)重

我國房地產(chǎn)稅費體系主要包含房地產(chǎn)稅收體系、土地出讓金和其它費用項三大類。

現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收體系為促進經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、市場管控起到積極作用，但是也呈現(xiàn)出“重流轉(zhuǎn)、輕保有、增長慢、租稅費混亂且不均衡、免稅范圍過大、內(nèi)外稅制不統(tǒng)一”等等與經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展不相符的諸多問題，亟待改革優(yōu)化。

現(xiàn)行的土地出讓金制度增加了地方財政收入，為我國早期的城市化快速發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。但是隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，該制度已經(jīng)呈現(xiàn)出兩大不足：(1)在我國土地資源有限前提下，現(xiàn)有土地出讓金制度下產(chǎn)生的“土地財政”現(xiàn)象既剝奪了后屆政府和后代子孫公平使用土地及其權(quán)益的權(quán)利，又嚴(yán)重削弱了地方財政收入的可持續(xù)性。(2)房價、地價相應(yīng)影響，高地價高房價的惡性循環(huán)在擠占生產(chǎn)資料、資本和人力資源的同時，也在不斷蠶食中國居民非住房產(chǎn)品消費能力最終會導(dǎo)致全國性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。

2.同步開征物業(yè)稅和優(yōu)化土地出讓方式的必要性

鄧宏乾等多位學(xué)者從抑制房地產(chǎn)投機行為和泡沫現(xiàn)象，完善所得稅、財產(chǎn)稅、商品稅三大稅制，統(tǒng)一地方政府財權(quán)事權(quán)，提升土地利用效率等方面論證了開征物業(yè)稅的必要性。杜雪君也做了大量的實證研究來探析房地產(chǎn)價格、地方公共支出與房地產(chǎn)稅之間的關(guān)系。

由于地價與房價的緊密關(guān)系，房地產(chǎn)稅費(物業(yè)稅等)與房價、民眾稅負(fù)、政府財政收入之間直接關(guān)聯(lián)；與此同時，物業(yè)稅與土地出讓金的征收還必須進行產(chǎn)權(quán)明晰行為。因此，改革現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費體系，尋求一條既能實現(xiàn)物業(yè)稅開征又能優(yōu)化土地出讓方式的物業(yè)稅與土地出讓金同步改革、兼容共存之路成為共識。

二、兩種房地產(chǎn)稅費改革思路的不可行性分析

1.“土地出讓金納入物業(yè)稅按年征收”思路

該思路主體為將土地出讓金和現(xiàn)制的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅以及房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的各種費用等稅費進行合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段按年統(tǒng)一征收物業(yè)稅。該思路著力于同步改革物業(yè)稅、土地出讓金制度和現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費體系整體，兼顧政府財稅和社會大眾以及房地產(chǎn)企業(yè)的利益。

然而該思路存在兩大爭議：

第一，理論層面。土地出讓金是資本化地租，依托于(土地)所有權(quán)，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)，屬于國民收入初次分配；而物業(yè)稅是稅收，依托于公共管理權(quán)，是國家政治權(quán)力的體現(xiàn)，屬于國民收入再分配。租稅的性質(zhì)、功能不同，反映不同的經(jīng)濟關(guān)系和分配關(guān)系，不可混同。

第二，實踐層面。一方面，土地有償使用制度來源于土地資源的稀缺性，取消土地出讓金將難以合理調(diào)控土地資源配置，嚴(yán)重削弱土地資源價值屬性，政府對宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局的管理能力勢必將弱化。另一方面，現(xiàn)階段的土地出讓金對于地方財政至關(guān)重要。土地出讓金納入物業(yè)稅按年征收會直接危及地方政府財政收入，繼而惡性傳導(dǎo)為地方政府公共服務(wù)能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)能力地巨大削弱。

2.“部分土地出讓金納入物業(yè)稅征收”思路

白彥鋒認(rèn)為，我國應(yīng)在保持現(xiàn)有土地出讓制度的前提下賦予物業(yè)稅一定土地出讓金的功能，將由于政府公共支出或投資建設(shè)而使房地產(chǎn)增值才收取的“土地出讓金”納入到物業(yè)稅中統(tǒng)一征收。該思路繼承了“開征物業(yè)稅和優(yōu)化現(xiàn)有土地出讓金制度對于我國房地產(chǎn)市場和國民經(jīng)濟健康發(fā)展至關(guān)重要”的觀點，重點關(guān)注土地出讓金中具有物業(yè)稅政府財稅特征的部分，突出物業(yè)稅與土地出讓金之間的聯(lián)系。

然而，該思路也存在兩大問題：

第一，理論層面。盡管土地出讓金中存在具有物業(yè)稅相應(yīng)特征的部分，但是這部分始終是資本化地租，依托于(土地)所有權(quán)，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)。不管該部分土地出讓金以何種方式何種時間征收，均不能和物業(yè)稅混同，更不能使用“以支定收”的國際慣例和整合現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收。

第二，實踐層面。住宅市場的高需求，土地供給市場的剛性，再加上土地獲取成本的高度可轉(zhuǎn)移性和以“價高者得”為指導(dǎo)方針的“招拍掛”土地供給方式，使得土地供給價格居高不下，高房價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民支付能力。該思路因為既不能有效降低土地出讓金，又不能減少新購房者房地產(chǎn)保有稅費額，反而會增加房屋保有期“稅費貸”支出總額，最終受限于居民實際收入約束而無法實行。

三、國際(地區(qū))經(jīng)驗啟示

國際上物業(yè)稅通常是發(fā)達(dá)國家(地區(qū))地方政府財政收入的主要來源。西方國家的財產(chǎn)稅收入能占國民收入的5％左右，占全部稅收的10％以上；財產(chǎn)稅作為主體稅種在國家調(diào)節(jié)收入過程中往往能扮演著非常重要的角色。相比之下，根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒(2008)數(shù)據(jù)，我國31省市2007年房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅為9609453元，占地方稅收比重4.99％，占全國GDP比重為0.37％，占全國稅收比重為1.94％，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家的水平。如此低的比重使僅合并我國現(xiàn)有房地產(chǎn)保有稅種的物業(yè)稅改革方案不足以支撐使物業(yè)稅成為地方財政主要來源。征收具有現(xiàn)代意義的物業(yè)稅為是我國房地產(chǎn)稅費改革的重點。

國際(地區(qū))上物業(yè)稅征收體系比較成熟的國家(地區(qū))絕大多數(shù)是實行土地私有制，物業(yè)稅實質(zhì)上是財產(chǎn)稅，是對私有財產(chǎn)征稅。我國是社會主義國家，實行的是土地所有權(quán)歸國家或集體所有，因此，我國的物業(yè)稅征收對象不能包含地產(chǎn)。

注意到香港地區(qū)按照《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定實行土地公有制，與內(nèi)地一樣。香港的土地出讓金主要包含“地價”和“年租”兩部分。地價是一筆總付的費用，須在30日之內(nèi)付清除；除此外，承租人須由批出之日起，每年繳付相當(dāng)于當(dāng)時物業(yè)價值3％的年租。大陸的“土地出讓金”類似于香港的“地價”，但是大陸并沒有土地“年租”。因而大陸土地市場有三大弊端：一是土地市場準(zhǔn)入門檻過高而不利于市場發(fā)育，二是政府無法獲得未來土地增值的收益，三是政府容易形成短期利益依賴，存在“寅吃卯糧”現(xiàn)象。香港房產(chǎn)保有稅是指“差餉稅”，其計稅依據(jù)為(土地和建筑物)應(yīng)課差餉的租值，是假設(shè)物業(yè)在一個指定估價依據(jù)日期空置出租時，估計可得的年租。香港房地產(chǎn)稅收體系的重要經(jīng)驗在于指出了同樣土地資源稀缺的大陸應(yīng)該將現(xiàn)行土地出讓金分離出按年征收的部分，在房地產(chǎn)保有階段征收年租。

四、房地產(chǎn)稅費改革的核心難題

1.房地產(chǎn)稅費改革的核心難題

解決我國目前房地產(chǎn)稅費體系和房地產(chǎn)市場諸多問題，并且適用于我國土地公有制度的關(guān)鍵措施在于開征以物業(yè)稅為代表的房產(chǎn)保有稅和以年租為代表的地產(chǎn)租用年金，而核心難題仍在于“解決物業(yè)稅和土地出讓金的兼容性以及由此而引發(fā)的地方財政收入主體變換和民眾稅負(fù)變化問題”。

2.政策建議

房地產(chǎn)稅費體系的改革是一個系統(tǒng)工程，除開必須解決房地產(chǎn)稅費改革核心難題之外，制定梯度化的物業(yè)稅與年租征收方案，建立長效住房保障制度，以政府作為主體持有足量保障房資源，同時建立以民為本、有利科學(xué)發(fā)展的官員政績評估體系均是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要基石。