低碳立法中的激勵措施探究

宋寒亮

摘 要：在低碳經(jīng)濟的潮流中，低碳立法已成為大勢所趨。在低碳立法的制度設(shè)計中，激勵措施以其在市場經(jīng)濟和社會主義法治中特有的生命力而具有顯著的優(yōu)越性。結(jié)合國內(nèi)立法現(xiàn)狀，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，我國低碳立法的激勵機制應(yīng)著重從碳減排交易、征收碳稅、稅收優(yōu)惠等方面加以建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟；低碳立法；激勵措施

中圖分類號：D922.604文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0085-03

近些年來，氣候變化成為全社會普遍關(guān)注的重大全球性問題，低碳經(jīng)濟作為應(yīng)對氣候變化的重要途徑已得到國際社會的普遍認(rèn)同。在去年的“兩會”上，吳邦國委員長特別強調(diào)指出應(yīng)加強低碳立法工作，完善相關(guān)法律制度。在我國，低碳立法已是大勢所趨。有了構(gòu)想，具體制度的研究自然就成了下一步工作的重心。低碳經(jīng)濟的法律規(guī)范應(yīng)該遵循怎樣的立法指導(dǎo)思想，以及在此基礎(chǔ)上制定出怎樣的法律規(guī)則，決定了從“應(yīng)然”到“實然”的法律效果。筆者認(rèn)為，低碳立法應(yīng)充分發(fā)揮激勵機制的作用，以激勵性措施為主，才能更好地保證法律的實施。

一、 激勵措施的提出背景

對于“激勵”的含義，由于其廣泛應(yīng)用性，在各學(xué)科間沒有形成統(tǒng)一的觀點，甚至在一個學(xué)科內(nèi)部也存在一定程度的分歧?！凹睢币辉~，本是心理學(xué)上的一個概念，是指激發(fā)人的動機的一個心理過程。經(jīng)濟學(xué)家曼昆將“激勵”定義為“引起一個人做出某種行為的某種東西”。[1]7而在法學(xué)領(lǐng)域，作為研究法律激勵功能典型模式的“行為規(guī)范說”則認(rèn)為，激勵(motivation)就是調(diào)動人的積極性,也就是主體追求行為目標(biāo)的愿意程度,可以理解為激發(fā)動機、鼓勵行為。[2]基于此，筆者從經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)角度，為“激勵措施”作如下定義：激勵措施是指能夠調(diào)動行為人的積極性，激勵行為人從事某種行為的具體方法和規(guī)則。

按照經(jīng)濟學(xué)的理解，個人是具有“自利”的人性的，即在可能的情況下有占有他人財物或社會財富的本能沖動；至少，對于他人的財物或社會的財富是漠不關(guān)心的。以企業(yè)排污為例，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生出大量污染物并將其排放到環(huán)境中，此時，生產(chǎn)這些產(chǎn)品的社會成本就等于生產(chǎn)者的個人成本加上受到污染的不利影響的旁觀者的成本，而社會收益等于個人收益減去社會所提供的排污環(huán)境的成本。這樣一來，社會成本大于個人成本，個人收益大于社會收益，于是就產(chǎn)生了負(fù)外部性效應(yīng)，以經(jīng)濟學(xué)中的“人的經(jīng)濟理性”理論觀之，人們都會近乎本能地為了自己的利益而比較、選擇和行動。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟學(xué)家提出了解決外部性問題的途徑——外部性內(nèi)在化。外部性內(nèi)在化，是指通過改變激勵使人們考慮到自己行為的外部效應(yīng)。[1]214一般意義上講經(jīng)濟學(xué)的激勵問題，也就是消滅“外部性”的問題，或者說，是將“外部性”進行“內(nèi)部化”的問題，即個人活動承擔(dān)個人活動的成本，并享有個人活動的效益，不占外部的便宜，也不讓外部占到便宜。[3]仍以企業(yè)排污為例，倘若將企業(yè)排污的成本計算在生產(chǎn)者個人成本之內(nèi)，體現(xiàn)“污染者自負(fù)”原則，即使成本與收益處于平衡狀態(tài)。這樣，人人都主觀上追求自己的利益，而在客觀上則實現(xiàn)了整個社會利益的增加，從而通過個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。

隨著法治意識的不斷增強，人們逐漸認(rèn)識到，對于法律制度的安排，不僅僅要出于“管”的考慮，更要出于“激勵”的考慮。而處于市場經(jīng)濟秩序下的經(jīng)濟法制，則需要更多地運用激勵手段去引導(dǎo)人們從事相關(guān)活動。在低碳立法中，充分運用激勵措施，調(diào)動人們的積極性，促使人們進行潛意識的“成本——效益”分析，從被動地承擔(dān)責(zé)任到主動地履行職責(zé)，對于法律的實施具有十分重要的意義。作為激勵機制的法律，由于其體現(xiàn)國家意志，具有普遍適用性和強制性，因此它對每個人、每一事件都具有強大的內(nèi)在力量，其被使用的過程完全融入在人們的日常行為之中，體現(xiàn)出不可估量的指引作用。法律的最高境界正是在于，通過具有“強制力”的法律規(guī)則或規(guī)范，實現(xiàn)“非強制性”的法律激勵，調(diào)整人們的行為，內(nèi)部化人們行為的“外部性”，使個人利益與社會利益達到一致性，實現(xiàn)社會的和諧和發(fā)展。

二、我國環(huán)境資源立法中激勵措施的現(xiàn)狀分析及國外經(jīng)驗借鑒

激勵措施在環(huán)境資源立法中占據(jù)著重要地位并發(fā)揮著重要作用，這在我國已有的法律文件中就有所體現(xiàn)。我國目前在許多關(guān)于環(huán)境資源的法律法規(guī)中都有關(guān)于制定激勵政策、健全激勵措施的規(guī)定，在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔發(fā)展促進法》等法律中甚至用專章來規(guī)定激勵措施，立法者對其關(guān)注程度可見一斑。但筆者認(rèn)為，我國環(huán)境資源法律中關(guān)于激勵措施的規(guī)定尚有不足，主要表現(xiàn)為以下幾點：第一，制度體系不健全。我國在相關(guān)法律中規(guī)定了若干種激勵措施，如稅收優(yōu)惠、財政補貼、價格政策、政府采購等，但是這些措施基本上都是利用宏觀調(diào)控手段，用行政命令方式推行的，對利用市場機制進行激勵的運用不足。而且，現(xiàn)有的一些激勵措施互相獨立，沒有能夠形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。第二，可操作性不強。法律中有關(guān)激勵措施多是使用“鼓勵”、“應(yīng)當(dāng)”等詞匯，法條往往用“具體辦法由×××制定”收尾。這樣造成對相關(guān)措施規(guī)定不夠具體，不夠細(xì)化，而“具體辦法”的制定又往往不能跟上立法步伐，無法做到及時有效；且規(guī)定“具體辦法”的法律文件立法層級較低，權(quán)威性不強。筆者認(rèn)為，對于經(jīng)濟領(lǐng)域的鼓勵性措施應(yīng)盡可能做細(xì)化規(guī)定，本文之所以使用“激勵措施”一詞，而未用“激勵機制”、“激勵政策”等，正是基于此點考慮。第三，監(jiān)督機制有待完善。經(jīng)濟法律領(lǐng)域中的鼓勵性措施本身就具有很大的彈性，缺乏可操作性，而對于法律中規(guī)定的激勵措施，又缺乏有效的監(jiān)督機制，這樣，法律在實施的過程中就很難得到有效的保障，致使相關(guān)法律規(guī)則形同虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的生命力。

“低碳經(jīng)濟”（Low Carbon Economy）一詞最早正式出現(xiàn)于2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中，而我國提出低碳經(jīng)濟也不過是近三四年的事情。經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了關(guān)于低碳經(jīng)濟發(fā)展的總體思路，但是具體措施和制度還很不完善。而英國等一些發(fā)達國家在低碳經(jīng)濟發(fā)展以及低碳立法方面起步較早，經(jīng)過多年的理論和實踐探索，已經(jīng)形成了一系列較為科學(xué)的政策和措施，包括一些行之有效的激勵手段，值得我們借鑒。

國外促進節(jié)能減排所利用的激勵措施主要有碳減排交易、征收碳稅、稅收優(yōu)惠、財政補貼等。其中利用市場機制作為調(diào)整手段的碳減排交易制度較為有代表性，它是《京都議定書》引入的三個靈活機制之一。2002年4月，英國率先啟動國內(nèi)排放貿(mào)易機制，并成立了碳信用基金，以扶持創(chuàng)建低碳高效企業(yè)。[4]2008年韓國制定了一個框架性法案，以建立排放交易體系；澳大利亞的排放交易體系計劃在2011年開始正式運轉(zhuǎn)；新西蘭為2008-2013年期間的減排設(shè)定了不同階段的交易體系方案。[5]一些國家認(rèn)為征收碳稅是富有成效的政策手段。近幾年，英國、美國、加拿大、德國、丹麥、挪威、瑞典等發(fā)達國家對燃燒產(chǎn)生二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅。在這方面，北歐國家的立法經(jīng)驗較為豐富。丹麥?zhǔn)鞘澜缱钤缯魇仗级惖膰遥?991年通過了征收碳稅議案；隨后，挪威、瑞典相繼出臺碳稅法案。而英國則規(guī)定，對與政府簽署自愿氣候變化協(xié)議的企業(yè)，如果企業(yè)達到協(xié)議規(guī)定的能效或減排，將可減免80%的碳稅。[6]稅收優(yōu)惠方面，美國規(guī)定可再生能源相關(guān)設(shè)備費用二至三成可用來抵稅，可再生能源相關(guān)企業(yè)和個人還可享受到10%-40%額度不等的減稅額度；[7]歐盟則規(guī)定對可再生能源不征收任何能源稅，對個人投資的風(fēng)電項目免征所得稅等。財政補貼方面，丹麥在能源領(lǐng)域采取了一系列措施鼓勵可再生能源進入市場，包括對“綠色”用電和近海風(fēng)電的價格優(yōu)惠，對生物質(zhì)能發(fā)電進行財政補貼激勵。加拿大自2007年起對節(jié)能型汽車的消費者提供1000-2000加元的補貼，促進二氧化碳減排。

三、 對我國低碳立法中具體激勵措施的思考

實踐證明，激勵措施在促進節(jié)能減排的工作中發(fā)揮著重要作用，它在各國低碳立法中扮演著不可替代的角色。我國在進行低碳立法的過程中，應(yīng)該有意識地參照國外成功的經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，制定出切實有效地激勵措施。筆者認(rèn)為，在眾多的激勵措施中，碳減排交易和稅收措施最為重要，其他措施可輔之并用。

碳減排交易。自2008年開始，我國相繼成立了上海環(huán)境能源所、北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所。然而，目前這些交易所只能進行節(jié)能減排技術(shù)轉(zhuǎn)讓,不能進行真正的以配額為基礎(chǔ)的碳減排交易。哥本哈根會議之后，伴隨著對世界做出減排承諾，我國進入了低碳經(jīng)濟的高速發(fā)展期，國內(nèi)碳交易市場的建立指日可待。立足本土，人們會很自然地想到自上世紀(jì)90年代引入的排污權(quán)交易。我國排污權(quán)交易制度經(jīng)過十幾年的實踐，正在探索出一條適合中國特色的節(jié)能減排機制，并且已有不少成功的典型案例，如上海水污染物交易案、哈龍滅火器案等。[8]但是問題還是在于立法的不完善，我國目前還沒有關(guān)于排污權(quán)交易的立法，有的也只是地方性的法規(guī)或規(guī)章，如《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》、《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》。因此，我國在碳減排交易方面的立法工作雖然有不少經(jīng)驗可資借鑒，但立足本土的現(xiàn)狀、新形勢新任務(wù)下的要求，依舊決定了我們在很多方面仍需摸著石頭過河，開拓出一條屬于自己的新道路。筆者認(rèn)為，在我國建立碳減排交易制度，應(yīng)著力解決以下幾個問題：第一，總量目標(biāo)的設(shè)置與配額的合理分配問題?！敖?jīng)核證的減排量”（CER）是碳減排交易的標(biāo)的，也是該機制的核心所在，對其合理地進行分配至關(guān)重要。第二，碳排放檢測系統(tǒng)的設(shè)置問題。碳減排交易對排放檢測技術(shù)要求很高，排放量若得不到準(zhǔn)確的檢測與合理的評估，排放權(quán)就無法量化，當(dāng)然也就不具有稀缺性。第三，對于交易主體的確定問題。在眾多的市場主體中，哪些經(jīng)濟體應(yīng)受該機制的約束，由誰決定，決定程序怎樣，關(guān)乎實際交易中的公平公正。第四，管理權(quán)限的設(shè)立問題。對于碳減排交易的管理主體、管理范圍、行使管理權(quán)程序的確定，將決定市場的公平交易可否得到有力保障。

征收碳稅。碳稅是環(huán)境稅的一種，通過對汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品按其碳含量的比例來征稅以實現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2010年5月，國家發(fā)改委和財政部有關(guān)課題組發(fā)布了“中國碳稅稅制框架設(shè)計”的專題報告，提出了我國碳稅制度的實施框架，并指出，我國碳稅比較合適的推出時間是2012年前后。[9]這表明，征收碳稅在我國已不再遙遠(yuǎn)，相關(guān)立法的制定和完善自然事不宜遲。征收碳稅，當(dāng)然最重要的還是立足本土，要以我國現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)。首先，必須調(diào)整目前的稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低某些稅種的稅率。比如對于燃油稅就不應(yīng)再征收，或者在燃油稅的稅率基礎(chǔ)上再增加一部分作為碳稅的補充，否則在本來就很高的燃油稅上再進行雙重征稅，顯然不合理。其次，對于開征碳稅后有可能出現(xiàn)的問題要做好充分準(zhǔn)備。征收碳稅必將引起一定程度的物價上漲，會影響消費，但同時也能避免企業(yè)盲目擴大產(chǎn)能，尤其會直接影響高耗能工業(yè)。再次，確保碳稅的?？顚Ｓ煤凸椒峙?。碳稅必須取之于企業(yè)，用之于企業(yè)。[10]可以通過成立專項基金的方式，將收上來的錢專門用于對超額完成減排指標(biāo)和使用節(jié)能減排技術(shù)的企業(yè)進行獎勵，或者用于新能源、新技術(shù)的開發(fā)研究。[11]

稅收優(yōu)惠。關(guān)于稅收優(yōu)惠政策，我國在相關(guān)立法中有所體現(xiàn)，也取得了一定成效。但針對新形勢下的新要求，仍需適時進行修改，使規(guī)則更為合理和細(xì)化，以更好地發(fā)揮激勵作用。首先，進一步加大對企業(yè)的優(yōu)惠力度。比如《企業(yè)所得稅法》中關(guān)于“三免三減半”的規(guī)定，考慮到企業(yè)營運初期成本較高，收益較低，所以可以考慮從企業(yè)獲利年度起享受“三免三減半”的優(yōu)惠。其次，在對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、項目給予稅收優(yōu)惠的同時，對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)則征收重稅。比如通過稅收優(yōu)惠，鼓勵進口先進的節(jié)能、節(jié)水、高效減排技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品，對在生產(chǎn)過程中耗能高、污染重的產(chǎn)品的出口征收重稅。再次，通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵消費者購買節(jié)能產(chǎn)品?？梢酝ㄟ^修改消費稅、車輛購置稅等鼓勵消費者購買混合動力汽車、純電動汽車等節(jié)能型車輛，以加速淘汰高耗能車型。

其他措施。碳減排交易和稅收措施之外的其他激勵措施，在不同的層次發(fā)揮著重要的作用，也應(yīng)該同時完善，輔之并用。（1）財政補貼。財政補貼的作用體現(xiàn)在對節(jié)能產(chǎn)品的消費導(dǎo)向上，通過財政補貼，支持節(jié)能產(chǎn)品的推廣和使用。2010年6月1日起開始執(zhí)行的空調(diào)產(chǎn)品財政補貼新標(biāo)準(zhǔn)中對定速空調(diào)的補貼就大幅度削減，變頻空調(diào)與定速空調(diào)的差價進一步縮小，同時“研究適時推廣變頻空調(diào)”，考慮今后增加對變頻空調(diào)的財政補貼，引導(dǎo)消費者購買節(jié)能型空調(diào)產(chǎn)品。（2）強制政府采購節(jié)能產(chǎn)品。政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于環(huán)保的產(chǎn)品。政府采購監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門制定節(jié)能產(chǎn)品政府采購目錄，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先列入取得節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書的產(chǎn)品、設(shè)備。（3）拓寬融資渠道。對于節(jié)能減排項目的建設(shè)和技術(shù)開發(fā)，鼓勵企業(yè)通過實行合同能源管理（EPC）等機制拓寬融資渠道；另外，通過相關(guān)立法，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對低碳經(jīng)濟、環(huán)境保護及節(jié)能減排技術(shù)改造項目的信貸支持，優(yōu)先為符合條件的低碳經(jīng)濟項目提供直接融資服務(wù)。（4）加強對節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護。自主創(chuàng)新是企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能減排技術(shù)改造的最主要途徑，而對于新技術(shù)、新產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護則是保障和推進自主創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。因此，加大對企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護，能夠有效地激勵企業(yè)通過自主創(chuàng)新實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。（5）落實綠色GDP的政績考核目標(biāo)。從政府官員層面而言，通過完善干部政績考核辦法，逐漸淡化傳統(tǒng)GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)，而代之以綠色GDP考核標(biāo)準(zhǔn)。

四、 余論：注重發(fā)揮各激勵措施間的協(xié)同作用

低碳立法中的各種激勵措施，從宏觀到微觀的各個層面、各個角度發(fā)揮著不同的作用。這些措施若能有效配合，注意發(fā)揮不同政策措施之間的協(xié)同作用，使其形成合力，功必倍之。

在我國的法律實施過程中，往往不注重不同部門之間的配合協(xié)調(diào)關(guān)系，各掃門前雪，無法使相關(guān)政策工具發(fā)揮應(yīng)有的作用，其結(jié)果往往是“一加一小于二”，甚至于“小于一”。要改變這種局面，除了靠行政手段加大部門間的組織協(xié)同力度以外，最主要的還是要在制度設(shè)計上下功夫。英國低碳立法中規(guī)定了氣候變化稅、氣候變化協(xié)議、排放貿(mào)易機制、碳基金等若干激勵措施。這些措施相互配合，不同政策工具之間的關(guān)系非常緊密，形成了一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的有機整體，因而能產(chǎn)生出最佳效果。盡管中英兩國國情不同，決定著低碳立法中采取的激勵措施不盡相同，但是這種在制度設(shè)計之初就考慮到措施間相互協(xié)同關(guān)系的思路是值得借鑒的。在一個制度最初進行設(shè)計的時候就應(yīng)考慮到其日后實施的最佳辦法與預(yù)期效果，因此，在立法中應(yīng)盡可能審慎，做到周全，且不說“超常發(fā)揮”，至少確?！耙患右坏扔诙?，使其收到應(yīng)有的成效。在激勵措施應(yīng)用過程中，處理好政府與企業(yè)、經(jīng)營者與消費者等主體之間的關(guān)系，也是關(guān)乎到穩(wěn)定和有效實施的重要因素。如何協(xié)調(diào)各方利益矛盾，如何適當(dāng)引入中間力量，如何設(shè)定措施的監(jiān)督保障機制，將是下一步立法工作的重心。

參考文獻：

[1][美]N.格里高利·曼昆.經(jīng)濟學(xué)原理：微觀經(jīng)濟學(xué)分冊（第五版）[M].梁小民,譯.北京大學(xué)出版社,2009.

[2]付子堂.法律功能論[M].中國政法大學(xué)出版社,1999：68-69.

[3]陳彩虹.法律：一種激勵機制[J].書屋,2005,(5).

[4]陳迎.英國促進企業(yè)減排的激勵措施及其對中國的借鑒[J].氣候變化進展研究,2006,(4).

[5]周宏春.國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的經(jīng)驗及啟示[J].中國經(jīng)濟報告,2010,(1).

[6]莊貴陽.低碳經(jīng)濟：氣候變化背景下的中國的發(fā)展之路[M].氣象出版社,2007：183.

[7]Energy Policy Act of 2005[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Energy_Policy_Act_of_2005.

[8]宋國君.排污權(quán)交易[M].化學(xué)工業(yè)出版社,2004：226-230.

[9]中華網(wǎng).企業(yè)碳稅擬于2012年開征[EB/OL]. http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20100511/15929800.html.

[10]儲昭根.低碳經(jīng)濟更是法治經(jīng)濟[J].環(huán)境經(jīng)濟,2009,(11).

[11]21世界經(jīng)濟報道.專家呼吁防止碳資產(chǎn)分配國進民退[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2010-3-22/169432.html.

[責(zé)任編輯：張亞茹]