德國大學(xué)治理的特點(diǎn)及啟示*

● 李 強(qiáng)

德國大學(xué)治理的特點(diǎn)及啟示*

● 李 強(qiáng)

20世紀(jì)90年代以來，歐美國家在高等教育領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)治理變革的浪潮，從控制走向協(xié)調(diào)，以治理代替管理已成為世界高等教育改革的必然趨勢(shì)。德國大學(xué)治理有其教育傳統(tǒng)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基礎(chǔ)，德國大學(xué)治理的經(jīng)驗(yàn)可以為中國大學(xué)治理改革提供珍貴的啟示。

德國大學(xué)；大學(xué)治理；大學(xué)自治；學(xué)術(shù)治理

一、德國大學(xué)的自治傳統(tǒng)

德國大學(xué)①產(chǎn)生于十四世紀(jì)中葉以后。德國大學(xué)享有獨(dú)立自主權(quán)，是經(jīng)政府許可的學(xué)者們的組織。這里所指的自主權(quán)主要是大學(xué)章程和大學(xué)自行規(guī)定給予大學(xué)的權(quán)力。[1]事實(shí)上，德國大學(xué)的自治權(quán)是有限的。在基督教一統(tǒng)歐洲的時(shí)代，無孔不入的教會(huì)極力從經(jīng)濟(jì)、思想和組織上控制大學(xué)，企圖使大學(xué)為宗教服務(wù)。大學(xué)作為宗教統(tǒng)治的工具而存在，為后來德國大學(xué)爭(zhēng)取自治權(quán)的斗爭(zhēng)埋下了導(dǎo)火線。

十四世紀(jì)至十六世紀(jì)席卷歐洲的文藝復(fù)興和宗教改革運(yùn)動(dòng)使德國大學(xué)深受打擊。由教會(huì)控制的大學(xué)首當(dāng)其沖，成為被改造的重點(diǎn)之一。隨后的宗教改革和地方權(quán)力的擴(kuò)張，使德國大學(xué)成為以培養(yǎng)神學(xué)家和法學(xué)家為目的的地方機(jī)構(gòu)，這也為德國大學(xué)行政管理的“地方分權(quán)制”奠定了基礎(chǔ)。

十八世紀(jì)的德國大學(xué)進(jìn)行了兩次改革運(yùn)動(dòng)。德國十八世紀(jì)第一次大學(xué)改革運(yùn)動(dòng)始于1694年，結(jié)束于十八世紀(jì)中葉。其具體標(biāo)志是哈勒、哥廷根和埃朗根三所由邦政府資助和控制的新型大學(xué)的建立和發(fā)展。這次改革取得了巨大成功，哈勒大學(xué)成為學(xué)術(shù)自由的第一個(gè)發(fā)祥地，也成為進(jìn)行創(chuàng)造性科學(xué)研究的最早基地；教授不再受以教會(huì)教條為主的教育原則的束縛，教授的權(quán)威地位得到了確認(rèn)。十八世紀(jì)末，德國大學(xué)進(jìn)行了第二次改革運(yùn)動(dòng)。這次改革運(yùn)動(dòng)的主要發(fā)起和實(shí)踐者是政府人員，他們主張?zhí)岣吆图訌?qiáng)政府在大學(xué)管理中的地位與作用，由政府委任教授，并向大學(xué)提供財(cái)力上的支持。[2]

德國大學(xué)雖然有著自治的傳統(tǒng)，但在與宗教和政府勢(shì)力較量的過程中，十四至十六世紀(jì)的德國大學(xué)可謂在困苦中掙扎，許多大學(xué)沒有避免消亡的命運(yùn)。德國大學(xué)自治傳統(tǒng)的回歸是在十九世紀(jì)。1809年洪堡出任普魯士內(nèi)務(wù)部教育廳廳長，在其十八個(gè)月的任期中所實(shí)施的教育改革決定了德國未來幾代教育的發(fā)展方向。[3]

二、德國大學(xué)治理的特點(diǎn)

(一)地方分權(quán)

德國的大學(xué)治理受歷史因素影響較多。德國作為一個(gè)地理單元在歷史上曾經(jīng)幾經(jīng)分裂，但是德國的教育行政管理歷來就屬于地方分權(quán)制。1949年建國后，西德繼承了這一傳統(tǒng)，即教育立法屬于各州，聯(lián)邦憲法只規(guī)定某些最基本的原則。東德的憲法也給各州一定的教育行政管理權(quán)，但是最重要的立法都是由中央政府決定的，這在很大程度上受蘇聯(lián)教育模式的影響。[4]1990年統(tǒng)一的德國建立以后，德國教育行政管理仍屬于地方分權(quán)制，并且不斷通過立法在集權(quán)和分權(quán)之間尋找平衡點(diǎn)。

德國的大學(xué)的“地方分權(quán)”最早可追溯到宗教改革時(shí)期。宗教改革和地方權(quán)力的擴(kuò)張，使德國大學(xué)成為以培養(yǎng)神學(xué)家和法學(xué)家為目的的地方機(jī)構(gòu)，而后來創(chuàng)立大學(xué)則成為各邦國有目的的行為。在各邦國相互競(jìng)爭(zhēng)的過程中，各邦國的君主清醒的認(rèn)識(shí)到大學(xué)對(duì)于其統(tǒng)治和國家利益的重要性。[5]1945年頒布的《波恩基本法》確立了各州享有“文化主權(quán)”，這意味著包括高等教育在內(nèi)的文化教育事業(yè)的立法權(quán)及行政管理權(quán)都屬于各州。

(二)大學(xué)自我管理

德國大學(xué)自我管理是通過與學(xué)術(shù)治理的分離獲得真正意義上的獨(dú)立，并且開始注重效率和效益的發(fā)展方向。自我管理作為一種治理模式得到加強(qiáng)，首先是通過給予管理者一定的行政決策權(quán)，削弱了學(xué)術(shù)自治和政府調(diào)節(jié)。其次，是指定他們個(gè)人的基本責(zé)任和權(quán)力地位。此外，分層管理結(jié)構(gòu)使改變傳統(tǒng)管理方式的理念也得到了加強(qiáng)。通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的拓展和對(duì)校一級(jí)、中央一級(jí)人員任命的影響，德國大學(xué)的知情權(quán)、提出異議的權(quán)力、為其他大學(xué)制定解決方案以及制定決策的權(quán)力得到了加強(qiáng)。

在以“教授大學(xué)”為特征的傳統(tǒng)德國大學(xué)里，大學(xué)管理由具有權(quán)威的教授把持，然而隨著時(shí)間的推移“教授大學(xué)”遭遇了危機(jī)，并最終在二十世紀(jì)六十年代的“團(tuán)體大學(xué)”改革中被各方代表組成的委員會(huì)取代。雖然委員會(huì)的管理權(quán)限在后來幾經(jīng)變化，但德國大學(xué)多方參與自我管理的傳統(tǒng)保留了下來。州政府仍然對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)行控制，只不過從原來對(duì)高校投入和發(fā)展過程的控制轉(zhuǎn)移到對(duì)高校產(chǎn)出的控制上。這些變化將對(duì)傳統(tǒng)意義上的高校自治產(chǎn)生影響，但它有利于高等教育機(jī)構(gòu)啟動(dòng)富有彈性的組織和管理政策，實(shí)施重點(diǎn)計(jì)劃，創(chuàng)造更多的研究收入。高校自治不僅使高等學(xué)校與政府的關(guān)系發(fā)生了變化，而且促使高等學(xué)校形成了面向國際社會(huì)的開放系統(tǒng)。

(三)校長負(fù)責(zé)制

校長負(fù)責(zé)制是德國大學(xué)治理的基本原則。校長由大學(xué)教職員工大會(huì)從正教授中選舉產(chǎn)生。校長是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人，其職責(zé)是法定的。以《巴伐利亞州高等學(xué)校法》為例，該法規(guī)定校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人，代表學(xué)校主要負(fù)責(zé)處理校部決策機(jī)構(gòu)中不屬于其他會(huì)議機(jī)構(gòu)范圍的一切事物。校長是校代表大會(huì)和校評(píng)議會(huì)的當(dāng)然主席，他有權(quán)召集并主持兩個(gè)機(jī)構(gòu)的會(huì)議，有權(quán)否決他們的決議，如果遇到違抗，校長可以解散有關(guān)會(huì)議機(jī)構(gòu)，舉行新的選舉，以恢復(fù)其行政工作。對(duì)迫切事務(wù)，校長可以為學(xué)校的主要機(jī)構(gòu)做出必要的決策和采取必要的措施。德國大學(xué)校長對(duì)大學(xué)起著靈魂作用，其地位是舉足輕重的。

德國大學(xué)的校長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生于對(duì) “團(tuán)體大學(xué)”的改革，“團(tuán)體大學(xué)”是德國20世紀(jì)六七十年代高校改革的重要成果。在“團(tuán)體大學(xué)”中，大學(xué)的所有重要決議都由委員會(huì)中的四方代表②討論商議后做出，這種由全體成員代表參與的決策方式，不但消耗時(shí)間與精力，而且權(quán)責(zé)不明，獎(jiǎng)罰不分。為此許多州進(jìn)行了大學(xué)內(nèi)部組織與管理模式的探索，其中包括：個(gè)人負(fù)責(zé)制，即通過延長任期和擴(kuò)大職權(quán)，包括使院長成為教授的上司等手段，加強(qiáng)校長和院長的權(quán)力；實(shí)行決策行政部門與監(jiān)督部門的分離等。[6]

(四)利益相關(guān)者參與

當(dāng)前德國的大學(xué)治理中，政府調(diào)節(jié)已經(jīng)被削弱，取而代之的是利益相關(guān)者的監(jiān)督和指導(dǎo)。在利益相關(guān)者參與的大學(xué)治理中，政府調(diào)節(jié)的一方是科學(xué)部和州政府。在德國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)已成立了董事會(huì)。理事會(huì)僅具有咨詢的權(quán)力，是社會(huì)、研究人員、產(chǎn)業(yè)和文化機(jī)構(gòu)利益的代表。理事會(huì)最終被擁有更多責(zé)任和權(quán)利的中介機(jī)構(gòu)所取代。例如：在勃蘭登堡這種中介機(jī)構(gòu)是勃蘭登堡高等教育理事會(huì)，在下薩克森州則是大學(xué)高等教育理事會(huì)，而在外部資金模式的大學(xué)中則是供資機(jī)構(gòu)的大學(xué)理事會(huì)，他們共同組成了大學(xué)治理的參與者。不同利益相關(guān)者代表各自的領(lǐng)域的利益，它們擁有維護(hù)各自團(tuán)體利益的權(quán)力。[7]

德國大學(xué)的利益相關(guān)者來自兩個(gè)方面，一方面是為大學(xué)提供資金的團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，另一方面則是監(jiān)督大學(xué)的團(tuán)體和機(jī)構(gòu)。自20世紀(jì)90年代以來，德國經(jīng)濟(jì)增長緩慢，這使政府支持高等教育的財(cái)力撥款連年減少。與此同時(shí)，以自由化和市場(chǎng)化為主要特征的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)波及德國。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)影響下，德國政府在一如既往的支持大學(xué)的同時(shí)，也對(duì)大學(xué)提出了效率的要求，并希望通過分權(quán)、放寬限制、委托私營機(jī)構(gòu)運(yùn)用的管理技術(shù)改善大學(xué)的管理，提高辦學(xué)效率。大學(xué)投資者的多元化、監(jiān)督管理的多元化使德國大學(xué)改變了原有的政府機(jī)構(gòu)的形象，成為擁有眾多利益相關(guān)者的特殊機(jī)構(gòu)。

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五學(xué)術(shù)自治

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德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治通過學(xué)術(shù)自治委員會(huì)進(jìn)行運(yùn)作。學(xué)術(shù)自治委員會(huì)在中央一級(jí)通過大學(xué)評(píng)議會(huì)和原先的理事會(huì)行使其職能，而在學(xué)校和學(xué)院一級(jí)則通過學(xué)?；蚪處熢u(píng)議會(huì)行使其職能。其本質(zhì)是通過參與決策行使其職能。這種學(xué)術(shù)自治的方式受委員會(huì)中投票權(quán)和席位配比的影響很大。委員會(huì)中投票權(quán)和席位配比決定了決策的公正性，甚至?xí)绊懽罱K的結(jié)果。學(xué)術(shù)自治委員會(huì)的決策權(quán)在聘任教授、資金分配、協(xié)調(diào)研究、院長辦公室的任命和罷免、內(nèi)部組織和規(guī)劃等方面有不同的廣度。最關(guān)鍵的是這種決定在很大程度上對(duì)具體行政人員具有約束力。

德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治是以學(xué)術(shù)自由的原則為基礎(chǔ)的，德國是學(xué)術(shù)自由理念及制度的發(fā)祥地。至今，學(xué)術(shù)自由仍是德國大學(xué)極力維護(hù)的核心價(jià)值。德國還是世界上最早將學(xué)術(shù)自由原則納入國家憲法的國家，早在1849年 《法蘭克福憲法》就將學(xué)術(shù)自由與人身自由、言論自由、信仰自由一并寫入法律之中?，F(xiàn)行的《德國基本法》第五條也明確規(guī)定 “大學(xué)有藝術(shù)與科學(xué)、研究與教學(xué)自由”。法律在保證大學(xué)享有學(xué)術(shù)自由權(quán)力的同時(shí)，也為懂學(xué)術(shù)的人管理學(xué)術(shù)創(chuàng)造了條件。

三、德國大學(xué)治理模式的啟示

德國大學(xué)的治理模式也不是僵死的，而是多種模式根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而運(yùn)動(dòng)、變化、發(fā)展的。德國大學(xué)治理模式有其先進(jìn)性，世界各國的高等教育發(fā)展也有其共性，德國大學(xué)治理的一些經(jīng)驗(yàn)和具體做法可給我們五點(diǎn)啟示。

(一)政府角色的轉(zhuǎn)變

德國高等教育行政管理實(shí)行地方分權(quán)制，將更多的管理權(quán)放給各州和大學(xué)，有利于各州根據(jù)現(xiàn)實(shí)的條件發(fā)展高等教育，提高教育的適應(yīng)性和教育資源的利用效率。政府對(duì)大學(xué)的控制和管理是必要的，但過多的政府控制，就會(huì)不利于大學(xué)的發(fā)展。在我國，政府是一種“全能政府”。應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府在高等教育管理中的定位及其權(quán)力行使的范圍和運(yùn)作方式，即從原來的政府集權(quán)治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎m當(dāng)調(diào)控管理，允許更多利益相關(guān)機(jī)構(gòu)參與到大學(xué)治理中，實(shí)現(xiàn)由政府的單方治理到多方治理的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色，從具體管理的實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和大學(xué)共同參與高等教育事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)共治。

(二)發(fā)揮校長的主導(dǎo)作用

德國大學(xué)的校長在維護(hù)大學(xué)自治和爭(zhēng)取資源方面發(fā)揮了巨大作用，大學(xué)校長作為大學(xué)的靈魂人物和引領(lǐng)者，對(duì)于大學(xué)的繁榮發(fā)展發(fā)揮著不可替代的重要作用。在德國，大學(xué)校長由大學(xué)教職員工大會(huì)從正教授中選舉產(chǎn)生，校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人，在學(xué)校中擁有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以連選連任。我國的大學(xué)校長多數(shù)情況下由政府任命，是以一個(gè)政策執(zhí)行者的角色進(jìn)行工作，再加上任期的限制，很難形成自己的辦學(xué)理念和風(fēng)格。因此要實(shí)現(xiàn)校長治校，充分發(fā)揮大學(xué)校長的主導(dǎo)作用，就必須有合理的管理體制與用人制度上的保障，同時(shí)賦予校長更大的辦學(xué)自主權(quán)，支持與鼓勵(lì)校長遵循高等教育規(guī)律，形成獨(dú)特而富有個(gè)性的辦學(xué)思想與教育理念。

(三)教授治校

教授在德國大學(xué)治理中擁有至高無上的地位。知識(shí)淵博、經(jīng)驗(yàn)豐富、深諳管理的教授在德國大學(xué)治理，中占有主導(dǎo)地位。作為大學(xué)治理核心人物的校長由大學(xué)教職員工大會(huì)從正教授中選舉產(chǎn)生。即使是在大學(xué)民主化改革后，在許多機(jī)構(gòu)中正教授代表仍占多數(shù)。教授治校的傳統(tǒng)在聯(lián)邦德國高校內(nèi)部管理上基本無根本性的變化，在大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)校代表大會(huì)以及職能廣泛的評(píng)議會(huì)和一些常設(shè)委員會(huì)成員中教授占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的席位。讓懂得學(xué)術(shù)的教授管理學(xué)校，有利于大學(xué)作為一種教學(xué)、學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在我國，教授在學(xué)術(shù)上雖得到應(yīng)有的尊重，但缺少在大學(xué)治理中更大程度的參與。通過立法踐行“教授治校”的治理理念應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國高等教育改革的一個(gè)重要方面。

(四)學(xué)術(shù)自治與自我管理

德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治委員是受到重視的且有一定的決策權(quán)和影響力的咨詢機(jī)構(gòu)，而我國學(xué)術(shù)自治委員會(huì)在高校治理中的作用并未得到重視。要改變這種現(xiàn)狀，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)自治委員會(huì)的作用，為學(xué)者成長創(chuàng)設(shè)良好的學(xué)術(shù)環(huán)境，就必須把職稱評(píng)定、學(xué)位授予、教育教學(xué)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科研究規(guī)劃等學(xué)術(shù)領(lǐng)域的決策權(quán)力劃歸學(xué)術(shù)委員會(huì)，提高學(xué)術(shù)委員會(huì)在決策中的地位和權(quán)力。同時(shí)，讓學(xué)術(shù)委員會(huì)成為校長教學(xué)管理的咨詢和制衡機(jī)構(gòu)。德國大學(xué)管理結(jié)構(gòu)層次少、人員精、效率高、權(quán)責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)了較好的自我管理。與德國相比我國的大學(xué)自我管理能力尚有欠缺，存在著缺乏大學(xué)自我管理的立法保障、管理機(jī)構(gòu)過于復(fù)雜、管理層次結(jié)構(gòu)不合理、管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不夠明確等問題。因此必須擴(kuò)大大學(xué)自主辦學(xué)和自我管理的權(quán)力、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、明確權(quán)責(zé)，為大學(xué)自我管理提供良好的環(huán)境，增強(qiáng)大學(xué)的適應(yīng)性和靈活性。

(五)利益相關(guān)者參與

德國大學(xué)建立了由政府、學(xué)校和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與的利益相關(guān)者治理體系。利益相關(guān)者參與大學(xué)的治理，有利于權(quán)力的制衡和決策的公正。政府、校長等高級(jí)管理人員、教職工、學(xué)生、畢業(yè)的校友、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及社會(huì)公眾等都與大學(xué)的生存和發(fā)展存在密切聯(lián)系。大學(xué)是一個(gè)利益相關(guān)者組織，大學(xué)的各項(xiàng)決策要考慮所有利益相關(guān)者的利益。借鑒德國大學(xué)治理的經(jīng)驗(yàn)，我國在高等教育改革中要建立多元的治理結(jié)構(gòu)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的共同治理模式，使大學(xué)的決策在諸多利益主體之間尋求一種平衡。

注釋：

①注：作為一個(gè)地理單元的德國，在歷史上幾經(jīng)分裂與統(tǒng)一。本文為了行文方便和文章的一致性，對(duì)德不同歷史時(shí)期的大學(xué)統(tǒng)稱為德國大學(xué)。

②四方代表是指由教授、學(xué)生、學(xué)術(shù)性協(xié)同工作者(指教授的助手)、藝術(shù)性協(xié)同工作者(指高等藝術(shù)學(xué)校、高等音樂學(xué)校的教授助手)、助教以及其他協(xié)同工作者(指一般職工)等四組人員代表。

[1][德]鮑爾生．德國教育史[M].滕大春，滕大生譯．北京：商務(wù)印書館，1986：13-14.

[2]王向華，顏丙峰．高等教育的生成與變革[M]．濟(jì)南：山東教育出版社，2008：7.

[3]賀國慶．德國和美國大學(xué)發(fā)達(dá)史[M]．北京：人民教育出版社，1998：16-47.

[4]于鴻博．德國教育比較研究[M]．北京:新華出版社，1994：29．

[5][6]周麗華．德國大學(xué)與國家關(guān)系[M]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2008：35-36．179．

[7]D．Jansen(ed．)，New Forms of Governance in Research Organizations，165-168．2007 Springer.

李 強(qiáng)/山東師范大學(xué)教育學(xué)院2008級(jí)碩士研究生

山東省自然科學(xué)基金管理項(xiàng)目“大學(xué)治理模式研究”（Y2007H06）。

(責(zé)任編輯：劉延梅）