淺談推進(jìn)財政績效評價的基礎(chǔ)工作

朱旭央

摘 要:財政支出績效評價工作才剛剛起步,大家對績效評價的認(rèn)識還需要一個過程,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及正在逐步加大的財政收支矛盾和財政風(fēng)險,財政支出績效理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視。文章旨在探討樂清市績效評價的現(xiàn)狀,通過對績效范圍、文化氛圍、推進(jìn)意義、制度改革等方面給出思路和建議。

關(guān)鍵詞:推進(jìn) 績效評價 基礎(chǔ)工作

中圖分類號:F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-214-02

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及正在逐步加大的財政收支矛盾和財政風(fēng)險,財政支出績效評價理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視。黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”的財政改革目標(biāo),2003年后,財政部及部分地方政府如廣東、天津、湖北、湖南、大連等省市率先進(jìn)行績效考評試點(diǎn)。如何遵循“先簡后繁,先易后難,由點(diǎn)及面”的原則,穩(wěn)步推進(jìn)財政績效評價工作,還需要財政部門做好大量的基礎(chǔ)工作。

一、樂清績效評價的現(xiàn)狀

財政支出績效評價是對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的科學(xué)、規(guī)范評價,并將績效評價結(jié)果運(yùn)用到財政資金分配。樂清市于2005年浙江省頒布《關(guān)于認(rèn)真做好財政支出績效評價工作的通知》后開始績效評價工作試點(diǎn),并按“三分離”原則劃入預(yù)算監(jiān)督范疇,由財政監(jiān)督科牽頭負(fù)責(zé)。具體情況如下:

1.樂清市當(dāng)前績效評價的范圍。據(jù)初步統(tǒng)計,截止2006年9月,樂清市績效評價項(xiàng)目僅3件,只對上級有布置的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價,對教育、水利、社保及大部分的基礎(chǔ)建設(shè)及一般性、常規(guī)性財政支出暫未進(jìn)行績效評價。

2.績效評價制度的程度。財政支出績效評價工作才剛剛起步,有關(guān)人員對績效評價的認(rèn)識還需一個過程,雖然浙江省頒布了一系列的績效評價辦法、績效評價指標(biāo)體系等,但由于各地方、各部門實(shí)際情況不同,又缺乏具體而詳細(xì)的指標(biāo)體系,所以可操作性不強(qiáng)。

3.績效評價氛圍。盡管在2001年的集中核算以后,預(yù)算單位對財政支出管理認(rèn)識有進(jìn)一步提高,但多年來普遍存在的“重收輕支”、“使用效益無考核”管理,致使預(yù)算單位把大力氣花在要款上,而在資金使用績效、有效配置上,則是既無約束力也無動力。

二、推進(jìn)績效評價工作的意義

市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政被稱作“公共財政”,績效評價作為公共財政的理財思路之一,財政資金支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性是財政管理的目標(biāo)內(nèi)容。由于時代的變化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,要求政府讓財政資金使用者從原來的財政支出管理低效率、分散性、無目的性支配中轉(zhuǎn)變過來,真正理解“績效”的含義,少走彎路,把績效評價滲透到各政府部門,做好大量的基礎(chǔ)工作,進(jìn)一步推進(jìn)績效評價工作。

三、推進(jìn)績效評價基礎(chǔ)工作的思路

1.制定財政績效評價相關(guān)辦法?？冃гu價是一場政府管理理念的革命,不僅涉及到部門單位的資金使用額度,還涉及到部門之間的既得利益調(diào)整,所以改革阻力可以預(yù)見將會很大,必須有強(qiáng)有力的制度保障。浙江省已頒發(fā)了財政支出績效評價工作的通知、績效評價辦法、績效評價實(shí)施意見、評價指標(biāo)體系、專家管理辦法、中介機(jī)構(gòu)參與評價管理辦法等績效評價相關(guān)法規(guī),如何把這些法規(guī)辦法落到實(shí)處,做到有據(jù)可依,制訂出符合樂清市財政支出實(shí)際狀況的財政績效評價辦法、規(guī)程是當(dāng)前首要工作。

2.大力培育績效文化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,企業(yè)界的高效文化已經(jīng)成為企業(yè)的核心動力,而反觀我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀:市場競爭機(jī)制尚未建立,以計劃為中心的觀念根深蒂固,績效觀念淡薄,重收入輕管理現(xiàn)象普遍存在。扭轉(zhuǎn)當(dāng)前財政資金使用部門和單位要錢的隨意性和用錢的無效益性,讓其轉(zhuǎn)變觀念,建立起資金績效觀僅靠大力宣傳是達(dá)不到具體效果的,需要財政部門在預(yù)算管理、資金撥付等方面進(jìn)一步規(guī)范化、制度化,讓績效觀溶入資金支出管理中。盡管我國由于績效預(yù)算改革的經(jīng)濟(jì)社會條件還不夠成熟,推進(jìn)績效預(yù)算仍會在一段長時期內(nèi)還處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性階段,但應(yīng)該抓住已實(shí)行部門預(yù)算的有利時機(jī),通過逐步摸索、試點(diǎn)的辦法,在實(shí)踐中不斷探索,來積極推動績效預(yù)算的實(shí)施。

3.改革現(xiàn)行的部門預(yù)算管理方式。樂清的部門預(yù)算已實(shí)行了6年,部門綜合預(yù)算經(jīng)費(fèi)具體分為正常經(jīng)費(fèi),常規(guī)專項(xiàng)和特定專項(xiàng)三塊,正常經(jīng)費(fèi)按人員經(jīng)費(fèi)、人員實(shí)際工資、工資性附加內(nèi)容及加計人均公用經(jīng)費(fèi)定額;常規(guī)專項(xiàng)是單位正常的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以及部分項(xiàng)目支出;特定專項(xiàng)是大型活動、基本建設(shè)等。根據(jù)中心集中核算的135個部門預(yù)算單位的部門預(yù)算數(shù)據(jù)分析,2006年預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)總支出為109520.39萬元,其中正常經(jīng)費(fèi)為31439.81萬元,占經(jīng)費(fèi)支出的比重為28.7%;專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為78080.58萬元,占經(jīng)費(fèi)支出的比重為71.3%,如考慮年度追加的大部分是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),其專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的比重會更大。這樣的分類一方面在日常經(jīng)費(fèi)管理中常規(guī)和特定專項(xiàng)界限不清晰,另一方面財政管理的內(nèi)容和范圍過細(xì),容易形成眉毛胡子一把抓,重點(diǎn)不突出。建議將常規(guī)專項(xiàng)中原16個項(xiàng)目進(jìn)行分類,對屬于單位業(yè)務(wù)費(fèi)部分如日常連續(xù)性工作經(jīng)費(fèi),日常會議印刷等業(yè)務(wù)費(fèi)、政策調(diào)研、專項(xiàng)執(zhí)法等歸結(jié)為單位業(yè)務(wù)費(fèi)定額,分單位制定業(yè)務(wù)費(fèi)定額,列入基本支出范疇,而將其他內(nèi)容如大型購置修繕等統(tǒng)一為項(xiàng)目支出,從而工作有重點(diǎn),把項(xiàng)目支出列入績效評價對象。

4.建立培訓(xùn)和研討體系。要想把績效評價工作推廣開來,僅靠幾個專家是不可能完成的,加強(qiáng)相關(guān)人員隊伍建設(shè),定期或不定期的開展績效評價業(yè)務(wù)培訓(xùn),特別是在從試點(diǎn)到進(jìn)一步推進(jìn)這一過渡階段,業(yè)務(wù)培訓(xùn)不僅有提高相關(guān)人員履職能力的作用,還起到了宣傳績效氛圍的作用;另一方面我國的財政績效評價還處于探索階段,需要大量的財政支出績效評價工作制度新思路來完善,而人才是新思路的源泉。

5.規(guī)范核算制度。進(jìn)一步推進(jìn)財政支出績效評價,需要規(guī)范的會計核算制度做后盾,績效評價中需提供的成本、產(chǎn)出和完成率等,對項(xiàng)目資金投入、支出等會計信息資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時性以及會計核算方法的真實(shí)準(zhǔn)確、規(guī)范化都有更深刻更嚴(yán)格的要求。樂清市目前在機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行的是會計集中核算制,已對單位的重點(diǎn)、重大項(xiàng)目支出進(jìn)行了項(xiàng)目核算,而績效評價需要會計核算拿出一套比日前收支項(xiàng)目核算更完整、更透明、更及時、更具決策作用的操作性強(qiáng)的項(xiàng)目會計核算制度。

6.細(xì)化計劃、建立項(xiàng)目庫。目前,我市各部門實(shí)際上都制定了與國家十一五規(guī)劃目標(biāo)一致的本部門發(fā)展規(guī)劃,以及各部門的年度工作計劃,在此基礎(chǔ)上,將年度的工作計劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績效計劃指標(biāo)(包括績效目標(biāo)和量化考核指標(biāo)),使各部門的具體工作與我市的總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來。在這一過程中,還可以推動中長期滾動式預(yù)算的實(shí)行。通過開發(fā)軟件,建立項(xiàng)目庫,對已通過可行性論證的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫管理,單位編制項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)以項(xiàng)目庫為依據(jù),根據(jù)財力以及各項(xiàng)目在履行政府職能方面的輕重緩急程度、及市委市府的工作重點(diǎn)及時調(diào)整工作步驟和重點(diǎn)確定項(xiàng)目支出,形成項(xiàng)目預(yù)算安排的滾動機(jī)制,提高項(xiàng)目支出的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

7.構(gòu)建樂清市財政績效評價指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的規(guī)范化和科學(xué)化是財政支出績效評價的質(zhì)量保證和生命線。按樂清市財政支出的功能,項(xiàng)目評價對象主要分為九大類,如何構(gòu)建出一套既能滿足對不同層面、不同行業(yè)、不同性質(zhì)支出等進(jìn)行綜合客觀評價,又能滿足上一級財政的支出績效評價的匯總及不同地區(qū)同類部門支出績效評價指標(biāo)的比較的指標(biāo)體系成為了推進(jìn)績效評價的關(guān)鍵技術(shù)。確定績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),可以借鑒企業(yè)管理的辦法,以“計劃、投入、產(chǎn)出、過程、結(jié)果”作為邏輯程序,把“相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性、重要性”作為設(shè)置篩選原則;對不同指標(biāo)設(shè)定不同的相對固定不變的權(quán)數(shù),來突出項(xiàng)目的關(guān)鍵因素;績效評價指標(biāo)體系應(yīng)該是動態(tài)的、可擴(kuò)充的,是可以根據(jù)績效評價工作的開展情況,不斷完善的。現(xiàn)階段各地方設(shè)置的指標(biāo)按評價內(nèi)容和設(shè)置要求,大體分基本指標(biāo)和具體指標(biāo)?；局笜?biāo)又分業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo),主要指設(shè)定情況、完成程度及資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、會計信息等概括性指標(biāo)。具體指標(biāo)涉及定量與定性指標(biāo),定量指資金到位率、目標(biāo)完成率、資金使用率等可通過數(shù)據(jù)計算分析的指標(biāo),而定性指標(biāo)的測定目前由專家判斷、問卷、比較、調(diào)查反饋等方式取得。指標(biāo)的設(shè)定是個艱辛的過程,需要到實(shí)地及其他省市做大量的調(diào)研工作。

8.建立并完善外部信息使用機(jī)制和績效評價應(yīng)用體系?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用和信息反饋機(jī)制在推進(jìn)績效評價工作中占據(jù)重要的地位。樂清市試點(diǎn)的績效評價工作由于受評價技術(shù)、管理水平的制約,目前的評價結(jié)果僅作為支出項(xiàng)目的檔案保存,或?yàn)橛嘘P(guān)部門加強(qiáng)支出管理提供參考,而對財政支出中存在的問題和相關(guān)責(zé)任并沒有建立起相應(yīng)的約束。過去由于預(yù)算不考慮績效,常常是哪里工作問題比較嚴(yán)重,就增加預(yù)算撥款,隱含在這種作法背后的是一個令人深思的機(jī)制,它不是在獎勵成功,而是獎勵失敗。在這種機(jī)制下,政府各部門都把辦事作為討價還價的“博弈”籌碼,擴(kuò)大自己的困難,誰也不愿意少花錢而把事情辦好。另外,就是按“產(chǎn)出”進(jìn)行預(yù)算,而不管這種產(chǎn)出是不是有用,比方說,水利部門提出要打一口井,財政撥給一筆投入,而交通部門提出應(yīng)把井填上,于是又撥給一筆財政支出。所以財政部門是否把績效評價結(jié)果為下年度安排部門預(yù)算依據(jù),是否把績效評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布,以及財政資金使用的透明度,公眾的滿意程度,甚至評價結(jié)果的復(fù)議機(jī)制等等,都關(guān)系到財政支出績效評價的實(shí)用性和存在意義。推進(jìn)績效評價需要建立起的財政支出績效激勵與約束機(jī)制,需要使績效評價結(jié)果不再只作為單純的考核部門和單位領(lǐng)導(dǎo)績效的依據(jù),而是有組織地反饋到相關(guān)決策部門并使績效評價結(jié)果在財政資金分配中成為起引導(dǎo)作用的關(guān)鍵性指標(biāo)。

9.業(yè)務(wù)檔案管理體系的建立。建立可再用性高、使用方便的電子化檔案管理體系,使資訊共享、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、記錄持續(xù)且完整,在提高績效評價的工作效率的同時從縱橫兩個方向豐富可用于績效比較的基礎(chǔ)數(shù)據(jù);另一方面推進(jìn)績效評價需要決策部門了解財政資金使用者在做什么,做得代價是多少以及做了的效果又是如何,而這也需要一套完整的業(yè)務(wù)檔案管理體系。

10.建立績效評價組織體系?？冃гu價體系的推進(jìn)是一個系統(tǒng)工程,很多都超出財政部門的職能范圍,涉及到政府管理的方方面面,如立法權(quán)、人事權(quán)、審計監(jiān)督權(quán)等都需要人大、政協(xié)、人事部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察等部門單位以及中介機(jī)構(gòu)、財政資金使用單位的參與和配合。要實(shí)現(xiàn)評價責(zé)任落實(shí),需要建立評價組織體系,明確各部門單位在評價工作中的責(zé)任與分工,保證評價結(jié)果的公正性,使財政支出的過程及效果的動態(tài)管理順利實(shí)現(xiàn)。

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(作者單位:樂清市財政局會計核算中心 浙江樂清 325600)(責(zé)編:廉靖)