淺議城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場化

張朝陽

[摘要]經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施投入存在互為推動關(guān)系,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又具有滯后性,所以城市基礎(chǔ)設(shè)施融資問題尤為重要。目前城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的單一已不利于城市的進(jìn)一步發(fā)展,因此,本文提出了通過市場化為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的思路。

[關(guān)鍵詞]城市基礎(chǔ)設(shè)施 融資 市場化

城市是經(jīng)濟(jì)的載體,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會拉動城市建設(shè)的發(fā)展,同樣,城市建設(shè)的發(fā)展也會推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而城市建設(shè)的發(fā)展又主要體現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,研究表明,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施每增加1元,GDP就增加2.4元,所以各地都加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入,所以城市基礎(chǔ)設(shè)施資金缺乏的問題必然存在,并且隨著城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大,城市建設(shè)的融資問題就越來越突出。如何融通資金,保證城市基礎(chǔ)設(shè)施對資金的需求成了城市建設(shè)的一個主要問題。

一、目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要模式

城投公司模式是目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要模式。上世紀(jì)九十年代,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市發(fā)展迫在眉睫,為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展投融資問題,突破制約城市發(fā)展的資金瓶頸,上海市于1992年率先成立了全國第一家城投公司,開創(chuàng)了城市發(fā)展城投模式的先河,之后得到全國效仿,各地城市也紛紛成立城投公司。以上海城投公司為例:上海城投公司成立時的注冊資金為10億元。利用這個平臺,第一個三年著力解決了中心城區(qū)的交通問題,第二個三年重點解決了居民住房困難的問題,第三個三年集中對中心城區(qū)的環(huán)境進(jìn)行了綜合整治。到2004年,上海城投共籌措資金約1800億元,在改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和人民群眾生活質(zhì)量的多個領(lǐng)域進(jìn)行投融資,為上海城市發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。和上海城投公司一樣,其它城市城投公司的成立也均為各地城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。

二、城投公司模式存在的問題

一是無條件的大包大攬,使得城投公司負(fù)擔(dān)過重。在目前城投公司模式下,許多城市將城市發(fā)展所需的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部放在城投公司名下融資,使得城投公司資金用途普遍涉及到城市道路、橋梁、垃圾處理、污水處理、給水、排水、廣場、綠地、生態(tài)環(huán)境、城市防災(zāi)、文教、衛(wèi)生、舊城區(qū)改造等等領(lǐng)域,并且資金使用方式通常較為單一,由城投公司得到資金后,通過某種方式交給不同的項目業(yè)主使用,而沒有過于重視項目性質(zhì)、盈利能力、償還能力等問題。

二是負(fù)債率控制難度大。城投公司發(fā)展中通常經(jīng)歷注冊時的正常負(fù)債率,由于貸款額增大而負(fù)債率迅速增高,負(fù)債率增到一定程度后通過注入凈資產(chǎn)方式,負(fù)債率迅速下降,之后新的貸款再度拉升負(fù)債率,如此上下波動的負(fù)債率,既不能體現(xiàn)公司經(jīng)營的成果,也不符合公司發(fā)展的常態(tài),通常情況下,城投公司的這種負(fù)債率是無法控制的。

三是城投公司持續(xù)發(fā)展存在問題。一個公司要持續(xù)發(fā)展,無論是生產(chǎn)型企業(yè)還是金融性企業(yè),都應(yīng)該在正常業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中,有一定的收入,有一定的支出,并且長期需要有一定的利潤回報,并且收入、支出、回報以及公司資產(chǎn)通常存在相互匹配的關(guān)系。但城投公司在經(jīng)營過程中往往收入非常有限,如果在沒有外部資產(chǎn)的注入,將無法生存。但一個城市的資產(chǎn)是相對有限的,所以,如果不增強(qiáng)城投公司的自生性,城投公司的持續(xù)發(fā)展存在問題。

四是城投公司風(fēng)險積累易導(dǎo)致地方財政風(fēng)險。城投公司在舉債時銀行所看好的是城投公司作為國有融資平臺,有地方財政作為后盾,所以銀行在考察城投公司時重點也不在城投公司本身的資產(chǎn)盈利能力上,也就是說,城投公司的負(fù)債實質(zhì)上是地方政府的隱性負(fù)債。而正因為這種關(guān)系,城投公司在負(fù)債率達(dá)到一定水平時,自身將難以承擔(dān)這種負(fù)債,而這種負(fù)債將最終落到財政頭上。所以,城投公司的風(fēng)險增加將易導(dǎo)致地方財政的風(fēng)險。

三、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場化

筆者將在項目區(qū)分理論基礎(chǔ)上研究城市基礎(chǔ)設(shè)施融資。所謂項目區(qū)分理論就是按照是否收費機(jī)制(資金流入),將城市基礎(chǔ)設(shè)施項目區(qū)分為經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目,從而根據(jù)項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權(quán)益歸屬等。按照項目區(qū)分理論,城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可以進(jìn)一步分為三類:經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。據(jù)此,城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可以實現(xiàn)市場化融資。

1.經(jīng)營性項目,即項目有經(jīng)營收益,并且經(jīng)營收益大于投資成本,如收費高速公路、收費橋梁、收費隧道等。此類項目可從市場直接進(jìn)行融資,此類項目具有收費機(jī)制,有較穩(wěn)定的資金流入,其投資過程是價值增值的過程,能夠通過市場有效配置資源,此類項目可以采取市場化的投融資模式。

2.準(zhǔn)經(jīng)營性項目,即項目有收益,但經(jīng)營收益低于投資成本,如公交、公園、垃圾填埋廠等。此類項目無法從市場直接進(jìn)行融資,但具備從市場融資的潛在性,因其具有資金密集和收益低的特點,擁有潛在的利潤。但由于政策及收費價格沒有完全到位等客觀因素,項目通常無法收回成本,市場運行的結(jié)果往往形成虧損。但是如果通過適當(dāng)政府補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠,將投入與產(chǎn)出之間的缺口彌補(bǔ),并形成項目運營的合理利潤,則項目可轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性項目,可以采取市場化的投融資模式。

3.非經(jīng)營性項目,即項目沒有經(jīng)營收益,如路燈、廣場、生態(tài)環(huán)境等。此類項目無收費機(jī)制、無資金流入,此類項目屬于純公共物品,屬于市場失靈的部分,此類項目是為了獲取社會效益,完全市場調(diào)節(jié)難以對此起作用。就項目本身而言,此類項目無法從市場進(jìn)行融資。但是,政府如果通過適當(dāng)方式,保證投資期現(xiàn)內(nèi)現(xiàn)金流量的方式,也可以將此類項目轉(zhuǎn)變?yōu)榭山?jīng)營性項目。如BT(建設(shè)一移交)模式,通過與建設(shè)主體簽訂BT協(xié)議,約定政府自項目建成后規(guī)定的年限內(nèi),年均等額支付建設(shè)主體,建設(shè)主體可憑政府的BT協(xié)議,在約定期限內(nèi)收回投資并獲得一定的回報。所以,非經(jīng)營性項目在一定條件下,也可以采取市場化的投融資模式。

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