關(guān)于保障公民權(quán)利、遏制行政權(quán)力無序擴(kuò)張的幾點(diǎn)思考

李默海

摘 要:群體性事件的發(fā)生,既有民眾利益表達(dá)機(jī)制不健全、利益表達(dá)渠道不通暢、協(xié)商民主發(fā)揚(yáng)不充分的原因,還有更深刻的原因,即行政權(quán)力的膨脹、運(yùn)行失范,侵害了公民權(quán)利。所以,解決因公民權(quán)利受到侵犯而發(fā)生的群體性事件,還應(yīng)在遏制行政權(quán)力膨脹上多下功夫。

關(guān)鍵詞:群體性事件;行政權(quán)力;公民權(quán)利

中圖分類號(hào):D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0020-03

剛剛過去的2008年是群體性事件多發(fā)的一年,比較典型的有貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、重慶出租車罷運(yùn)事件。這些群體性事件的發(fā)生,或多或少都與地方政府行政權(quán)力的無序擴(kuò)張有關(guān)系。這里所說的行政權(quán)力的無序擴(kuò)張,主要是指行政權(quán)力膨脹、運(yùn)行失范違反了行政權(quán)力保障公民權(quán)利的要求。解決此類“涉政”的公共沖突事件,除了健全公民利益訴求機(jī)制、疏通公民利益表達(dá)渠道、完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制之外,還應(yīng)在遏制行政權(quán)力的無序擴(kuò)張、規(guī)范行政行為、保護(hù)公民權(quán)利上多下功夫。

地方政府行政權(quán)力的無序擴(kuò)張,與地方政府領(lǐng)導(dǎo)專注于GDP的增長、熱衷于招商引資、醉心于鋪陳項(xiàng)目有關(guān)。在眼前利益驅(qū)動(dòng)下,他們不顧行政權(quán)力的法律限制,任由行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利:強(qiáng)行拆除居民的房屋,圈占農(nóng)民的土地。行政權(quán)力侵犯了公民權(quán)利,地方政府領(lǐng)導(dǎo)還不允許公民通過正當(dāng)?shù)耐緩骄S護(hù)自己的合法權(quán)利,想方設(shè)法阻撓公民上訪反映問題,表達(dá)他們的利益訴求。據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道,2008年10月,山東新泰一農(nóng)民赴京上訪時(shí),被鎮(zhèn)政府人員抓回送進(jìn)精神病院20余日,簽下不再上訪的保證書后才被放出。動(dòng)用行政權(quán)力,把上訪人關(guān)進(jìn)精神病院,由此可見我們的一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)是如何“保障”公民權(quán)利的。更有甚者,有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)還縱容被舉報(bào)人毆打舉報(bào)人。據(jù)《中國青年報(bào)》報(bào)道,2008年10月15日,河北邯鄲市河?xùn)|村一退休村支書帶領(lǐng)4名村民到北京舉報(bào)現(xiàn)任村支書違法占用村里的土地、占用賠償款數(shù)以億計(jì)等經(jīng)濟(jì)犯罪問題。邯鄲市叢臺(tái)區(qū)委、政府領(lǐng)導(dǎo)得知消息后,派信訪局、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)京接訪,被舉報(bào)人隨后也帶著10多名打手同時(shí)追到北京。當(dāng)著信訪局長、鄉(xiāng)黨委書記的面,三個(gè)打手對(duì)退休村支書又打又罵,把這位退休村支書打得身體高位截癱,死在醫(yī)院里。

我們知道,行政權(quán)力與立法權(quán)力、司法權(quán)力、軍事權(quán)力、外交權(quán)力等共同組成國家權(quán)力的主體。行政權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)力,應(yīng)該說,行政權(quán)力從其產(chǎn)生的那一刻起就進(jìn)入了一個(gè)不斷演變、發(fā)展、擴(kuò)張、滲透的過程。如果不加以限制、規(guī)范,行政權(quán)力在擴(kuò)張、滲透的過程中就會(huì)出現(xiàn)運(yùn)行失范,進(jìn)而危害公民權(quán)利。為了保護(hù)公民權(quán)利不受行政權(quán)力的侵犯,現(xiàn)代國家設(shè)計(jì)出一套諸如主權(quán)在民、權(quán)力分立、法治、有限政府等限制、規(guī)范政府行政權(quán)力的原則和制度,這套原則和制度可以稱之為一個(gè)國家的憲政制度。憲政,就其本質(zhì)上來說,就是用法律限制和規(guī)范政府行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的。

由于行政權(quán)力的執(zhí)行特性,在現(xiàn)代社會(huì),大多數(shù)國家實(shí)際上都貫徹行政權(quán)力優(yōu)先的原則,發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家均不例外。也就是說,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家一樣,都存在著行政權(quán)力擴(kuò)張的問題。所不同的是,發(fā)達(dá)國家行政權(quán)力擴(kuò)張是有序的,而許多發(fā)展中國家行政權(quán)力的擴(kuò)張則呈現(xiàn)混亂無序的狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家的行政權(quán)力在擴(kuò)張的同時(shí),其憲政制度也在發(fā)展、完善著,成熟的憲政制度約束、限制著行政權(quán)力,使其運(yùn)行不會(huì)出現(xiàn)失范狀態(tài),不會(huì)危害到公民權(quán)利;相反,發(fā)展中國家的行政權(quán)力在擴(kuò)張的同時(shí),卻始終難以建立起成熟的憲政制度。沒有成熟的憲政制度,就不能有效制約行政權(quán)力,行政權(quán)力的擴(kuò)張也就難免不會(huì)出現(xiàn)失范狀態(tài),現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中出現(xiàn)許許多多行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象也就不足為奇。

近年來,我國地方政府行政權(quán)力的擴(kuò)張呈現(xiàn)一種愈演愈烈的無序勢(shì)頭。出現(xiàn)這種勢(shì)頭,與一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)把發(fā)展這個(gè)黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)當(dāng)成“惟一”要?jiǎng)?wù)有很大關(guān)系;更為主要的,地方政府行政權(quán)力的無序擴(kuò)張還與我們國家的憲政制度建設(shè)、法治建設(shè)滯后有關(guān)。在行政權(quán)力不能得到法治有效制約的情況下,行政權(quán)力的擴(kuò)張就是無序的,就是失范的,發(fā)生行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的事情也就不可避免。

在國家權(quán)力與公民權(quán)利二者的關(guān)系上,是公民的權(quán)利產(chǎn)生國家權(quán)力,公民通過行使選舉權(quán)產(chǎn)生政府,政府才具有合法權(quán)力;“人權(quán)和公民權(quán)是公共的契約”[1],實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利是國家權(quán)力存在的目的,包括行政權(quán)力在內(nèi)的一切國家權(quán)力只不過是手段、工具而已。行政權(quán)力的擴(kuò)張必須有利于實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利,這一點(diǎn)是政府的終極價(jià)值,也是政府奮斗的最高目標(biāo)。政府如果偏離了其終極價(jià)值和奮斗的目標(biāo),政府存在的正當(dāng)性就會(huì)受到人們的懷疑。一旦政府存在的正當(dāng)性受到人們的質(zhì)疑,人們就有理由相信政府所有的行政行為已不代表他們的利益,政府的行政權(quán)力就不會(huì)轉(zhuǎn)化為權(quán)威,沒有權(quán)威的行政權(quán)力就不會(huì)得到民眾的認(rèn)同,就會(huì)受到民眾的抵制。民眾如果失去了對(duì)政府的認(rèn)同,就會(huì)尋找機(jī)會(huì)發(fā)泄對(duì)政府的不滿,政府的小過失或政策失誤都有可能帶來民眾大規(guī)模的抗議運(yùn)動(dòng)。為什么隴南一次最初30余人的上訪會(huì)最終演變成一場(chǎng)上千人參與的群體性事件?隴南市政府行政的正當(dāng)性受到部分民眾的懷疑,應(yīng)是主要原因?？陀^地說,當(dāng)前許多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都不同程度的存在正當(dāng)性危機(jī)。政府的正當(dāng)性處于嚴(yán)重危機(jī)狀態(tài),社會(huì)就不會(huì)和諧,政治也不會(huì)穩(wěn)定。

要追求社會(huì)的和諧、政治的穩(wěn)定,必須提高民眾對(duì)政府行政權(quán)力的認(rèn)同度;而要提高政府行政權(quán)力的認(rèn)同度,就要實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利。由于行政權(quán)力非常直接地作用于人們的日常生活,關(guān)系公民權(quán)利最經(jīng)常也最寬泛,當(dāng)前,實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利,所要做的最主要的工作就是遏制政府行政權(quán)力的無序擴(kuò)張、規(guī)范政府行政行為。

要遏制政府行政權(quán)力的無序擴(kuò)張、規(guī)范政府行政行為,地方政府領(lǐng)導(dǎo)首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀堅(jiān)持以人為本,就是以最廣大人民的利益為本。利益即權(quán)利,“以人為本”,我們的理解是以保障和實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利為本,科學(xué)發(fā)展的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利。人權(quán)內(nèi)容包括在公民權(quán)內(nèi),現(xiàn)代公民權(quán)的概念源自民族—國家:在民族—國家中,特定的權(quán)利和義務(wù)被賦予處在它的權(quán)威之下的個(gè)體。獲自民族—國家的現(xiàn)代公民權(quán)利通常包括公民的民權(quán)(言論和遷徙自由、法治)、政治權(quán)利(投票、競(jìng)選公職)、社會(huì)權(quán)利(福利、失業(yè)保障、醫(yī)療保障)。[2]科學(xué)發(fā)展觀不但指明了發(fā)展的目的,而且解決了如何實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的問題(這些權(quán)利不僅要寫在法律上,更要落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中),即發(fā)展社會(huì)主義民主政治、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、注重社會(huì)建設(shè)、推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮的統(tǒng)一。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,要實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利,地方政府不能搞單打一,尤其不能僅僅抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如果僅僅抓經(jīng)濟(jì)建設(shè),忽視其他方面的建設(shè),公民的民權(quán)、政治權(quán)利、文化權(quán)利不但不能實(shí)現(xiàn),公民的社會(huì)權(quán)利也要受到影響。有人也許會(huì)問,經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去了,難道不有利于社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)嗎?國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)搞上去了,老百姓不一定就跟著富裕了。前蘇聯(lián)國富民窮的事實(shí),是對(duì)這個(gè)問題最好的回答。還是孫中山說的好:“要必民能治才能享,不能治焉能享,所謂民有總是假的。”在民有、民享和民治中,民治是核心。在公民的政治權(quán)利不能得到有效保障的前提下,經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果也很難有保障,不知哪一天又被別人給拿走了。

再說,有些地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法實(shí)在是與科學(xué)發(fā)展觀要求的相去太遠(yuǎn):破壞了環(huán)境,浪費(fèi)了資源,不講究發(fā)展的質(zhì)量和效益,不注意全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。更有甚者,有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求“面子工程”,大搞開發(fā)區(qū)建設(shè),圈占農(nóng)民土地,強(qiáng)拆居民房屋,以嚴(yán)重侵犯公民財(cái)產(chǎn)的方式來換取所謂的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。眾所周知,生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民最基本的人權(quán),尤其在現(xiàn)代社會(huì),財(cái)產(chǎn)權(quán)已成為維護(hù)生命權(quán)、自由權(quán)不可缺少的基礎(chǔ)和保障,侵犯公民的財(cái)產(chǎn)就是侵犯他們的自由與尊嚴(yán)。一旦公民的財(cái)產(chǎn)被政府侵犯而又無法得到司法救濟(jì),公民的生命和自由便無從談起。

其次,要在各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立和加強(qiáng)公民權(quán)意識(shí)。我國政府行政過程中所發(fā)生的種種行政權(quán)力侵犯公民權(quán)現(xiàn)象,反映出一些政府領(lǐng)導(dǎo)的公民權(quán)意識(shí)嚴(yán)重缺乏。公民權(quán)意識(shí)和法治意識(shí)的淡薄,是造成行政主體不能正確對(duì)待公民權(quán)、隨意侵犯公民權(quán)的一個(gè)重要原因。目前,在政府領(lǐng)導(dǎo)中樹立和加強(qiáng)公民權(quán)意識(shí)、有限政府意識(shí)和法治意識(shí),是我國遏制行政權(quán)力無序擴(kuò)張、提高依法行政水平的一個(gè)重要措施,可以這樣說,政府領(lǐng)導(dǎo)心目中的公民權(quán)意識(shí)、法治意識(shí)、有限政府意識(shí)的強(qiáng)或弱直接決定著政府依法行政水平的高或低。假如新泰和邯鄲的政府領(lǐng)導(dǎo)具有最起碼的公民權(quán)意識(shí),就不會(huì)把上訪人關(guān)進(jìn)精神病院,也不會(huì)眼看著被舉報(bào)人毆打舉報(bào)人。當(dāng)前,在一些政府領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)中還殘存著人治觀念、治民不治官觀念、權(quán)力本位觀念、官本位觀念、法律工具主義觀念等等,這些觀念都與保障公民權(quán)是政府應(yīng)履行的義務(wù)格格不入。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)能否樹立起穩(wěn)定的公民權(quán)意識(shí)、法治意識(shí)、有限政府意識(shí),也是衡量我們國家是不是徹底法治國家的重要標(biāo)志。依法治國不能僅停留在紙面上,不能僅停留在口頭言語上,要落實(shí)到各級(jí)政府具體的行政行為中去。政府要依法行政,各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)樹立公民權(quán)意識(shí)是前提。

再次,要建構(gòu)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森認(rèn)為,一個(gè)政府如果有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、并且能夠強(qiáng)制執(zhí)行各種契約,與此同時(shí),它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利,那么這個(gè)政府便是一個(gè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”。[3]“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”是保障公民權(quán)利(尤其是個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利)的政府。要保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,政府必須“有所為”和“有所不為”。政府的“有所為”是指政府必須在公民個(gè)體之間、公民與團(tuán)體之間、團(tuán)體與團(tuán)體之間扮演好一個(gè)公正無私的仲裁者角色,嚴(yán)格執(zhí)行各種契約和法律,尤其不能制造霍布斯筆下弱肉強(qiáng)食的自然狀態(tài);政府的“有所不為”是指政府嚴(yán)格府依法行政,政府的行政權(quán)力不能突破法律的限制,尤其不能做出類似土匪強(qiáng)霸、強(qiáng)占、強(qiáng)搶別人財(cái)物那樣侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的事情。奧爾森認(rèn)為,權(quán)力可以帶來繁榮,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,也可以帶來衰落,造成經(jīng)濟(jì)的停滯。長期、穩(wěn)定的民主制下有可靠而界定清晰的個(gè)人權(quán)利,能夠?qū)崿F(xiàn)快速而持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長,進(jìn)而會(huì)為社會(huì)帶來極大豐富的財(cái)富;相反,個(gè)人權(quán)利界定不清楚、不可靠的制度不會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長或收入水平的提高。社會(huì)中有清晰且可靠的個(gè)人權(quán)利,個(gè)體從事生產(chǎn)、投資和互利性交易的強(qiáng)大動(dòng)機(jī)才能出現(xiàn)。中國改革開放30年,經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就,經(jīng)濟(jì)上的成功歸因于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是基于保障個(gè)體權(quán)利(再次說明特別是財(cái)產(chǎn)權(quán))的經(jīng)濟(jì)。我們這個(gè)社會(huì)正是有了界定清晰、可靠的個(gè)人權(quán)利,才調(diào)動(dòng)起億萬中國人民極大的生產(chǎn)、投資、發(fā)展的積極性。假如我們?nèi)耘f生活在“一大二公”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,國家的經(jīng)濟(jì)會(huì)取得那么輝煌的成就嗎?激勵(lì)是經(jīng)濟(jì)績效的根本決定因素,“一大二公”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)個(gè)體從事生產(chǎn)性活動(dòng)不能提供回報(bào)性激勵(lì)。當(dāng)前和今后,各地要想促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,地方政府所要做的重要工作仍然是積極建構(gòu)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”,唯有如此,人們才有生產(chǎn)、投資的積極性,才會(huì)促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。設(shè)想一下,假如一個(gè)地方黑惡勢(shì)力橫行,政府也不能嚴(yán)格依法行政,生活在這里的人們普遍沒有生命、財(cái)產(chǎn)安全感,又有誰還會(huì)來這里投資辦廠,又有誰還會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性?

處于經(jīng)濟(jì)政治轉(zhuǎn)型期的中國,幾乎所有的社會(huì)領(lǐng)域里邊都存在著腐敗現(xiàn)象,在這些腐敗現(xiàn)象中,尋租性腐敗是最主要的腐敗;而尋租性腐敗對(duì)公民權(quán)利造成的侵害也是最嚴(yán)重的。建構(gòu)“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”, 還有助于克服尋租性腐敗。這是因?yàn)?為了保障公民權(quán)利不受侵犯,“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”要求政府必須在法律的規(guī)制下介入市場(chǎng),必須在保證公民權(quán)利不受侵犯的前提下與市場(chǎng)發(fā)生關(guān)系;政府做到了這些,就避免了政府利用自己的權(quán)威和權(quán)力,以犧牲公共利益為代價(jià)來滿足特定人物的需要。

最后,要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。行政是政府對(duì)公民直接行使權(quán)力的活動(dòng),行政權(quán)力是直接與公民交往的權(quán)力,與公民的日常生活聯(lián)系最為密切,公民的衣食住行、生老病死都需要借助于行政權(quán)力。一旦行政權(quán)力控制了人們的生活,也就等于控制了人們的行為和意志,從而,人們就處于不自由狀態(tài)。權(quán)利與自由又總是密切相連,因?yàn)橛行┳杂杀旧砭褪枪駪?yīng)享有的權(quán)利?，F(xiàn)在,我們并不追求“管得越少的政府就是好政府” 的做法,這是對(duì)行政權(quán)所持的消極態(tài)度。對(duì)行政權(quán)的積極態(tài)度應(yīng)是:為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),行政權(quán)力作為一種公共權(quán)力要為社會(huì)提供更多更好的公共物品和服務(wù)。行政權(quán)力為保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造各種條件,但如果僅由于此原因認(rèn)為不需對(duì)行政權(quán)加以監(jiān)督,則將使公民權(quán)利又處于一個(gè)無保障的境地。因?yàn)?政府在為實(shí)現(xiàn)公共利益而行使行政權(quán)力時(shí),有可能給公民個(gè)體權(quán)益造成傷害。不可否認(rèn),隴南市政府關(guān)于隴南行政中心搬遷問題的行政行為是出于實(shí)現(xiàn)公共利益目的,但我們也不能不看到這項(xiàng)行政行為的確損害了部分公民的利益。正如哈耶克所說:“今天對(duì)個(gè)人自由形成威脅的不是民主議會(huì)可以有效運(yùn)用的權(quán)力,而是民主議會(huì)移交給實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的行政當(dāng)局的權(quán)力。”[4]所以,加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是保障公民權(quán)利的需要。

我們正在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),正在建設(shè)和諧社會(huì),妨礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)徹底建立的是黨政權(quán)力機(jī)關(guān)愈來愈嚴(yán)重的腐敗,影響社會(huì)和諧的是頻繁發(fā)生的社會(huì)群體性事件。不管是黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的腐敗,還是社會(huì)群體性事件,均與公共權(quán)力(特別是行政權(quán)力)侵犯公民權(quán)利有著直接或者間接的關(guān)系,因此,中國要徹底建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì),必須保障公民權(quán)利;要做到這一點(diǎn),就要遏制行政權(quán)力的無序擴(kuò)張。要遏制行政權(quán)力的無序擴(kuò)張、保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利最終還是要建立起成熟的憲政制度。因?yàn)?按照政治學(xué)的基本原理,只有建立起成熟的憲政制度,才能防止行政權(quán)力被政府粗暴地濫用,才能隨之建立起有效的法制和司法體系,從而保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。

參考文獻(xiàn):

[1][美]菲利克斯·格羅斯.公民與國家——民族、部族和族 屬身份[M].北京:新華出版社,2003:261.

[2][英]恩勒·伊辛,布萊恩·特納.公民權(quán)研究手冊(cè)[M].杭 州:浙江人民出版社,2007:4.

[3][美]曼瑟·奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].上海世紀(jì)出版集團(tuán) 上海人民出版社,2005:3.

[4]王學(xué)輝,宋玉波.行政權(quán)研究[M].北京:中國檢察出版 社,2002:341.

(責(zé)任編輯:王潤秋)