我國異體行政問責(zé)制存在的問題與對策探討

馬武玲

摘 要:與同體行政問責(zé)制相比,異體行政問責(zé)制是一種更有效、更符合民主政治要求的問責(zé)方式。目前我國異體行政問責(zé)制存在問責(zé)主體缺失、客體不清、信息缺失、法律法規(guī)缺失等問題。應(yīng)通過構(gòu)建異體行政問責(zé)體系,規(guī)范問責(zé)客體的范圍,完善政務(wù)公開制度,建立健全法律法規(guī)體系等舉措,確保異體行政問責(zé)制的有效實施。

關(guān)鍵詞:行政問責(zé)制;異體行政問責(zé)制;政務(wù)公開;民主政治

中圖分類號:D630 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0031-03

一、異體行政問責(zé)制的內(nèi)涵及特點

行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體對各級政府及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒有履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù),通過一定的程序要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。按照問責(zé)的主體來劃分,包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)或行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé),屬于傳統(tǒng)典型的“自上而下”的體制內(nèi)運作。這種問責(zé)方式雖然成本底,操作簡單,控制性強,但問責(zé)主體缺乏制衡,問責(zé)范圍狹窄,問責(zé)力度弱,很難適應(yīng)我國政治體制改革的需要。

異體問責(zé)制是指五大涉憲主體之間的問責(zé)制,即人大代表對政府的問責(zé),民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé),民主黨派對政府的問責(zé),新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé),法院對執(zhí)政黨和政府的問責(zé),以及人民群眾對政府的問責(zé)。由于問責(zé)主體處在不同的社會組織和系統(tǒng)內(nèi),問責(zé)能夠在行政系統(tǒng)外進行,是一種更有效、更符合民主政治要求的問責(zé)方式。

相對于同體問責(zé),異體問責(zé)制的特點有:一是問責(zé)主體多元,符合民主政治發(fā)展的要求。異體問責(zé)制的主體設(shè)置多元,把問責(zé)的權(quán)力交給人大、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體等不同的組織和系統(tǒng),尤其是人民群眾的廣泛參與,實現(xiàn)了人民對政府的監(jiān)督,大大減少人情行政,有利于建設(shè)責(zé)任政府;二是問責(zé)范圍寬泛,實現(xiàn)問責(zé)制常態(tài)化。異體問責(zé)制的主體有多個,對政府的監(jiān)督是多方面的,不僅有對重大人為突發(fā)事件迅速啟動的后果型問責(zé),也表現(xiàn)為對權(quán)力監(jiān)督、決策失當(dāng)?shù)冗^程型問責(zé),還有對“不在狀態(tài)”、“太平官”、“無為官”的問責(zé)。不僅能懲罰公務(wù)員的失責(zé)行為,還能對公務(wù)員起到警戒和預(yù)防的作用,確保政府與官員平時認真負責(zé),有效防止相關(guān)責(zé)任事故的發(fā)生;三是問責(zé)力度強,問責(zé)結(jié)果易落到實處。異體問責(zé)屬于行政系統(tǒng)以外的橫向問責(zé),問責(zé)主體的獨立性強,問責(zé)客體的范圍廣,各個層級的首長和官員都是問責(zé)的對象,問責(zé)過程和結(jié)果透明,避免了暗箱操作,官員在承擔(dān)責(zé)任時難以避重就輕,從而可以從制度上保證問責(zé)制的有效實施。

自2003年4月“非典”危機以來,我國從中央到地方對行政問責(zé)制進行了有益的探索和實踐,并已取得了積極的成效。2003年8月長沙市在國內(nèi)率先出臺了《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》,此后,重慶、浙江、深圳、河北、廣西、甘肅等也陸續(xù)出臺行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定,對問責(zé)的主體、客體和程序等作了界定和規(guī)范,在全國掀起了問責(zé)風(fēng)暴。一些由于瀆職、失職或者因工作失誤導(dǎo)致嚴重后果的官員,輕則誡勉,重至免職,強化了官員的責(zé)任意識,優(yōu)化了公務(wù)員隊伍,初步樹立了責(zé)任政府的良好形象。但這些成績的取得都是以同體問責(zé)為主,人大、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體、人民群眾等異體問責(zé)主體還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,一定程度上制約了我國行政問責(zé)制的有效實施。

二、我國異體行政問責(zé)制存在的問題

1.問責(zé)主體缺失。行政問責(zé)制重在異體問責(zé),目前我國異體問責(zé)主體的作用沒有得到充分有效發(fā)揮。人大作為我國的權(quán)力機關(guān),代表人民行使國家權(quán)力,是異體問責(zé)主體的中樞。由于缺乏具體的制度和操作程序,人大雖有質(zhì)詢制度,在實際生活中很少啟動,雖有罷免制度,也主要是對有違法犯罪行為的官員才實施,人大在行政問責(zé)制中沒有唱主角甚至集體失語;其次,司法檢察機關(guān)是重要的異體問責(zé)主體,通過司法審查能從根本上震懾那些不負責(zé)任和觸犯法律的官員。但目前我國對政府官員的問責(zé)常常止于“黨紀處分”和“行政處分”,決定官員應(yīng)否被司法追究的是更高層級的官員,并非作為司法介入標(biāo)準的事實和法律,司法機構(gòu)很難主動介入;民主黨派是異體問責(zé)主體的重要力量,其監(jiān)督作用的發(fā)揮程度決定著執(zhí)政黨和政府行為接受約束的程度。從目前來看,中國共產(chǎn)黨在重大決策問題上都要和政協(xié)、各民主黨派進行協(xié)商,但民主黨派對國家政治生活、政治事務(wù)參與的力度還不夠;公民是國家權(quán)力的源泉,有權(quán)參與政府責(zé)任的質(zhì)問和追究,但我國法律中尚未建立完備的公民問責(zé)途徑,對公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重不夠,這在很大程度上限制了公民的問責(zé)權(quán);新聞媒體作為“第四權(quán)力”,本應(yīng)承擔(dān)起社會監(jiān)督責(zé)任,由于我國輿論監(jiān)督立法嚴重滯后,管理體系不順,新聞媒體報道的真實性、權(quán)威性不足,甚至出現(xiàn)同一事件眾說紛紜的現(xiàn)象,沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

2.問責(zé)客體不清。行政問責(zé)制的目的是促使政府承擔(dān)起在社會政治經(jīng)濟發(fā)展中的責(zé)任,督促各級官員更為科學(xué)、合理、民主地行使權(quán)力,保證政府系統(tǒng)正常運行,遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。這就要求黨政之間、政府各部門及相關(guān)人員之間有著明確的職責(zé)劃分和嚴格的責(zé)任體系,而我國缺乏科學(xué)的職位分類體系,黨政關(guān)系錯綜復(fù)雜,國家機關(guān)崗位設(shè)置及其職責(zé)劃分不清,尤其是黨政職能之間、各層級之間、領(lǐng)導(dǎo)的正副職之間、公務(wù)員之間的職權(quán)劃分相對模糊,職能交叉重疊,有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,導(dǎo)致異體行政問責(zé)的問責(zé)客體不清。例如,黨的民主集中制原則要求重大問題的決策必須由常委會集體研究,采用合議的集體決策方式來決定,而憲法規(guī)定政府機關(guān)實行行政首長負責(zé)制,行政首長擁有所轄區(qū)公共事務(wù)的自由裁量權(quán)和最后決定權(quán),行政首長負責(zé)制與集體決策民主集中制交叉,發(fā)生問題則追究行政首長的責(zé)任,行政首長也可能以集體決策的名義推卸責(zé)任;法律沒有對中央政府與地方政府職權(quán)關(guān)系做出明確規(guī)定,中央政府與地方政府的職能范圍不清;上下級之間權(quán)力和責(zé)任邊界模糊,形成“追下不追上”,出現(xiàn)“小官”為“替罪羊”的丟卒保帥現(xiàn)象;各部門職責(zé)不清,權(quán)力邊界模糊,出現(xiàn)問題時推諉扯皮、推脫責(zé)任;正副職之間職責(zé)不明確,導(dǎo)致行政問責(zé)制在一些地方成了副職問責(zé)制。

3.問責(zé)信息缺失。斯蒂格里茨認為政府信息是一種公共產(chǎn)品,納稅人為政府信息的搜集支付了費用,他們就應(yīng)享有公開查閱和獲取的權(quán)利,任何想把公共信息據(jù)為己有的行為都無異于一種盜竊。在我國大部分信息資源掌握在政府手里,政府信息不透明、不公開,公眾缺乏知情權(quán),是實施異體行政問責(zé)的主要障礙。我國雖然于2008年5月1日正式實行《中華人民共和國政府信息公開條例》,對信息公開的內(nèi)容作了較為詳細規(guī)定,體現(xiàn)了政府信息公開的決心,防止了政府機構(gòu)以各種托詞不履行公開政府信息義務(wù)。但對政府在行使公共權(quán)力過程中,哪些信息必須公開,以何種方式公開,哪些信息可以不必公開,或者在多大期限內(nèi)不予以公開,這些都沒有詳細羅列,使政府部門有著高度的“自由裁量權(quán)”。與信息公開緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨立報道權(quán),因為被公開的信息只有通過媒體的報道才能為公眾所知曉,而我國沒有制定《新聞法》,這也限制了公眾從新聞媒體中獲取真實信息的自由。如果人民群眾缺乏知情權(quán),不了解政府官員的所作所為,就很難對政府實施有效監(jiān)督。

4.問責(zé)法律法規(guī)缺失。行政問責(zé)制的核心是要通過一系列明晰化、規(guī)范化的法律法規(guī)來規(guī)范問什么事的責(zé)?問那個官員的責(zé)?由誰來問?以什么程序問責(zé)?而且問責(zé)程序一旦啟動,調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行等,既是一個系統(tǒng)化的制度規(guī)范更是一個實體規(guī)范,都需要有完善的法律法規(guī)作保障。目前西方發(fā)達國家的行政問責(zé)制已經(jīng)形成了一整套比較完善的運行機制和法律體系,我國至今沒有制定一部完整的行政問責(zé)法,國家和地方雖然陸續(xù)出臺一些相關(guān)的法律法規(guī),但都局限于同體問責(zé)。從國家層面看,現(xiàn)有的《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等,都是典型的同體問責(zé)法規(guī)。以《公務(wù)員法》為例,第二章第十三條雖然提出公務(wù)員有“對機關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評和建議權(quán)”、“提出申訴和控告”的權(quán)利,但對體制外人員的批評建議怎么回應(yīng)卻是空白。從地方層面看,2003年8月以來,長沙、重慶、成都、濟南、深圳等市級人民政府,制定了問責(zé)制的規(guī)定和辦法,但其依據(jù)基本來自國家行政監(jiān)察法、國家行政處罰條例和公務(wù)員法,這些法律都是局限于體制之內(nèi),也沒有把體制外的呼應(yīng)統(tǒng)一其中,導(dǎo)致公民問責(zé)“無法可依”,也使問責(zé)對象有了可回應(yīng)可不回應(yīng)的法律依據(jù)。

三、完善異體行政問責(zé)制的對策

1.構(gòu)建異體行政問責(zé)體系。首先,發(fā)揮人大監(jiān)督與問責(zé)功能。一要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系,黨要帶頭執(zhí)行憲法和法律,支持人大及其常委會依法開展監(jiān)督工作。二要完善人大進行問責(zé)的監(jiān)督權(quán)力體系,對已有的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)作詳細的規(guī)定,增強可操作性。三要完善人大進行問責(zé)的程序性規(guī)定,對啟動程序要明確規(guī)定質(zhì)詢和調(diào)查的方式、步驟和時限,對聽證程序要允許公開聽證,允許公眾參與,詳細規(guī)定罷免和辭職程序,并保證被問責(zé)官員的申辯權(quán)。四要提高人大機關(guān)和人大代表的專業(yè)化和知識化水平。人大機關(guān)要拓寬招才、引才渠道,配好配強機關(guān)干部,提高人大機關(guān)的專業(yè)化水平。人大代表應(yīng)不斷提高自身素質(zhì),掌握參政議政的專業(yè)知識,并逐步改善人大代表的年齡結(jié)構(gòu),實現(xiàn)其年輕化、專業(yè)化和職業(yè)化。同時實行選民定期對人大代表進行質(zhì)詢和問責(zé)制度,使其始終處于選民的監(jiān)督之下,防止其懈怠和瀆職,逐漸形成選民問責(zé)人大、人大問責(zé)政府的制度;其次,加強司法機關(guān)的問責(zé)。司法機關(guān)是重要的問責(zé)主體,其中人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),依法對國家工作人員的貪污受賄、濫用職權(quán)、瀆職侵權(quán)的刑事案件進行偵查和起訴的方式進行問責(zé)。人民法院通過依法審判各種訴訟案件,特別是審判行政訴訟案件、國家賠償案件、刑事訴訟案件來監(jiān)督國家工作人員;第三,強化民主黨派對政府問責(zé)的力度。民主黨派要依據(jù)憲法、法律賦予的權(quán)力設(shè)立專門組織和專門辦事機構(gòu)實施監(jiān)督和問責(zé),并規(guī)定具體的、可操作性的問責(zé)權(quán)利、形式、途徑和程序,使民主黨派的問責(zé)、制約更具有權(quán)威性;第四,保障公民的問責(zé)權(quán)。要培養(yǎng)公民的公民意識和公民精神,使公民認識到自己是政治生活和公共生活的主體,意識到自身的正當(dāng)權(quán)利不容侵犯。要調(diào)動公民參與問責(zé)的主動性,只有公民積極參與,才會使政府負起責(zé)任,不敢消極懈怠。同時要建立公益訴訟制度,公民可以以納稅人的身份,通過對行政機關(guān)的違法失職行為提起訴訟達到問責(zé)的目的。第五,保障新聞媒體的問責(zé)權(quán)。要通過立法保障新聞媒體監(jiān)督的獨立性和有效性,使其能夠客觀公正、不受干擾地行使相關(guān)權(quán)利。新聞媒體要高度關(guān)注公職人員的活動,一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索,則窮追不舍,使公職人員難逃監(jiān)督。

2.規(guī)范問責(zé)客體的范圍,科學(xué)、合理地界定責(zé)任人。按照 “有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”的原則,以是否掌握公共權(quán)力為依據(jù),把擁有公共權(quán)力的組織及其工作人員,包括行政機關(guān)及其工作人員、各級黨組織、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公共部門等組織及其工作人員,都納入行政問責(zé)的客體范圍。完善職位分類制度,使每位國家工作人員都知道自己的職責(zé),克服傳統(tǒng)政府中的人浮于事、出事無人負責(zé)的現(xiàn)象,實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、能的統(tǒng)一,強化國家工作人員責(zé)任意識,改變權(quán)責(zé)不對等狀況?？茖W(xué)劃分中央與地方的權(quán)力,實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化,使中央與地方不僅是行政隸屬關(guān)系,而且成為各自職權(quán)范圍內(nèi)明晰的責(zé)任主體。針對我國目前權(quán)力邊界模糊、職能交叉、重疊的現(xiàn)象,本著誰主管誰負責(zé)、 誰負責(zé)誰承擔(dān)責(zé)任的原則,嚴格劃分黨政之間、不同部門之間、正副職之間、各層級之間的職責(zé),劃清有責(zé)與無責(zé)的界限,科學(xué)、合理地確定責(zé)任人及其應(yīng)負責(zé)任的范圍和程度,從而在異體行政問責(zé)制的實施過程中,問責(zé)主體清楚地知道應(yīng)該追究誰的責(zé)任,責(zé)任應(yīng)當(dāng)追究到哪一級別政府。

3.完善政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個新趨勢,也是現(xiàn)代政府及其公務(wù)員的基本義務(wù)。除涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私外,政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)向公民和社會公開,否則信息不對稱,公眾不知情,就無法知道誰對公眾負責(zé),誰沒有對公眾負責(zé),也就無法追究相關(guān)機構(gòu)及人員的失職行為。因此,一方面應(yīng)借鑒西方先進國家在此方面的理念、原則、技術(shù)及經(jīng)驗,結(jié)合我國國情,將我國現(xiàn)有的零散規(guī)定予以整合,制定一部統(tǒng)一的政府信息公開法。另一方面對政府行政公開的形式與內(nèi)容要加以規(guī)范,政府行政公開的內(nèi)容應(yīng)包括公開決策、公開行政法規(guī)、公開行政標(biāo)準、公開行政程序、公開行政執(zhí)行及行政結(jié)果、公開責(zé)任主體等。政府行政公開的形式應(yīng)包括廣播、電視、報刊、綜合年鑒、專項年鑒、文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等,還可以通過互聯(lián)網(wǎng)和計算機信息儲存查詢網(wǎng)絡(luò)公開信息。只有完善政務(wù)公開制度,使政府行政透明化,才能最終走出信息不對稱的困境,真正實現(xiàn)人民群眾對政府的有效監(jiān)督。

4.健全異體行政問責(zé)的法律法規(guī)體系。行政問責(zé)制就是對政府及其公務(wù)員追究責(zé)任的制度,如果沒有一個科學(xué)、規(guī)范、操作性很強的法律法規(guī)做支撐,異體問責(zé)制在實踐中就難以發(fā)揮應(yīng)有的制度效應(yīng)。首先,在梳理現(xiàn)有法律、規(guī)章和行政命令的基礎(chǔ)上,應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》,確保有法可依。在該法中對問責(zé)對象、問責(zé)事由、追究責(zé)任方式,特別是對異體問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)等作出統(tǒng)一明確的規(guī)定,對我國現(xiàn)有的關(guān)于行政問責(zé)比較籠統(tǒng)、抽象的條文,例如,對于“重大損失”、“重大事故”,對引咎辭職中的“咎”的性質(zhì)和輕重的程度,需要作出統(tǒng)一、具體和明確的界定。其次,完善問責(zé)程序,增強可操作性。盡快制定一整套統(tǒng)一實施、規(guī)范明確、便于操作的問責(zé)程序。問責(zé)的程序需要經(jīng)過提案、立案、調(diào)查、申辯、決定、復(fù)議、申訴等幾個互相銜接的階段,具體應(yīng)包括責(zé)任的認定程序、問責(zé)的啟動程序、問責(zé)的回應(yīng)程序、問責(zé)的救濟程序等。同時對質(zhì)詢、彈劾、罷免等方面的程序要求和引咎辭職以及辭職后重新任命等程序,也應(yīng)作出明確的規(guī)定,以達到用程序來保證問責(zé)制沿著法制的軌道進行,防止陷入人治的誤區(qū)。此外,應(yīng)制定《行政監(jiān)督法》、《新聞法》等,強化體制外監(jiān)控,保障公民監(jiān)督權(quán),實現(xiàn)輿論監(jiān)督的法律化、制度化,逐步建立健全異體行政問責(zé)的法律法規(guī)體系。

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[責(zé)任編輯:黎 峰]