農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的幾種典型模式

姜法芹

摘要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),在實(shí)踐中形成了以地方試點(diǎn)為形式、以探索試驗(yàn)為主要特征的諸多模式。其中比較典型的有:南海模式、監(jiān)利模式、嘉興模式、蕪湖模式、昆山模式、廣東模式、成都模式、天津模式等等。各類模式的共同特征是,在某一方面突破了當(dāng)時(shí)政策規(guī)則的一些限制,對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展起到了一定的積極作用,但也都存在有一定的問題和瑕疵。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民;農(nóng)村

中圖分類號:F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1673-291X(2009)21-0033-02

黨的十七屆三中全會對土地承包期限的表述為“長久不變”,使得農(nóng)民對承包土地的權(quán)屬更為確定。與穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)相對應(yīng),農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營所要求的土地流轉(zhuǎn)問題,是實(shí)踐中和政策上一直探討和關(guān)注的農(nóng)村熱點(diǎn)問題。

模式,原指制造器物的模型,在紙型上澆鑄的鉛版用來印制出與原版完全一樣的文字和圖案,現(xiàn)在一般指可以加以仿效的范本、模本,是范型、雛形、樣式、典型的近義詞。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指土地作為一種生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間流動,從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的過程?？偨Y(jié)改革開放以來農(nóng)村實(shí)踐,可以把中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式歸結(jié)為以下幾種:

一、以土地股份合作制為特征的南海模式

20世紀(jì)90年代改革開放初期,大量外資涌入沿海以后,廣東沿邊地區(qū)的土地市場全面告急,以承包權(quán)入股組建社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)的“南海模式”應(yīng)運(yùn)而生。1992年春,佛山市南海區(qū)羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū),把轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的土地劃分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)及群眾商住區(qū),同時(shí)以行政村或村民小組為單位,將農(nóng)民承包的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的集體土地集中起來,然后由股份合作組織將土地統(tǒng)一發(fā)包給專業(yè)隊(duì)或少數(shù)中標(biāo)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營,或由集體統(tǒng)一開發(fā)和使用;農(nóng)民依據(jù)土地股份分享土地非農(nóng)化的增值收益、經(jīng)營收益;初期股權(quán)不得繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和提取。

南海模式打破了政策上的種種限定,是中國最早的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索。之后許多地方的一些做法,可是說是南海模式的一種延伸,如重慶模式。2007年6月29日,重慶市工商局《關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定,“在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社;經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作”,農(nóng)地入股這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式得到地方政府的明確支持。

二、以兩田制為特征的監(jiān)利模式

1994年,湖北監(jiān)利縣趙家村將宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等土地一律公開競價(jià)發(fā)包。改革的具體舉措為:人均宅基地、自留地和口糧田0.5畝,這部分土地屬于福利地,增人增地、減人減地,每五年調(diào)整一次;宅基地、自留地、口糧田之外的水田、旱地、水面等,一律公開競價(jià)發(fā)包,同等標(biāo)的,本村人具有優(yōu)先承包權(quán),最低承包面積不得少于50畝,承包期一定五年,不得轉(zhuǎn)包,承包費(fèi)除用于必要的公共支出外,其余按照人頭分配到個人。

兩田制是一些地方出于土地重組的需要突破政策界限而推行的一種土地制度創(chuàng)新,20世紀(jì)90年代中期在許多地方試行、推廣。在堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的前提下,將集體的土地劃分為口糧田和責(zé)任田(或稱之為商品田或經(jīng)濟(jì)田)兩部分?？诩Z田按人平均承包,一般只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅,責(zé)任田一般要繳納農(nóng)業(yè)稅,或按人承包、或按勞承包、或招標(biāo)承包。兩田制在學(xué)術(shù)界一直充滿著爭議,1997年中央發(fā)文明令禁止。

三、以土地?fù)Q社保為特征的嘉興模式

1998年,《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》出臺,針對傳統(tǒng)征地制度中征地范圍廣、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和失地農(nóng)民沒有保障等問題和弊端,采取“三統(tǒng)”、“一分別”的新辦法。“三統(tǒng)”即政府統(tǒng)一征地,統(tǒng)一補(bǔ)償政策,統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險(xiǎn);“一分別”即政府將所有費(fèi)用轉(zhuǎn)入到勞動社保部門的社保專戶,直接落實(shí)到安置人員個人賬戶上,并按照不同年齡段對被征地人員分別進(jìn)行安置。

嘉興模式把土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi),用于農(nóng)民的社會保障,開創(chuàng)性地解決了失地農(nóng)民的社會保障問題,成為以后許多地方政府借鑒的樣板。

四、以農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為特征的蕪湖模式

1999年底,安徽省蕪湖市被國土資源部確定為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)市。具體實(shí)施方案的核心是,村集體擁有的土地所有權(quán)不發(fā)生變化,由各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設(shè)發(fā)展投資有限公司作為土地的假定使用方,按若干程序和條件與村集體簽訂協(xié)議,取得農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資有限公司再按照需要向工業(yè)企業(yè)等實(shí)際用地方轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股等形式的流轉(zhuǎn)行為期限結(jié)束后,土地仍然是農(nóng)民集體所有。土地收益金由縣、鄉(xiāng)、村集體按照1∶4∶5三級分成。

在蕪湖模式中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者,又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中,村民處于比較被動的地位。

五、以集資辦社為特征的昆山模式

2000年,昆山陸家鎮(zhèn)車塘村6戶農(nóng)民投資25萬成立了一個“民間投資協(xié)會”,通過合約向集體租用1.3畝村集體建設(shè)預(yù)留地,建造起450平方米打工樓出租,年租金3.6萬元。之后,投資協(xié)會改稱富民合作社。陸家鎮(zhèn)車塘村的制度創(chuàng)新和富民效應(yīng),迎來了眾多的效仿者,2003年前后,昆山農(nóng)村普遍采取該模式的做法。當(dāng)?shù)卣畛醯膽B(tài)度是,“只指導(dǎo),不指揮,只服務(wù),不介入。”隨著該模式的日益成熟,政府將其列入富民工程計(jì)劃,把協(xié)會的運(yùn)作方式在整個昆山市推廣,使有錢的農(nóng)民以及擁有地利的村組,找到增加財(cái)產(chǎn)性收入的捷徑。

昆山模式的做法是,首先,村集體通過復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”,然后向本村農(nóng)戶“招標(biāo)”,由農(nóng)戶和農(nóng)戶入股成立的合作經(jīng)濟(jì)組織在村里的建設(shè)用地上建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、店面房、農(nóng)貿(mào)市場等出租,租金年底分紅。土地股權(quán)在30年承包期內(nèi)可以繼承、饋贈,經(jīng)合作社和村委會同意也可以轉(zhuǎn)讓。“昆山模式”下的非農(nóng)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán),主要通過集體與農(nóng)戶的合約直接界定給農(nóng)戶或農(nóng)民的合作組織,不再完全歸集體所有,原有的僅限于農(nóng)業(yè)用途的土地,也轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途的土地。

六、以農(nóng)地直接入市為特征的廣東模式

2003年,廣東省發(fā)布《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》,試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2005年10月1日,廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》,明確規(guī)定廣東省內(nèi)的集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場交易,自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”,并要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益50%以上要用于農(nóng)民的社會保障。這是農(nóng)地第一次贏得合法直接入市的權(quán)利,從此打破了“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng),征地制與農(nóng)地直接入市并存,由此被有關(guān)專家稱作“農(nóng)地直接入市”。

七、以農(nóng)村土地資本化為特征的成都模式

2007年7月31日,作為首批國務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一,成都市第37號文件明確提出了農(nóng)村集體土地資本化,鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,組建農(nóng)村土地股份合作社。2008年10月13日,十七屆三中全會閉幕的第二天,中國首家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式成立,受到了海內(nèi)外的廣泛關(guān)注。成都產(chǎn)權(quán)交易所以創(chuàng)新為手段、以市場為導(dǎo)向,為林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資提供專業(yè)化的服務(wù),并憑借廣泛的資源、信息渠道及規(guī)范的市場體系,為推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動、促進(jìn)農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)村資源配置、促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越、增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)業(yè)提供了有效的平臺。此后幾個月,成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都市、縣、鄉(xiāng)三級設(shè)點(diǎn)建立了網(wǎng)絡(luò)平臺。

八、以宅基地?fù)Q房為特征的天津模式

從2005年下半年開始,天津在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點(diǎn),推出了以“宅基地?fù)Q房”來加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案,涉及到津郊近18萬農(nóng)民。所謂“宅基地?fù)Q房”,即農(nóng)民用自有的宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。之后對原有的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕,節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售,用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。在新的小城鎮(zhèn),除了農(nóng)民的住宅區(qū)外,還規(guī)劃出一塊商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)功能區(qū),用未來這部分土地的出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金和增加就業(yè)崗位。

天津模式是目前影響比較大的一種實(shí)踐探索,2008年3月,天津?yàn)I海新區(qū)的綜改方案獲中央批準(zhǔn),而土地制度改革正是其中重要的一塊試點(diǎn)內(nèi)容。北京借鑒天津模式,推行集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,以項(xiàng)目包裝模式為主,試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民整體拆遷,共同搬進(jìn)新蓋的樓房;農(nóng)民原居住區(qū)域用于耕地保護(hù)和適度的商業(yè)開發(fā)。

從各地的實(shí)踐探索看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各類模式的共同的特征是,在某一方面突破了當(dāng)時(shí)政策規(guī)則的一些限制,對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展,起到了一定的積極作用,但也都存在一定的問題和瑕疵。從小崗村的18戶農(nóng)民冒著殺頭坐牢的危險(xiǎn)私下進(jìn)行的包產(chǎn)到戶,到1982年中央“一號文件”對這種新的農(nóng)村土地制度加以確認(rèn),實(shí)踐中和政策上,都經(jīng)歷了一系列排斥、適應(yīng)、調(diào)整直至修正、接納、規(guī)范的過程。當(dāng)前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐仍在持續(xù)中,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策也在逐漸調(diào)整中,并向著有利于農(nóng)民、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度傾斜。2009年2月1日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的中央一號文件,對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了明確意見,指出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的三條紅線,即不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),并鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。第十一個一號文件,無疑是今后一定時(shí)間內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。

[責(zé)任編輯 王建國]