當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策分析

吳 娜

摘要土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障。黨和政府歷來十分重視農(nóng)村土地問題。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策作出明確規(guī)定,并作為深化農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文主要對當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因和土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進(jìn)行分析,提出了一些對策建議,以期促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞土地流轉(zhuǎn) 問題 對策

中圖分類號:D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-282-01

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),一般意義上是指土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓,實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化,即在農(nóng)村土地使用權(quán)屬于集體所有的前提下,農(nóng)民在市場條件下,根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存的主要問題有:

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)行立法看,農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織,也可以是村集體,甚至可以是村小組。其結(jié)果是導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰,也必然對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的培育造成重大障礙。特別是國家依然保留了對集體土地的征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃權(quán)以及管理權(quán),擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán),這使得農(nóng)村土地權(quán)利擁有者之間的關(guān)系變得不穩(wěn)定,從而阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)存在無序、操作不規(guī)范甚至違規(guī)現(xiàn)象

一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)只有口頭約定,很少有書面合同,有些雖簽訂了合同,但合同不規(guī)范,在某些方面不具有法律效力。二是有的土地流轉(zhuǎn)形式與現(xiàn)行法規(guī)、政策相沖突,如租用的土地改變了耕地用途等。三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))還沒有建立比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料缺乏、檔案管理不規(guī)范。四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨市場經(jīng)濟(jì)和自然災(zāi)害雙重風(fēng)險,高收益農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難以選擇,業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重,民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的比較少。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制不健全

一是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間以轉(zhuǎn)包的形式進(jìn)行,形式單一。二是缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)交易的組織機(jī)構(gòu)。 三是缺乏相應(yīng)的土地評價機(jī)構(gòu)。四是缺乏相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場。

(四)農(nóng)村社會保障體系不完善

目前我國農(nóng)村的社會保障項(xiàng)目主要是農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這三項(xiàng),農(nóng)民還是缺乏抵御風(fēng)險的能力,比如收入不穩(wěn)定、子女入學(xué)、婚喪嫁娶及自然災(zāi)害等問題都需要逐步納入保障體系。威廉.配第的“勞動是財富之父,土地是財富之母”的精辟見解,詮釋了土地與人類的關(guān)系,即土地是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),也是一切財富的源泉。直到今天,農(nóng)村社會保障體系的不完善使得土地仍然承擔(dān)著我國數(shù)億農(nóng)民的社會保障功能,土地成了農(nóng)民生存的最后底線,不到萬不得已,他們不會輕易放棄土地。

二、推進(jìn)我國農(nóng)村土地合理有效流轉(zhuǎn)的對策建議

(一)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

一是要科學(xué)合理界定國家、集體與農(nóng)戶三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能,真正把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收益、處分的權(quán)能分開。在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有的前提下,賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)益,如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等,真正使農(nóng)戶的主體地位確立起來。二是要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明確土地流轉(zhuǎn)利益主體,進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定,把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民,這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體,確保農(nóng)民對土地更長甚至永久的承包權(quán),使廣大農(nóng)民成為真正的土地流轉(zhuǎn)利益主體。

(二)加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范管理

一是要穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系,以鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn) )為單位,分村、組逐戶建立好農(nóng)村土地承包合同書、經(jīng)營權(quán)證等農(nóng)村土地有關(guān)資料、臺賬等一整套檔案。二是要明確管理機(jī)構(gòu)和職能,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督:第一,要對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則、流轉(zhuǎn)的形式、操作程序、違規(guī)失范行為的處理辦法等做出明確規(guī)定;第二,要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同,建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度;第三,要建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案,重點(diǎn)對擬出讓方的土地基本情況和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊;第四,各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實(shí)履行職責(zé),積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、變更、解除、簽證等工作,積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

(三)進(jìn)一步健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制

一是必須充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)中的作用。在流轉(zhuǎn)中依照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在確保所有權(quán)和承包權(quán)不被侵害的前提下,建立健全土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制、管理機(jī)制、利益機(jī)制和風(fēng)險機(jī)制。二是要進(jìn)一步完善中介服務(wù)組織,建立一個組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)中介體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò),為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供交易信息,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶一散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶一中介服務(wù)組織一大戶”的有序化、市場化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變,為土地的規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機(jī)制。土地在生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的私人利益屬性與資源、政治等方面的公共利益屬性,要求必須建立土地微觀市場化運(yùn)作與土地國家宏觀調(diào)控相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。因此,三是國家要適時地修改、完善及制定有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供切實(shí)可行的法律和政策支持。

(四)進(jìn)一步建立完善農(nóng)村社會保障體系,弱化農(nóng)村土地的社會保障功能

要確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利有序推進(jìn),必須進(jìn)一步建立完善農(nóng)村社會保障體系,使農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。一要完善農(nóng)村社會保障項(xiàng)目。除了加強(qiáng)我國農(nóng)村目前的最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這些社會保障項(xiàng)目外,要逐步建立農(nóng)民子女入學(xué)、婚喪嫁娶及自然災(zāi)害等保障項(xiàng)目,以解除農(nóng)民的后顧之憂。二要保證制定的社會保障項(xiàng)目能夠切實(shí)執(zhí)行。完善以政府為核心的監(jiān)督職能,通過制定相應(yīng)的政策形成完備的制度,直接投入或監(jiān)督市場來執(zhí)行,切實(shí)保證這些保障項(xiàng)目能使農(nóng)民受益。三要規(guī)范社會保障制度,免除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。對農(nóng)村社會保障的范圍、對象等都做出明確規(guī)定,使有限的資源能夠得到最大限度的利用。

參考文獻(xiàn):

[1]麻昌華,汪安亞.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及其成因分析.湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版).2008(4).

[2]朱坤,胡廷龍,王歡.中國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律缺陷及對策.中國集體經(jīng)濟(jì).2007(7).

[3]牟麗平.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究.東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.

[4]康軼明.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要解決兩個根本問題.發(fā)展.2004(2).

[5]蔡淑影.創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制以推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技.2008(1).

[6]王承武,蒲春玲.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素與路徑選擇.研究與探索.2008(9).