法律視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

周子凡

摘要中央文件的出臺(tái)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一話(huà)題推向了風(fēng)口浪尖,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體應(yīng)包括哪些,流轉(zhuǎn)可采用何種方式,如何規(guī)范其實(shí)施過(guò)程成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn),本文從法律視角作了粗淺的探討。

關(guān)鍵詞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 法律界定 必要性 規(guī)范措施

中圖分類(lèi)號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-275-02

30年前,安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民在歷史性的協(xié)議上按下了鮮紅的手印,從此揭開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村從“大鍋飯”到農(nóng)戶(hù)承包的改革大幕。30年后,另一場(chǎng)與土地制度有關(guān)的改革又在中華大地悄然興起,十七屆三中全會(huì)明確允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),引起了國(guó)人的強(qiáng)烈關(guān)注。什么是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn),為解決這些問(wèn)題,本文從法律層面作了相應(yīng)分析。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律界定

(一)定義

我國(guó)土地所有權(quán)分國(guó)家和集體所有,兩種土地使用方式迥然不同。國(guó)有土地通過(guò)土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn),農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)合同設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方式實(shí)現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包人依法通過(guò)承包而取得的對(duì)農(nóng)村土地使用和收益的權(quán)利。

(二)法律屬性

我國(guó)《民法通則》正式確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將該權(quán)利置于該法第5章第1節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”,表明《民法通則》將該權(quán)利作為物權(quán)來(lái)規(guī)定的?！段餀?quán)法》第11章又將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)進(jìn)行了具體的規(guī)定。由此可以看出,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)中的用益物權(quán)。

至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體,部分學(xué)者認(rèn)為僅限于耕地、林地、草地,而另一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大其范圍,認(rèn)為還包括其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地。我們贊成第二種觀點(diǎn)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包人對(duì)土地使用和收益的權(quán)利。從法律角度來(lái)看,權(quán)利是法律賦予公民或法人作或不作出一定行為,要求他人作或不作出一定行為的資格。因此,農(nóng)民可以自愿決定是否將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。至于流轉(zhuǎn)的方式,十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定:按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包人是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,且以戶(hù)藉判斷村民所屬集體經(jīng)濟(jì)組織,那么流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)該是哪些人呢,對(duì)此,學(xué)者們有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為流轉(zhuǎn)的受讓方必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為流轉(zhuǎn)的受讓方有的必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,如互換;有的雖然并非必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,但也必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù);此外,在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可因繼承、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等原因而發(fā)生法律變更,主體(繼承人、承租人、受讓人、抵押權(quán)人)必須也是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和集體。主體變更后,該地仍以農(nóng)用為目的,而不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地等。一般說(shuō)來(lái),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體為農(nóng)村所屬農(nóng)業(yè)組織內(nèi)的成員,但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體已不再限于農(nóng)村所屬農(nóng)業(yè)組織內(nèi)的成員,而是擴(kuò)大到了一切從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的自然人、法人及其他組織。我們認(rèn)為第二種觀點(diǎn)較妥,因?yàn)楦鞯氐耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方已不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,如2008年10月31日的報(bào)道,北京山圣咨詢(xún)集團(tuán)董事長(zhǎng)、臺(tái)灣商人李復(fù)圣已搶先報(bào)名,成為中國(guó)農(nóng)村“土地流轉(zhuǎn)第一拍”第一位報(bào)名參加拍賣(mài)的人。這表明本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被人們普遍認(rèn)可。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

(一)農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象是對(duì)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)出的呼喚

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,機(jī)械操作解放了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力,許多村民紛紛轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè),直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力銳減。再加上農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格低于農(nóng)民預(yù)期,農(nóng)民種田積極性降低。很多農(nóng)戶(hù)干脆將農(nóng)田荒廢,舉家搬到城里打工,有些即便種植了農(nóng)作物,但他們大多時(shí)間在城里打工,只在播種和收割時(shí)才會(huì)去打理農(nóng)田,所種莊稼平時(shí)基本無(wú)人維護(hù),產(chǎn)出效益低下可想而知。面對(duì)這種“村莊空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老年化”的現(xiàn)狀,為提高農(nóng)村土地利用率,讓“想種田的有田種,暫不種田的有飯吃”,中央這次以文件形式允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),就是讓承包戶(hù)以出租或轉(zhuǎn)讓、入股等方式,盤(pán)活閑置的土地,解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是規(guī)?；?jīng)營(yíng)的必然要求

在家庭承包制下,土地分散經(jīng)營(yíng),地塊狹小,形不成規(guī)模,現(xiàn)代化的大機(jī)械很難操作。另外一家一戶(hù)的經(jīng)營(yíng)模式也不利于農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售,有時(shí)盡管地里農(nóng)作物獲得豐收,但產(chǎn)品進(jìn)入城里大超市或賣(mài)到市場(chǎng)上經(jīng)歷的流通環(huán)節(jié)太多,到最后農(nóng)民獲利并不多。有報(bào)道稱(chēng)一個(gè)西紅柿到超市上柜銷(xiāo)售要經(jīng)歷33個(gè)環(huán)節(jié),一斤西紅柿在地里以1.4元賣(mài)給了菜販子,而這些西紅柿到了城里的超市,消費(fèi)者需要花3.8元才能買(mǎi)到,實(shí)際農(nóng)民獲利只有每斤0.2元。

為避免流通環(huán)節(jié)消耗太多費(fèi)用,農(nóng)民必須組織起來(lái),成立公司、合伙或合作社,以組織形式去闖市場(chǎng),直接將產(chǎn)品銷(xiāo)到超市或消費(fèi)者手中。然而要成立組織就必須要有一定注冊(cè)資本,但農(nóng)民并無(wú)太多積蓄,如果將承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資,就可以解決農(nóng)民的資金問(wèn)題,在法律層面上來(lái)看,《農(nóng)村土地承包法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》和《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》并沒(méi)有法條禁止將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資,因此,用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為注冊(cè)資本并沒(méi)有法律障礙。另外,要達(dá)到規(guī)?；?jīng)營(yíng)也可以通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向大戶(hù)、向種田能手,向有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的組織集中,以適應(yīng)現(xiàn)代化機(jī)械操作,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收。這種規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)模式,相比一家一戶(hù)的承包形式,其市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力顯然優(yōu)勢(shì)明顯。

三、規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為的措施

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓,沒(méi)有切實(shí)可行的制度作保障,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難免會(huì)走入歧途,為此,筆者建議:

(一)加強(qiáng)監(jiān)管,保障土地流轉(zhuǎn)健康進(jìn)行

1.堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿、有償原則,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。防止基層政府對(duì)“土地流轉(zhuǎn)”政策摸不準(zhǔn)、吃不透,急功近利,大搞“一刀切”,強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民大片土地,追求 “政績(jī)”。

2.不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。我國(guó)人均土地非常稀缺,我們現(xiàn)在的耕地面積已經(jīng)降到了18.26億畝,人均耕地面積只有一畝三分八,只相當(dāng)于世界平均水平的40%,再減少確實(shí)會(huì)危及國(guó)家的糧食安全乃至于社會(huì)穩(wěn)定。在過(guò)去的11年中,我國(guó)耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝,超過(guò)了一個(gè)河南省的耕地面積。

(二)出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

盡管在立法和政策層面已有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定,但具體細(xì)節(jié),如何操作卻鮮有涉及。我們建議各地政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則,明確以下問(wèn)題的處理措施,以規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

1.確定判斷農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的標(biāo)準(zhǔn)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定應(yīng)流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營(yíng)能力的人,但何為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,受讓方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力如何能夠持續(xù)保持,沒(méi)有相應(yīng)的具體內(nèi)容。我們認(rèn)為可以從資金實(shí)力,技術(shù)能力以及人的信用等方面來(lái)進(jìn)行判斷,比如具備經(jīng)營(yíng)其土地的機(jī)械設(shè)備、操作技能、種植技術(shù)先進(jìn)、流動(dòng)資金充裕等。

2.明確規(guī)定違約方承擔(dān)責(zé)任的方式。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以后,極可能會(huì)因?yàn)楦鞣N無(wú)法預(yù)期的原因發(fā)生中途違約事件。第一種是承包方違約,比如土地流轉(zhuǎn)合同簽訂為20年,但農(nóng)民在簽完流轉(zhuǎn)合同后,在城里打工不順,合同終止前反悔。而此時(shí),受讓方已建有規(guī)?；a(chǎn)的設(shè)施,如大棚等,若原承包方撤出土地,受讓方必將遭受損失。第二種是受讓方違約,流轉(zhuǎn)合同簽定后,受讓方違約,但此時(shí)已過(guò)耕種期,原承包方收回土地其當(dāng)年收益必將遭受損失。針對(duì)上述問(wèn)題,我們認(rèn)為政府出臺(tái)的細(xì)則必須明確規(guī)定處理方法,也可以引導(dǎo)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中要求承包方和受讓方在簽訂合同的時(shí)候,交付一定的保證金,如果違約,用此保證金來(lái)賠償利益受損一方,作為受讓方損失賠償或原承包人收回土地復(fù)耕的費(fèi)用。

3.健全配套措施,設(shè)置流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)及評(píng)估機(jī)構(gòu)。要保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康流轉(zhuǎn),保障農(nóng)民的最大利益,在土地流轉(zhuǎn)時(shí),各地政府必須要健立相應(yīng)的配套設(shè)施,如設(shè)置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信息所,統(tǒng)一提供各地待流轉(zhuǎn)的土地信息,并由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行拍賣(mài)競(jìng)價(jià)。如果涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入合作社或成立公司,每畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)倒底值多少,要有評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。如果成立的企業(yè)破產(chǎn),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),如何償債,是讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán),還是地上附著物,法律應(yīng)進(jìn)一步明確。

4.妥善處理土地流轉(zhuǎn)后改變土地生產(chǎn)能力的補(bǔ)償與賠償問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以后,受讓方可能會(huì)對(duì)土地生產(chǎn)能力產(chǎn)生兩種不同的后果,一種是增加肥力,另一種是對(duì)土地造成傷害,如為短期內(nèi)增加農(nóng)作物產(chǎn)量,導(dǎo)致土地鹽堿化?！掇r(nóng)村土地承包法》26條規(guī)定,承包期內(nèi),承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí),承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的,有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。第60條規(guī)定,承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的,由縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門(mén)依法予以處罰。 承包方給承包地造成永久性損害的,發(fā)包方有權(quán)制止,并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。但如何對(duì)承包戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償或賠償,由誰(shuí)來(lái)主持這一工作,是村委會(huì)還是鎮(zhèn)政府,法律并沒(méi)有進(jìn)一步明確?？紤]到很多地方?jīng)]有村委會(huì),有的一個(gè)大鎮(zhèn)十幾個(gè)村才有一個(gè)政府機(jī)構(gòu),我們認(rèn)為由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一處理該類(lèi)問(wèn)題較妥。

5.嚴(yán)格限制“居轉(zhuǎn)非”,重分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于我國(guó)法律在戶(hù)籍管理方面嚴(yán)格限制農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口,而對(duì)城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)為農(nóng)民管理并不嚴(yán)格,我們發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在處理“居轉(zhuǎn)農(nóng)”時(shí)只要求由本人持戶(hù)口簿、身份證到派出所領(lǐng)取《申請(qǐng)非轉(zhuǎn)農(nóng)審批表》,經(jīng)落戶(hù)地村民小組村委會(huì)簽署意見(jiàn),由派出所審核后,報(bào)市公安局批準(zhǔn)?？梢?jiàn)手續(xù)并不復(fù)雜,只要能證明自己在城市里沒(méi)有工作和固定住所,只要村里愿意接收,勞動(dòng)部門(mén)出具相關(guān)證明,自愿提出申請(qǐng)的,公安機(jī)關(guān)都會(huì)給予辦理。那么城里人成為農(nóng)民以后,就會(huì)按本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得相應(yīng)的土地,這樣就可能出現(xiàn)變相的瓜分農(nóng)民土地從而導(dǎo)致土地流失。為防止此類(lèi)事件發(fā)生,損害本地農(nóng)民利益,我們認(rèn)為有必要加強(qiáng)監(jiān)督,嚴(yán)格限制“居轉(zhuǎn)非”。

參考文獻(xiàn):

[1]王利明,楊立新.民法學(xué).法律出版社.2008.

[2]江平.中國(guó)物權(quán)法教程.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2007.

[3]胡康生.中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義.法律出版社.2002.

[4]江平.中國(guó)物權(quán)法教程.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2007.

[5]梅夏英,高圣平.物權(quán)法教程.人民大學(xué)出版社.2007.

[6]http://www.zynews.com/misc/2008-11/04/content_525623.htm.