對(duì)和諧社會(huì)中法治政府的定位思考

孫 武

摘要民主法制是社會(huì)主義和諧社會(huì)的首要特征,構(gòu)建和諧社會(huì)的首要目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)民主法治的社會(huì)。建立法治政府是社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求,法治政府要求以法律制約權(quán)力,其根本目的是解決公共權(quán)力的自主性與保護(hù)人民權(quán)利之間的內(nèi)在張力,建立一個(gè)職權(quán)有限、責(zé)任明確,服務(wù)民眾的政府,以能夠更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。

關(guān)鍵詞和諧社會(huì) 法治政府 有限政府 責(zé)任政府 服務(wù)政府

中圖分類號(hào):D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-184-02

新時(shí)期,我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì),應(yīng)該是民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。在這六個(gè)要素當(dāng)中,第一個(gè),也是最重要的一個(gè),就是“民主法治”?？梢?jiàn),民主法治是社會(huì)主義和諧社會(huì)的首要特征,構(gòu)建和諧社會(huì)的首要目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)民主法治的社會(huì)。作為一種美好社會(huì)形態(tài),和諧社會(huì)絕不會(huì)自發(fā)生成,也不會(huì)自然實(shí)現(xiàn),它在很大程度上取決于政府的努力。這是因?yàn)槿魏我粋€(gè)民族國(guó)家里,在任何一種政治體制下,在社會(huì)發(fā)展的任何一個(gè)階段,政府都是社會(huì)的主導(dǎo)力量。在以民主法治為基本價(jià)值取向的國(guó)度里,政府作為人民治理國(guó)家的代理者理當(dāng)成為法治政府。在處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型期和改革攻堅(jiān)階段的當(dāng)代中國(guó),造就一個(gè)法治政府,不但是政府轉(zhuǎn)型的必然選擇,也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

一、和諧社會(huì)中法治政府的內(nèi)涵界定

何謂法治政府?這可以結(jié)合法治的涵義和政府的涵義來(lái)認(rèn)識(shí)。法治與人治相對(duì)立,它是一種治權(quán)手段,簡(jiǎn)言之即依法治理、依法治權(quán),它是民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求?！耙灾萍s政府權(quán)力和保障自由人權(quán)為核心的現(xiàn)代法治,是與民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨的歷史進(jìn)步,法治的實(shí)質(zhì)是依法對(duì)政府進(jìn)行治理,政府是法治的客體,而公民和社會(huì)是法治的主體。法治的要義和精髓,就在于作為法治主體的人民依法治權(quán),即人民依據(jù)正義和公意,并通過(guò)民主政治制度和憲法法律來(lái)制約政府權(quán)力”。在現(xiàn)代政治學(xué)中,“政府”大體上可從廣義和狹義兩方面來(lái)理解。廣義的政府,是指建立在民主國(guó)家基礎(chǔ)之上,代表著國(guó)家的一個(gè)政治主體,它可分為中央政府和地方政府。從國(guó)家權(quán)力的系列來(lái)看,它包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三個(gè)系列。狹義的政府,僅指國(guó)家權(quán)力系列中的行政權(quán)的一個(gè)系列。

由此,法治政府也可以從兩個(gè)層面上來(lái)理解。廣義的法治政府是指政府的一切權(quán)力的來(lái)源、政府的運(yùn)行和政府的行為,都受制于法律,換言之,法高于權(quán)。在這個(gè)層面上,它等同于法治。狹義的法治政府的目的,是對(duì)行政權(quán)的限制和制約。不論是廣義層面還是狹義層面,所謂法治政府,是指整個(gè)政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作都是合法化、規(guī)范化的,在政府整體行為中強(qiáng)調(diào)政府抽象行政行為和政府決策的合法性、規(guī)范性,在政府個(gè)體行為中主要指政府執(zhí)法行為的合法性、規(guī)范性。它內(nèi)在要求用法律制約權(quán)力,用權(quán)力制約權(quán)力。其根本目的是解決公共權(quán)力的自主性與保護(hù)人民權(quán)利之間的內(nèi)在張力,建立一個(gè)職權(quán)有限、責(zé)任明確,服務(wù)民眾的政府,以期政府能夠更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。

二、和諧社會(huì)中法治政府的權(quán)力職能定位:有限政府

有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。按照馬克思主義觀點(diǎn)以及社會(huì)契約論的合理思想,國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和歸屬都在于人民的權(quán)力即人民主權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家,人民為了通過(guò)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利和利益并最大限度的發(fā)揮其效益而結(jié)成國(guó)家這一共同體,并同時(shí)向其讓渡了部分權(quán)力的使用權(quán)。由于人民讓渡的只是部分權(quán)力的使用權(quán),所以國(guó)家享有的權(quán)力是一種有限的受制約的權(quán)力,而不是無(wú)限的、不受制約的權(quán)力。那么基于人民契約而產(chǎn)生的政府也只能是有限的政府。尤其是在當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程中,要想市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到健康發(fā)展,構(gòu)建一個(gè)與其相配套的限政秩序,或者說(shuō),構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必不可少的有限政府,實(shí)現(xiàn)從無(wú)限政府向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有限政府的變革是必然選擇。

建立有限權(quán)力政府的一個(gè)重要內(nèi)容便是實(shí)現(xiàn)政府職能的法治化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府職能法治化的第一個(gè)要求是將政府職能以立法形式予以確立和規(guī)范,使政府職能有法可依;第二個(gè)要求是以立法形式完成政府職能分解,即詳細(xì)地規(guī)定政府各個(gè)職能部門(mén)的法律地位、相互關(guān)系以及各自應(yīng)承擔(dān)的職能內(nèi)容,使其職能分明,各行其責(zé);第三個(gè)要求是以法律形式明確規(guī)定政府行使職能的運(yùn)作方式和法律程序,使政府的行為建立在嚴(yán)格遵守法律程序的基礎(chǔ)上。

有限性并不是對(duì)政府作用的否定,而是政府應(yīng)堅(jiān)守職能有限的價(jià)值理念,使得政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)處于一種和諧的狀態(tài)中。首先,政府與企業(yè)之間,要變政府微觀管理職能為宏觀管理職能,實(shí)現(xiàn)政企、政事分開(kāi)。政府是管理活動(dòng)的主體,企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)具有獨(dú)立的主體地位,政府與企業(yè)應(yīng)各司其職,不應(yīng)互相干預(yù)。其次,要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)機(jī)制和政府分別是“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”,它們既是相互獨(dú)立的,又是相互合作的,在市場(chǎng)可以自己調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,而在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府要承擔(dān)行政管理的職責(zé),彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷,維護(hù)市場(chǎng)秩序,保證市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。

三、和諧社會(huì)中法治政府的品格目標(biāo)定位:責(zé)任型政府

責(zé)任政府是法治政府的基本品格之一?，F(xiàn)代法治政府內(nèi)在地要求權(quán)責(zé)一致,因而責(zé)任政府一方面意味著政府行使權(quán)力的過(guò)程就是履行有效保障公民權(quán)利這一責(zé)任的過(guò)程。在這一過(guò)程中,政府行使權(quán)力是要做公民權(quán)利的忠實(shí)代表者和有效維護(hù)者;另一方面意味著政府要正確、有效、合理行使國(guó)家權(quán)力,一旦違反法律、越權(quán)行政或不遵守法定程序行政都必須承擔(dān)法律責(zé)任。

我們倡導(dǎo)建立有限政府并不意味著隨著權(quán)力和職能的收縮,政府的責(zé)任也隨之減少,相反,政府的責(zé)任意識(shí)必須加強(qiáng)。當(dāng)前在中央提出構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下,我們尤其要注意提高行政部門(mén)充分履行職責(zé)的意識(shí)。行政部門(mén)有法定的權(quán)力和責(zé)任,根據(jù)法治原則,其掌有的權(quán)力不能濫用,承擔(dān)的責(zé)任也不能放棄。以往,在強(qiáng)調(diào)依法行政時(shí),大家對(duì)防止濫用權(quán)力講的比較多,對(duì)充分履行職責(zé)相對(duì)強(qiáng)調(diào)得不夠。實(shí)踐中常見(jiàn)這種情況:一些行政部門(mén)遇到比較棘手的矛盾,往往采取回避的態(tài)度,職責(zé)并沒(méi)有履行到位,以致達(dá)不到行政目標(biāo)。很多事實(shí)證明,行政部門(mén)不作為是一些社會(huì)弊病得不到根治的重要原因。行政部門(mén)如果監(jiān)管到位,嚴(yán)格執(zhí)法,對(duì)有些社會(huì)弊病的整治是可以收到較好效果的。

作為權(quán)威的公共機(jī)構(gòu),政府代表的是公平和正義,政府的公共政策、制度安排是否得當(dāng),首先看它是為誰(shuí)服務(wù),對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。也就是說(shuō),政府要堅(jiān)持以人為本,把維護(hù)最廣大人民群眾的利益作為政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),要讓人民滿意,對(duì)人民負(fù)責(zé)。要使政府真正對(duì)人民負(fù)責(zé),在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過(guò)程中,政府應(yīng)努力將自身行為納入法制化、規(guī)范化的軌道。要健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,享有廣泛的權(quán)力和自由。要不斷改革和完善決策機(jī)制,推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng),要廣泛征求意見(jiàn),充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào);對(duì)與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng),要實(shí)行公示、聽(tīng)證等制度,擴(kuò)大人民群眾的參與程度;對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng),要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估。建立決策失誤責(zé)任追究制度,健全糾錯(cuò)改正機(jī)制,預(yù)防和減少失策失誤。要進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制、加快行政程序建設(shè),完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度和機(jī)制,從制度上確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán),切實(shí)做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。

四、和諧社會(huì)中法治政府的執(zhí)政理念定位:服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是一個(gè)全新的概念?！胺?wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)這服務(wù)責(zé)任的政府?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府不僅是服務(wù)態(tài)度和行為方式的改變,而且是政府的理念、價(jià)值、體制的深刻變革。面對(duì)日益發(fā)展和變化中的世界,建立民主法制、廉潔高效的服務(wù)型政府對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

和諧社會(huì)是社會(huì)各種要素融洽相處的狀態(tài),涉及公民、社會(huì)、政府、市場(chǎng)與自然等多重關(guān)系,涵蓋了人們的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、文化生活、文化生活和日常生活,體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與自然和諧統(tǒng)一的發(fā)展。建設(shè)民主法制、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì),作為社會(huì)管理主體的政府,必須合理定位、轉(zhuǎn)變職能,才能協(xié)調(diào)各種利益矛盾,維護(hù)社會(huì)秩序,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)相適應(yīng)、能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的服務(wù)型政府,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。

建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵是塑造政府及其工作人員的服務(wù)理念,改善政府執(zhí)政基礎(chǔ)。政府的理念是政府行為在方向上的一種概括,它決定了政府行為的態(tài)度和方式。要建設(shè)服務(wù)型政府,其一要確立以服務(wù)為核心的組織理念,政府必須樹(shù)立以人為本的新發(fā)展觀,破除以單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀。發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等于發(fā)展,如果忽視社會(huì)發(fā)展,不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且也影響著社會(huì)的和諧及其全面發(fā)展。要深刻理解政府與管理的本質(zhì)。管務(wù)、管人、管事不是政府存在的理由,也不是政府存在的目的,政府管理的本質(zhì)在于提供良好的服務(wù)。二要進(jìn)一步改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的“管制”理念和“官本位”思想,確立公務(wù)員實(shí)質(zhì)上就是服務(wù)員的意識(shí),積極熱情地為社會(huì)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展和個(gè)人全面而自由的發(fā)展服務(wù)。三要大力推進(jìn)現(xiàn)代政府理念的傳播和落實(shí),理清政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限型政府的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)變要求政府從無(wú)所不為轉(zhuǎn)變?yōu)橛兴鶠楹陀兴粸?。提供公共服?wù)是服務(wù)政府最重要的職責(zé),政府職責(zé)的基本領(lǐng)域是,在維護(hù)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,滿足市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供的社會(huì)公共需要,為各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等的競(jìng)爭(zhēng)條件,為社會(huì)提供安全的公共產(chǎn)品,為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障服務(wù)。

注釋:

余遜達(dá).法治與現(xiàn)代化.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.2005年版.

王洪杰.關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府問(wèn)題的思考.長(zhǎng)白學(xué)刊.2006(4).