農(nóng)村集體土地征收制度研究

付永生

摘要:本文從如何界定公共利益、征收程序的缺陷、征收補(bǔ)償?shù)碾S意性等方面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地征收制度存在的問題進(jìn)行了剖析,同時(shí)提出了合理界定公共利益的辦法,通過明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體并加強(qiáng)村委會(huì)的民主建設(shè)來保障農(nóng)民權(quán)益,并且結(jié)合實(shí)例探討了目前法律框架下土地補(bǔ)償多元化的可行性。

關(guān)鍵詞:土地征收;公共利益;征收程序;征地補(bǔ)償

中圖分類號(hào):F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)17—0077—02

市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家在土地征收問題上大都經(jīng)歷了一個(gè)逐步法制化的過程,顯然我國(guó)正處于不斷向前邁進(jìn)的過程中?，F(xiàn)行法律對(duì)土地征收的規(guī)制還存在很多不完善的地方,越來越多的矛盾都集中到了土地征收問題上。因此我們應(yīng)當(dāng)重新審視現(xiàn)行的土地征收制度,合理平衡公共利益和私人權(quán)利之間的矛盾,這對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要的意義。

一、土地征收的要件

土地征收是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物,既關(guān)乎公權(quán)力的規(guī)范與限制,也與私權(quán)的保護(hù)密切相關(guān)。土地征收的含義就是國(guó)家為了公共利益的需要而強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。目前我?guó)土地實(shí)行的是二元所有制結(jié)構(gòu),根據(jù)憲法的規(guī)定,城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有。因此我國(guó)的土地征收僅指國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第20條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖瑫r(shí),《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律也對(duì)土地征收制度進(jìn)一步做出了相應(yīng)規(guī)定。

根據(jù)立法的規(guī)定,可以將土地征收的要件歸納為:

1.征收必須是因公共利益的需要。征收權(quán)行使的公共目的性是征收制度形式合法性的前提,而且是具體征收行為實(shí)質(zhì)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

2.征收必須遵循法定程序。首先,通過程序的限制能夠最直接的制約行政權(quán)力的擴(kuò)張;其次,合法程序還能幫助政府排除在征收活動(dòng)中來自外界的干擾,以及防止內(nèi)部的腐敗。

3.征收必須給予相對(duì)人合理補(bǔ)償。國(guó)家出于公共利益的需要,強(qiáng)制性取得特定主體的財(cái)產(chǎn)權(quán),相對(duì)人負(fù)有容忍義務(wù),但并不意味著其財(cái)產(chǎn)權(quán)可以任意被侵害。對(duì)被征收土地者予以公平合理的補(bǔ)償乃是社會(huì)公平正義的必然要求,同時(shí)也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)私權(quán)的尊重。

二、土地征收實(shí)踐中存在的問題

土地征收制度具有強(qiáng)制性,相對(duì)人不具備平等協(xié)商的能力,因此極易出現(xiàn)公權(quán)力對(duì)合法私權(quán)的粗暴干涉。對(duì)此,雖然相關(guān)法律制定了較為嚴(yán)格的土地征收要件,但在實(shí)踐中由于以下原因仍然存在大量土地征收侵權(quán)的行為,嚴(yán)重侵害征收相對(duì)人的合法權(quán)益。

1.現(xiàn)行立法缺乏對(duì)公共利益的明確界定?！稇椃ā?、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律雖然都規(guī)定土地征收的目的僅限于公共利益,但何謂公共利益?公共利益的范圍如何界定?法律沒有明確規(guī)定。有人認(rèn)為公共利益不宜明確界定,而賦予法官根據(jù)實(shí)際情況自由裁量的自由。按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn),任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都具有一定的公益性,市場(chǎng)這只看不見的手將許多人的自利行為合成促進(jìn)繁榮的公益行為。國(guó)家機(jī)關(guān)正是以此作為不當(dāng)征地的最好理由,把公共利益擴(kuò)展到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè),把市場(chǎng)主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要。法律對(duì)“公共利益”界定不明,給國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力尋租以借口,從而導(dǎo)致了土地征收權(quán)的極端濫用。[1]

2.土地征收程序不合理,違規(guī)征收現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)行立法對(duì)土地征收程序規(guī)定比較粗糙,可操作性不強(qiáng),主要表現(xiàn)在:(1)征收行為缺乏透明度,作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、申訴權(quán)。從土地征收的決定到補(bǔ)償費(fèi)用的多少等都由行政機(jī)關(guān)決定。(2)先征后批,以合法征地掩蓋非法占地。近年來各地市普遍存在不經(jīng)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)盲目上馬經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象,由于現(xiàn)行《土地管理法》嚴(yán)格限制了市縣級(jí)人民政府的審批權(quán)限,于是出現(xiàn)了先占后批,分期報(bào)批等違規(guī)現(xiàn)象。(3)土地征用缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府部門既是所有者主體的代表,又是征地的使用者和管理者,集多種職能于一身而無有效監(jiān)督,致使產(chǎn)生大量違法征占土地的不法行為。[2]

3.土地征收補(bǔ)償不合理?，F(xiàn)有的立法規(guī)定反映了我國(guó)征地補(bǔ)償制度仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,對(duì)農(nóng)民利益缺乏保護(hù)。其突出問題表現(xiàn)在:(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,測(cè)算依據(jù)不合理。征收補(bǔ)償僅考慮被征地的原用途和原產(chǎn)值,不考慮土地本身的價(jià)值,更不考慮土地的預(yù)期收益。(2)補(bǔ)償分配不合理。按照《土地管理法實(shí)施辦法》的規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,大量的補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。(3)補(bǔ)償方式單一,安置責(zé)任不明確。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地的農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失去土地以后大量涌入城市,但是因缺乏相應(yīng)的知識(shí)和技能無法在競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市生活中生存下去。待補(bǔ)償金用完之后,失地農(nóng)民就會(huì)徹底失去生存的依靠,演變?yōu)樾碌牟环€(wěn)定因素。[3]

另外,農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)主體缺位,村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是基層政權(quán)的延伸,甚至與征地的政府部門構(gòu)成了利益共同體,共同侵害農(nóng)民的利益。然而利益遭受損害的農(nóng)民卻求告無門,人民法院對(duì)土地征收糾紛的侵權(quán)責(zé)任尚未形成共識(shí),能否適用法律救濟(jì)態(tài)度不明確。實(shí)踐中,即便是涉及土地征收與拆遷補(bǔ)償?shù)陌讣?人民法院也多數(shù)不予受理,即便受理也要駁回起訴。

三、征地制度改革的思路

(一)嚴(yán)格界定公共利益,防止土地征收權(quán)濫用

公共利益是個(gè)不確定的概念,運(yùn)用得當(dāng)可以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡,運(yùn)用不當(dāng)則可能導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)隨意以公共利益的名義侵犯公民的權(quán)利。因此,必須清晰地界定公共利益,以免公共利益成為國(guó)家權(quán)力隨意侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“合法管道”。[3]

在大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,土地征收法都在力求對(duì)公共利益進(jìn)行限定。從立法模式上來講,一種是概括性規(guī)定,這種規(guī)定概括性強(qiáng),操作的彈性較大,但容易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用;另一種是列舉性的規(guī)定,這種規(guī)定較為明確具體,有利于對(duì)征收權(quán)進(jìn)行限制,但缺陷是具有局限性和滯后性,不能及時(shí)應(yīng)對(duì)瞬息萬變的社會(huì)發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)行立法采取概括性的規(guī)定,已經(jīng)難以有效遏制征收權(quán)的濫用。為了防止權(quán)力濫用,應(yīng)嚴(yán)格限定公共利益的范圍,并對(duì)公共用途采取狹義的從嚴(yán)解釋,以國(guó)家行為或代表公眾利益的土地利用行為為限。因此,可以將公共利益限定在以下幾個(gè)方面,并體現(xiàn)在立法中:1.國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事用途;2.交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè);3.教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化等社會(huì)公益事業(yè);4.國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目,但以具有公益性為限;5.其他由政府興辦的以公益為目的的事業(yè)。對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地,按照規(guī)劃用途和市場(chǎng)規(guī)則,通過土地交易獲得土地使用權(quán)。

(二)加強(qiáng)村民委員會(huì)的民主化建設(shè),使之真正成為集體土地所有權(quán)的主體

集體所有權(quán)本來是為解決農(nóng)村問題而創(chuàng)設(shè)的。按照馬克思主義的原理,無產(chǎn)階級(jí)在奪取政權(quán)之后,不能剝奪小農(nóng),只能通過合作化的手段引導(dǎo)他們走集體農(nóng)業(yè)的道路。通過政治運(yùn)動(dòng)的形式完成的集體所有制與民法上的所有權(quán)之間是一種模糊的對(duì)應(yīng)關(guān)系,這種政社合一的形式在一定程度上造成了集體所有權(quán)主體的缺位?，F(xiàn)實(shí)情況是,村民委員會(huì)往往和上級(jí)保持一致,而忽視集體成員的合法權(quán)益。因此,必須切實(shí)地加強(qiáng)村民委員會(huì)的民主化建設(shè),使村民委員會(huì)成為集體成員的代言人。首先,應(yīng)當(dāng)摒棄原有的集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu),明確規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一合法主體。其次,嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》,讓村民選出自己信得過的村民委員會(huì),村民代表大會(huì)可以根據(jù)法律規(guī)定按程序罷免不負(fù)責(zé)任的村委會(huì)成員,使村民委員會(huì)真正成為保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的主體。另外,繼續(xù)推行村務(wù)公開,落實(shí)重大事項(xiàng)的民主決策程序。讓集體成員在征地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)安置等重大問題上有更多的話語權(quán)。

(三)合理確定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn),探索新的補(bǔ)償方式

在補(bǔ)償原則上,應(yīng)當(dāng)樹立合理補(bǔ)償?shù)挠^念。合理補(bǔ)償就是充分補(bǔ)償和公正補(bǔ)償,只有充分合理的補(bǔ)償才能充分保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn),能夠更好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系。另一方面,合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以為國(guó)家發(fā)展和公共利益的實(shí)現(xiàn)留下必要的回旋空間。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)化的原則。目前我國(guó)征地補(bǔ)償不是基于市場(chǎng)價(jià)格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,征地費(fèi)用嚴(yán)重偏離市場(chǎng)價(jià)格水平。過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用成為地方政府大量征地高價(jià)出讓以聚集財(cái)政資金的強(qiáng)烈誘因,并在事實(shí)上造成了廣大失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿和地方局部的不穩(wěn)定。農(nóng)地征收補(bǔ)償價(jià)值市場(chǎng)化,就是要在農(nóng)地征收補(bǔ)償價(jià)值中充分體現(xiàn)農(nóng)地的總體價(jià)值,不僅包括農(nóng)地作為資源的價(jià)值和農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值,還要體現(xiàn)農(nóng)地上所負(fù)載權(quán)利人的權(quán)利價(jià)值,例如農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。因此,建立農(nóng)地價(jià)值評(píng)估制度成為必要,通過經(jīng)驗(yàn)豐富的土地評(píng)估師,運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行評(píng)估,從而確定被征收農(nóng)地的交易價(jià)格。

在補(bǔ)償方式上,應(yīng)當(dāng)多元化。我國(guó)農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式,在以貨幣補(bǔ)償為主的同時(shí),可以積極探索新的補(bǔ)償方式。為此,學(xué)者提出了很多解決的方案,例如債券或股權(quán)補(bǔ)償,社會(huì)保險(xiǎn)安置,留地補(bǔ)償,替代補(bǔ)償?shù)?。[4]筆者認(rèn)為,不同的地方可以因地制宜采取不同的補(bǔ)償辦法,但目的都是基本保證失地農(nóng)民無后顧之憂。河南信陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在征地建設(shè)過程中,在相應(yīng)的土地補(bǔ)償之余,當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民協(xié)商,優(yōu)先安排失地農(nóng)民進(jìn)入企業(yè)工作,將沒有勞動(dòng)能力的農(nóng)民納入低保,比較順利地解決了農(nóng)民和當(dāng)?shù)卣木o張關(guān)系。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,越來越多的征地在不斷進(jìn)行。農(nóng)地征收已成為滿足我國(guó)各類建設(shè)的主要途徑,但在征收過程中出現(xiàn)的異化問題也很突出,如不及時(shí)糾正和解決,農(nóng)地征收行為將逐步喪失其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮農(nóng)民的合法權(quán)益,合理平衡公共利益和私人權(quán)利之間的沖突,在公共利益的界定、土地征收的程序和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式上進(jìn)行認(rèn)真地思考,不斷強(qiáng)化和加大對(duì)國(guó)家征收權(quán)力的制約和對(duì)土地權(quán)人權(quán)利的保障。

參考文獻(xiàn):

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[4]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究—田野調(diào)查解讀[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:277-278.

(責(zé)任編輯/石銀)