淺析新形勢(shì)下澳大利亞養(yǎng)老基金改革

國(guó)艷敏

摘要:澳大利亞三大支柱養(yǎng)老保障模式擁有多層次的養(yǎng)老保障基金保證其制度的順利運(yùn)行。但是,人口老齡化和全球金融危機(jī)為其將來的順利發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此,澳大利亞政府一方面推出一系列措施對(duì)超級(jí)年金進(jìn)行改革,另一方面建立未來基金,專門應(yīng)對(duì)預(yù)期可能出現(xiàn)的養(yǎng)老保障資金不足的風(fēng)險(xiǎn)。這些措施值得各國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞:超級(jí)年金改革;未來基金;澳大利亞養(yǎng)老保障

中圖分類號(hào):F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2009)08-0088-04

澳大利亞的養(yǎng)老保障制度是建立在基本養(yǎng)老金、超級(jí)年金、個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金三大支柱上的多層次的綜合性體系。它一直是世界銀行推崇的一種養(yǎng)老保障模式。這種模式最突出的特點(diǎn)是具有征繳和投資路徑多樣化的大規(guī)模的養(yǎng)老保障基金,這些基金從根本上保證了這種多層次模式的完善性和高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。然而,在人口老齡化和全球金融危機(jī)的巨大沖擊下,澳大利亞的養(yǎng)老保障基金也面臨著預(yù)期資金不足的巨大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的危機(jī),澳大利亞政府從超級(jí)年金改革和未來基金的建立兩個(gè)方面著手,進(jìn)一步豐富養(yǎng)老保障體系,鞏固養(yǎng)老保障基金的運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

澳大利亞政府近期頒布的代際報(bào)告中指出,由于持續(xù)降低的死亡率和較低人口出生率,未來人口將會(huì)繼續(xù)老齡化。到2047年,0~14歲居民人口數(shù)量將會(huì)有少量增長(zhǎng),傳統(tǒng)工作年齡居民即15~64歲的人口將增長(zhǎng)1/5,65~84歲的老年人口將為現(xiàn)在的2倍多,85歲以上人口將為現(xiàn)在的4倍多(見表1)。人口的老齡化給社會(huì)保障制度提出的挑戰(zhàn)是未來養(yǎng)老保障支付金的巨大壓力、預(yù)期勞動(dòng)參與率的下降以及老年人口的特殊服務(wù)項(xiàng)目缺乏等等。

在這些問題中,未來養(yǎng)老金的支付缺口壓力是最迫切、最需要解決的問題。澳政府從其首個(gè)代際報(bào)告①中就開始特別強(qiáng)調(diào),如果政府一直持續(xù)執(zhí)行當(dāng)前的養(yǎng)老保障和稅收政策,而不對(duì)其作出任何有意義的調(diào)整或補(bǔ)充的話,為了維持相當(dāng)水平的生活質(zhì)量,目前這一代的納稅人將要迫使下一代納稅人承擔(dān)更高的稅務(wù)責(zé)任來保證政府有足夠的能力向人民提供重要的國(guó)民服務(wù),如養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障;除了這些之外,如果現(xiàn)在政府不作出一些有針對(duì)性的革新或創(chuàng)建,在不久的將來,政府預(yù)算也將面臨來自超級(jí)年金偌大的資金缺口的壓力,它也是目前政府資產(chǎn)負(fù)債表上最大的一項(xiàng)可計(jì)量的預(yù)期負(fù)債,2020年超級(jí)年金資金缺口將增長(zhǎng)到1 480億美元。

二、超級(jí)年金制度的改革

在澳大利亞引以為豪的養(yǎng)老保障三大支柱中的第二支柱——超級(jí)年金制度中,政府扮演了兩種角色,一種是以雇主的身份為政府公共服務(wù)部門的雇員繳納稅率為工資總額的9%的超級(jí)年金稅;另一種是以鼓勵(lì)人們參與超級(jí)年金制度的身份為自愿繳費(fèi)者提供更多的資金支持。在這兩項(xiàng)中,第一項(xiàng)的數(shù)額非常大,使得政府承擔(dān)了巨大的超級(jí)年金支付壓力。當(dāng)前澳政府超級(jí)年金受益金支付的缺口部分是由政府預(yù)算支付的,每年需支付約45億美元,如果這種情況一直持續(xù)下去,隨著時(shí)間的推移,政府預(yù)算將會(huì)完全面臨支付養(yǎng)老金的壓力。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì),政府陸續(xù)頒布了超級(jí)年金制度的改革方案,開始逐步實(shí)施一系列新的舉措來提高超級(jí)年金的吸引力,使其變得更加時(shí)尚,更加安全,更加方便。2002年推出的新舉措主要分為四個(gè)方面。②

1. 新制度提供更多激勵(lì),擴(kuò)大勞動(dòng)者對(duì)超級(jí)年金自愿繳費(fèi)的積極性。政府為低收入者的政府超級(jí)年金合作繳費(fèi);降低超級(jí)年金附加稅,2010年降為10.5%;參與超級(jí)年金的自雇者可以申請(qǐng)一定額度的抵稅;降低合法終止支付的稅率。

2. 增強(qiáng)超級(jí)年金的可用性、可獲得性。延長(zhǎng)個(gè)人繳費(fèi)年齡,使得老年人繳費(fèi)的年限能夠更長(zhǎng),70~75歲之間的老人若每周至少工作10小時(shí),可以繼續(xù)向其超級(jí)年金賬戶繳費(fèi);兒童也可以有超級(jí)年金賬戶,由其父母、祖父母向賬戶繳費(fèi),而其他親戚或朋友可以每3年向兒童超級(jí)年金賬戶繳納3 000澳元以下的費(fèi)用;嬰兒紅利將能夠允許轉(zhuǎn)入超級(jí)年金賬戶。

3. 新的超級(jí)年金更靈活,更多選擇。一方面,增強(qiáng)基金和基金受益可轉(zhuǎn)移性的選擇。2004年7月1日開始,政府給雇員機(jī)會(huì)來選擇他們的基金,并允許雇員將積累基金中的現(xiàn)存收益轉(zhuǎn)移到另一個(gè)基金中去,這可以消除退休儲(chǔ)蓄不必要的花費(fèi)。另一方面,新的方案規(guī)定可以分享超級(jí)年金。

4. 增強(qiáng)超級(jí)年金的保障性。政府出臺(tái)一系列提高謹(jǐn)慎管理的細(xì)則和條例,而且規(guī)定要求雇主每季度代表雇員進(jìn)行繳費(fèi)。

繼2002年改革之后,2006年5月澳政府又通過一項(xiàng)簡(jiǎn)化、流線化超級(jí)年金的計(jì)劃,它包括一系列的目的:消除退休者面對(duì)的復(fù)雜的現(xiàn)行稅務(wù)規(guī)則;增加退休收入;增加對(duì)就業(yè)和儲(chǔ)蓄的激勵(lì);提高超級(jí)年金儲(chǔ)蓄取出的靈活性。這些目的體現(xiàn)了這十幾年來澳大利亞超級(jí)年金系統(tǒng)最重要最顯著的改革,而且政府將提供超過60億澳元預(yù)算在未來4年內(nèi)完成這些目標(biāo)。

在新的計(jì)劃下,從2007年7月1日開始,60歲及以上的已經(jīng)繳納超級(jí)年金稅和收入稅者,無需再繳納超級(jí)年金受益稅。由于超級(jí)年金受益不再被計(jì)入總收入,將激勵(lì)已經(jīng)領(lǐng)取了超級(jí)年金的勞動(dòng)者繼續(xù)工作,因?yàn)樗麄兝U納的收入稅已經(jīng)減少了。計(jì)劃同樣消除“最高支付受益限制”,此前的合理收益限制制度對(duì)按年給付和一次性給付養(yǎng)老金的額度設(shè)置了上限,新規(guī)定確保了60歲以上人群能夠從年金賬戶中免稅取款。此舉旨在通過放寬條款的限定來增加年金計(jì)劃的靈活度,從而吸引更為廣泛的人群參與。引進(jìn)新的流線型繳費(fèi)規(guī)則,在何時(shí)何地領(lǐng)取超級(jí)年金方面給與參與者更多的靈活性和可操作性。

在此計(jì)劃下,退休收入將提高,1 000萬以上的有超級(jí)年金賬戶加上未來賬戶的澳居民和家人將會(huì)更加容易地得到更好的受益。超過10萬的60歲以上的人將于2009年退休,而且這個(gè)數(shù)字將會(huì)逐漸增加。

三、未來基金的建立

除了對(duì)已有的超級(jí)年金制度進(jìn)行靈活化的改革之外,政府還提供資金建立了一個(gè)公共養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金——未來基金(The Future Fund)。2009年3月底,未來基金的資金總額已經(jīng)達(dá)到了580.9億美元的規(guī)模,迅速躋身世界主權(quán)財(cái)富基金十強(qiáng)。③這項(xiàng)基金是通過轉(zhuǎn)移政府預(yù)算盈余和轉(zhuǎn)讓國(guó)有股份積累足夠的種子基金,建立專業(yè)的獨(dú)立的基金監(jiān)管和管理機(jī)構(gòu)把基金放入金融市場(chǎng)進(jìn)行積累性投資,產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的投資回報(bào)以保證有足夠的財(cái)富來填補(bǔ)2020年面臨的巨大的超級(jí)年金支付缺口。

未來基金所屬于的主權(quán)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金由政府所有,與本國(guó)的社會(huì)保障系統(tǒng)相獨(dú)立。根據(jù)澳大利亞的未來基金的資金來源,它又屬于儲(chǔ)蓄型主權(quán)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金。儲(chǔ)蓄型主權(quán)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金是指一種政府直接建立的,基金的種子資產(chǎn)完全由政府提供且融資渠道主要來自轉(zhuǎn)移支付,而不是來自于納稅人的繳稅,與社會(huì)保障制度相分離,只在獨(dú)立部門的操作下進(jìn)行積累性投資的公共養(yǎng)老基金。這種主權(quán)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金是為了應(yīng)付養(yǎng)老保障未來的支付壓力而建立,所以一般來說短時(shí)間內(nèi)并不支付,只進(jìn)行長(zhǎng)期的積累性投資,以達(dá)到填補(bǔ)預(yù)期未來某一年度的養(yǎng)老金支付缺口的目標(biāo)。

未來基金法案中規(guī)定建立未來基金監(jiān)管委員會(huì),由這個(gè)獨(dú)立團(tuán)體負(fù)責(zé)投資決策的制定并向政府承擔(dān)未來基金保值增值目標(biāo)的重大責(zé)任。除此之外,政府還組建了未來基金管理局,它主要負(fù)責(zé)未來基金的行政工作和具體運(yùn)作,特別是執(zhí)行監(jiān)管委員會(huì)的投資決定。這兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)分別作為未來基金的投資決策者和執(zhí)行者,在未來基金法案及與澳大利亞政府簽署的投資委托書的指導(dǎo)下開展基金的投資運(yùn)營(yíng)工作④。

基金接受供款后開始向金融市場(chǎng)各個(gè)領(lǐng)域展開投資,未來基金法案中明確規(guī)定,未來基金投資所得的收益將直接作為資本進(jìn)入資本市場(chǎng),在2020年之前,未來基金中的任何資金除了支付監(jiān)管委員會(huì)和基金管理局的日常工作開支之外都不允許被提取出來挪為它用;但是,若在2020年之前基金的總財(cái)富已經(jīng)滿足現(xiàn)在的超級(jí)年金缺口,則僅可以提前提取基金用于超級(jí)年金受益金的支付。這樣的規(guī)定和承諾無疑是從另一個(gè)層次上對(duì)未來基金的確切性質(zhì)的肯定,也是未來基金能否真正完成支付2020年超級(jí)年金缺口任務(wù)的保障。

除了未來基金法案之外,澳政府與未來基金監(jiān)管委員會(huì)簽署了由財(cái)政部長(zhǎng)和負(fù)責(zé)財(cái)政、行政管理的內(nèi)閣大臣制定的一份投資委托書,委托書中陳述了基金投資的宗旨:保證基金投資的長(zhǎng)期回報(bào)率最大化,當(dāng)前的目標(biāo)是基金投資回報(bào)率達(dá)到超過CPI 指數(shù)以上4.5%~5.5%的標(biāo)準(zhǔn)?；鸨O(jiān)管委員會(huì)在此基礎(chǔ)上自己制定的投資目標(biāo)為在未來的10年中實(shí)現(xiàn)基金投資回報(bào)率超過CPI指數(shù)以上5%。針對(duì)如此的監(jiān)管和投資指導(dǎo),有學(xué)者就明確地提出是市場(chǎng)而不是政府能更好地決定怎樣的國(guó)民儲(chǔ)蓄和投資水平才是合適的,所以由政府決定如何進(jìn)行投資是不可能達(dá)到讓市場(chǎng)來選擇投資的高效率和高收益的;另外,澳大利亞超級(jí)年金協(xié)會(huì)的政策與研究主任也指出,政府對(duì)于投資戰(zhàn)略和預(yù)期目標(biāo)的制定過于細(xì)化,這樣的過度限定會(huì)使未來基金在很大程度上喪失了主權(quán)型養(yǎng)老基金天生所具有的靈活性。

不過,也有一些國(guó)家的公共養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金也制定了比較明確的投資回報(bào)率目標(biāo)。如加拿大為了實(shí)現(xiàn)到2025年使總的投資率從8%提高到25%,制定的實(shí)際投資回報(bào)率為4.2%;日本制定的實(shí)際投資回報(bào)率為2.2%;新西蘭制定實(shí)際投資回報(bào)率為利率加上2.5%。

四、評(píng)價(jià)與借鑒

席卷全球的老齡化危機(jī)和金融風(fēng)暴,對(duì)各國(guó)的養(yǎng)老保障制度都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然澳大利亞養(yǎng)老保障制度擁有三支柱型的綜合保障體系,但其仍然采取各種措施強(qiáng)化養(yǎng)老保障基金的支付能力。政府對(duì)于超級(jí)年金的改革無疑提高了基金對(duì)民眾和企業(yè)的吸引力,從而增加了基金在老齡化和全球金融危機(jī)的背景下抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,為鞏固澳大利亞養(yǎng)老保障制度發(fā)揮了重要的作用。同時(shí),未來基金這個(gè)新興的主權(quán)財(cái)富基金的建立也值得其他國(guó)家借鑒和學(xué)習(xí)。

建立未來基金的最顯著的好處就是解決了政府面臨的未來巨大的超級(jí)年金缺口的壓力。雖然未來基金的管理和運(yùn)作完全獨(dú)立于社會(huì)保障體系之外,但是從它的養(yǎng)老保障作用角度來看,未來基金無疑是給面對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的三層支柱型養(yǎng)老保障體系加上了一道牢牢的保險(xiǎn)。其次,未來基金進(jìn)行有效的市場(chǎng)投資也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再次,未來基金解決了政府如何處理預(yù)算盈余的重要問題。對(duì)于政府來說,這為其轉(zhuǎn)移預(yù)算盈余提供了一條新的渠道,同樣也可以作為對(duì)龐大的外匯儲(chǔ)備進(jìn)行再次分流的新方式。這樣還可以避免因預(yù)算盈余和外匯儲(chǔ)備過多而造成不好的國(guó)際影響。另外,未來基金區(qū)別于繳費(fèi)型主權(quán)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金的是,它純粹只是一個(gè)投資基金,既沒有由于提高當(dāng)前繳費(fèi)而形成的積累余額的顯性債務(wù),也沒有現(xiàn)收現(xiàn)付制下尚未需償還的養(yǎng)老金的價(jià)值與繳費(fèi)余額累計(jì)儲(chǔ)備之后的隱性債務(wù)。所以它會(huì)更大程度地減小政府面臨的養(yǎng)老金支付壓力,但這也要求政府對(duì)基金有著強(qiáng)大的財(cái)政支持。

當(dāng)然,未來基金除了擁有一系列的優(yōu)勢(shì)之外,對(duì)于它的懷疑聲音也一直沒有消失過。如有學(xué)者指出,未來基金的建立并不能大量減少將來面臨的老齡人口,更沒有大幅度降低需要填補(bǔ)的養(yǎng)老金的數(shù)額。雖然基金的投資收益確實(shí)增加了政府應(yīng)付未來養(yǎng)老金缺口的能力,但是這些投資收益也包含對(duì)現(xiàn)在不使用這部分資金的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。這些資金到底是現(xiàn)在使用還是封存僅用于投資,兩種實(shí)際效益的差別到底有多大。有一些學(xué)者指出,把原本應(yīng)該現(xiàn)在就用在人民身上的錢放進(jìn)未來基金中就等于減少當(dāng)前的服務(wù)和提高了當(dāng)前的稅收,但是政府卻沒有在任何場(chǎng)合以任何形式承認(rèn)過這一事實(shí)。在這些討論中,他們認(rèn)為能夠解決未來預(yù)算壓力的唯一途徑就是改革現(xiàn)行的稅務(wù)和消費(fèi)政策。

澳大利亞的這些改革措施是否能夠戰(zhàn)勝新形勢(shì)下的挑戰(zhàn),滿足人民養(yǎng)老保障資金的需求,還需要拭目以待。各個(gè)國(guó)家也需要抓緊時(shí)間調(diào)整或完善本國(guó)養(yǎng)老保障基金制度以抵御各種危機(jī)。不僅如此,各國(guó)要根據(jù)自己的國(guó)情選擇合適的途徑來解決養(yǎng)老保障資金的問題,不能一味地仿效。

注釋:

①The Treasury of Australian Government. Intergenerational Report2005.www.treasury.gov.au/documents/1239/PDF/IGR_2005_final_report.pdf。

②Senator the Honorable Helen Coonan Minister for Revenue and Assistant Treasurer of Australia, Whats new in Superannuation? 2002. http://www.treasury.gov.au/contentitem.asp?ContentID=423&NavID。

③澳大利亞未來基金官方網(wǎng)站.以下未注明來源的數(shù)據(jù)均來自于此網(wǎng)站 http://www.futurefund.gov.au。

④Future Fund Act 2006, Australia Government. http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/ffa2006147/。

參考文獻(xiàn):

[1]Juan Yermo. Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries [M].2008.

[2]Ross Gittins. Future Fund is just to hide the budget surplus [J].BUSINESS.2006.5.16, pp32-46.

[3]Stephen Kirchner. Future fund or future eater? -The opportunity cost of commonwealth revenue hoarding [J]. POLICY.2006.3, pp.28-31.

[4]Virginia Marsh. Future Fund: Initiative set to boost industry [J]. FINANCIAL TIMES.2006.9.5, pp.17-20.

責(zé)任編輯:艾 嵐

責(zé)任校對(duì):王巖云

Analysis on the Australian Retirement Pension Funds Reform under the New Circumstances

Guo Yanmin

(School of Labor and Personnel, China Renmin University, Beijing 100001, China)

Abstract: The Australian retirement pension system has multiple levels pension funds to make sure that the whole system can operate successfully. However, the aging of population and the global financial crisis bring about severe challenge to it. So, the Australia federal government has made some reform to improve the exist superannuation and established the future fund to deal with the risk of retirement pension loan insufficient in the future. These measures should be good examples for the other countries.

Key words: reform of superannuation, future fund, australian retirement pension system