后稅費時代的鄉(xiāng)村治理困境

王　銳　李煜章

[摘要]鄉(xiāng)村治理是一個重大而緊迫的農(nóng)村現(xiàn)代化課題。隨著農(nóng)村后稅費時代的到來，新的鄉(xiāng)村治理問題也開始出現(xiàn)。轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)民迫切需要基層政府履行其公共服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展等方面的職責(zé)。但從收糧催款中解放出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻陷入了職能轉(zhuǎn)換遲緩、公共產(chǎn)品供給艱難、糧食安全生產(chǎn)危機的困境，這些困境也進一步使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨新的政治合法性危機。

[關(guān)鍵詞]后稅費時代；鄉(xiāng)村治理；政治合法性

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0100－02

中國的核心問題是農(nóng)民問題。在治理理念席卷全球的當代，中國治理問題的焦點就相應(yīng)地轉(zhuǎn)移成鄉(xiāng)村治理的問題。農(nóng)村稅費改革的實行，農(nóng)村迎來了農(nóng)業(yè)免稅的“后稅費時代”。雖然取消農(nóng)業(yè)稅意在打破既有腐敗的鄉(xiāng)村利益共同體，走出鄉(xiāng)村治理的困境，但在如今的“后稅費時代”，鄉(xiāng)村治理依然面臨著種種現(xiàn)實困境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換遲緩

稅費改革通過取消稅費和加強政府間轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理和公共服務(wù)職能，力圖將國家——農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變指明了方向。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從原來的“收糧催款”政府轉(zhuǎn)變成為民服務(wù)的政府。但是在取消農(nóng)業(yè)稅三年后的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種職能轉(zhuǎn)換并不是那么理想。據(jù)吳理財在安徽、湖北、重慶等地的調(diào)查表明，大部分的被訪者反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“工作作風(fēng)老一套，行政命令多”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力差”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有轉(zhuǎn)變”。究其原因，可以用“無心無力”這四個字來概括。

(一)所謂“無心”也就是鄉(xiāng)村干部的管理理念陳舊，不愿主動去進行這種職能的轉(zhuǎn)變

在農(nóng)村稅費改革實施之前，收糧收款是鄉(xiāng)村干部的一項主要工作，或者說60％以上的精力都放在稅費和實物的征繳上。因此，鄉(xiāng)村干部的所有的工作定式和思維方法，也都習(xí)慣于圍繞著如何在規(guī)定的時間，足額完成當年的稅費和實物的征收工作。在這個過程中，雖然有征收工作的艱難，但很多鄉(xiāng)村干部還是滿足于自己征收工作中所樹立的權(quán)威形象。而農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然使鄉(xiāng)村干部從單一繁瑣的收糧收錢中解脫出來，但同時也使他們感到手中的權(quán)力沒了，自身的價值不大了。思想是行動的先導(dǎo)，這種錯誤認識必然會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變造成阻力、帶來負面影響。

(二)所謂“無力”主要有兩方面的情況

其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機使其無力為農(nóng)民服務(wù)。廢除農(nóng)業(yè)稅后，絕大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面臨最大的困境就是嚴重的財政危機。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊測算的數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村稅費改革前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級每年大約需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70％計算，每年至少也需要經(jīng)費支出2590億元。但在近幾年的農(nóng)村稅費改革過程中，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金僅為1643億元(其中2001年為33億元，2002年為245億元，2003年為305億元，2004年為396億元，2005年為664億元)，如果加上地方政府財政轉(zhuǎn)移支付資金，平均每年經(jīng)費來源只有750億元左右，收支相抵后仍相差1840億元。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難去為農(nóng)民提供各種服務(wù)。其二是鄉(xiāng)村干部自身的能力有限。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識水平有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中真正懂管理、熟悉農(nóng)業(yè)科技知識的復(fù)合型干部并不多，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部連一些常見的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種和普通的農(nóng)業(yè)常識都不懂；其次是鄉(xiāng)村干部的來源雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從編制性質(zhì)上分有行政干部、事業(yè)干部、企業(yè)干部、招聘干部等；從開支渠道上分有行政經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費、專項撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自支；從人員身份上分有國家干部、企業(yè)職工、合同工、聘用人員等五花八門，造成各類人員之間的矛盾。部分村級組織則出現(xiàn)大族大姓一統(tǒng)天下、近親繁殖、后備干部素質(zhì)不硬等不良現(xiàn)象。對于這樣一個有待進一步完善結(jié)構(gòu)和提高素質(zhì)的鄉(xiāng)村干部隊伍，其職能轉(zhuǎn)換的無能為力也就不難理解了。

二、鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)艱難

取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上減輕了農(nóng)民的負擔，但農(nóng)民的需求仍然還有很多，其中最盼望的還是搞好農(nóng)田水利工程建設(shè)，完善排灌體系；搞好水土流失綜合治理，防治耕地污染和水污染，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力；搞好鄉(xiāng)、村道路建設(shè)，提升運輸條件，筑造致富之路等這些公共產(chǎn)品的建設(shè)。而取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘，集體經(jīng)濟的衰落導(dǎo)致村級組織入不敷出，再加上鄉(xiāng)村組織的巨額歷史負債，農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展勢必受到很大的影響。針對這種情況，上級出臺了加大轉(zhuǎn)移支付的惠農(nóng)政策和“一事一議”原則，但從近幾年的農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展狀況看，這兩種辦法的實施都存在著很大問題。

(一)轉(zhuǎn)移支付難到住

農(nóng)業(yè)稅取消以后，雖然中央財政加大了對地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府處在國家行政體制的末梢，轉(zhuǎn)移支付資金在層層撥付的過程中，難免出現(xiàn)“雁過拔毛”現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門大致估算，100元的轉(zhuǎn)移支付資金如果從北京出發(fā)，最終到達農(nóng)村僅能剩下30多元。之所以會出現(xiàn)這樣的問題，重要原因就在于轉(zhuǎn)移支付資金在撥付過程中，有些政府部門對轉(zhuǎn)移支付資金或任意截留或隨意提成。轉(zhuǎn)移支付資金到達農(nóng)村后，也難以保證全部用于指定用途，絕大部分被用作平衡農(nóng)村基層政府的財政預(yù)算，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更加不足。還有一個更加現(xiàn)實的原因是，后稅費時代，縣(市)是農(nóng)村財力分配的決定性主體。也就是說，中央財政轉(zhuǎn)移支付到達基層的最后一環(huán)節(jié)就是縣級財政。從一般原則而言，縣級財政應(yīng)該合理分配財力。但是縣級機構(gòu)龐雜，其開支增長迅速。因此，縣財政會以“理性經(jīng)濟人”的態(tài)度來操作中央財政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)先考慮縣財政自身的需要，從而減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財政轉(zhuǎn)移供給。

(二)“一事一議”成擺設(shè)

按稅費改革政策規(guī)定，基層政府不能再強制向村民攤派任何集資款，村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)必須采取“一事一議”的辦法解決。實踐證明，改革后的村民“一事一議”政策在操作過程中困難較多。首先是農(nóng)民大量外出務(wù)工，村民代表大會“難以召集”；其次是村民代表意見分歧大，大會結(jié)論“難以統(tǒng)一”；三是少部分有異議的村民情緒抵觸，“一事一議”費用“難以收繳”。多種困難約束下，農(nóng)村“一事一議”政策往往難以推行，大部分村委“有事難議”或干脆“有事不議”，農(nóng)村急需發(fā)展的其他集體公益事業(yè)發(fā)展緩慢。根據(jù)調(diào)查，稅費改革后57.5％的村還沒通過“一事一議”的方式辦過一件事。

三、糧食安全生產(chǎn)面臨危機

取消農(nóng)業(yè)稅后，照理說農(nóng)民應(yīng)該有更高的種糧熱情，糧食產(chǎn)量也應(yīng)該有很大的提升。但現(xiàn)實狀況卻不容樂觀。以2007年的國有企業(yè)小麥收購為例，2007年國有糧食企業(yè)收購小麥3024.4萬噸，比上年同期減少64.2萬噸，同比下降約1.85％。河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北6省中儲糧委托收儲庫點，按最低收購價累計收購2531.4萬噸，比上年

同期減少205.9萬噸，比去年同期下降了7.52％。由此可見，糧食安全仍然是農(nóng)村工作的重中之重，而作為直接和農(nóng)民打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，保證自己轄區(qū)的糧食安全生產(chǎn)就成為其治理工作的重點。但取消農(nóng)業(yè)稅后，糧食安全生產(chǎn)仍舊面臨危機。

(一)農(nóng)民缺乏種糧積極性

在后稅費時代，農(nóng)民種地不僅不用交稅，還可以享受到國家的種糧直補款，但這種種惠農(nóng)政策并未激起廣大農(nóng)民的種糧熱情。無論農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)還是種糧大戶，都覺得種糧收益太低，遠不如打工和種植經(jīng)濟作物。河北滄州市南皮縣糧食局局長齊貴德算了這樣一筆賬：不計勞動力成本，一畝小麥的成本大概在500多塊錢，而按現(xiàn)在的糧食價格，種一畝小麥的純利潤一般是在100～200元，這僅僅相當于在外打工幾天的收入，所以農(nóng)民都不愿意種小麥了。這里，化肥和水費的高昂是無法繼續(xù)種小麥的主要原因，截止到2008年7月份，國產(chǎn)尿素、磷酸二銨平均零售價格分別為2403元/噸、4638元/噸，同比分別上漲33.2％、79.4％。

(二)農(nóng)民存糧意識淡薄

目前，大部分農(nóng)戶家中的存糧都很少，以往一般家庭存糧在2～3年，現(xiàn)在只有半年至1年，還有很多農(nóng)戶只是留個口糧。山西運城市糧食局的調(diào)查顯示，小麥是全市農(nóng)民的主要口糧，全年人均小麥口糧消費為241.23公斤，每月人均口糧消費為20.1公斤。2006年11月底，人均自留糧存量只有144.19公斤；2006年自留糧人均余量只有17.94公斤。農(nóng)民糧食自給率呈逐年下降趨勢，抵御糧食風(fēng)險的能力自然也隨之下降。

針對這種現(xiàn)狀，國家對三農(nóng)的投入也是逐年增長，希望能夠促進糧食生產(chǎn)，調(diào)動和保護種糧農(nóng)民的積極性，但現(xiàn)實卻是困境重重。一方面，在完全競爭的市場條件下，農(nóng)民作為價格接受者，其生產(chǎn)激勵和所承受的風(fēng)險都和市場價格密切相關(guān)。隨著糧食產(chǎn)量接近均衡，糧食價格開始大幅度上下波動，這在微觀上使農(nóng)民陷入了“小生產(chǎn)和大市場”之間的決策困境，而在宏觀上則引發(fā)了糧食安全隱患。另一方面，在這種局面下迫切需要有所作為的基層政府卻是沉默無語。隨著催糧要款權(quán)力的消失，鄉(xiāng)村干部認為種地是農(nóng)民自己的事情，反正現(xiàn)在種地不收稅，國家還實行糧食補貼，鄉(xiāng)村干部也就懶得再為農(nóng)民服務(wù)，農(nóng)民愛種什么就種什么，哪怕不種跟鄉(xiāng)村干部也沒有關(guān)系，鄉(xiāng)村干部連一些最基本的農(nóng)業(yè)服務(wù)都不愿提供，更不要說指望他們?nèi)嵭袊栏竦母乇Ｗo制度、增強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和農(nóng)業(yè)科技推廣工作、加強農(nóng)民培訓(xùn)和加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作了。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入新的政治合法性困境

所謂合法性，是指社會民眾對政治權(quán)力的認同和支持。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，只有社會民眾對其管理體制和治理模式認同和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才具有政治學(xué)意義上的合法性。簡單來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對管理和服務(wù)的認同和服從，才能得以生存和發(fā)展。這種認同和服從不僅出自于一定的觀念、文化的影響，而且必然以民眾對政治統(tǒng)治實際作為的認識為基礎(chǔ)，也就是說會以民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的效率、對公共利益的維護和民眾個人利益的滿足為基礎(chǔ)。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民舉國歡呼，交了幾千年的皇糧國稅得以終結(jié)，農(nóng)民不用交稅，鄉(xiāng)村干部也不用收稅，稅改前由于農(nóng)民稅費負擔過重所激發(fā)的干群沖突也開始趨于平靜。然而，這種平靜持續(xù)一段時間后，新的問題又接踵而來。一方面，不用交稅費的農(nóng)民和不用收稅費的鄉(xiāng)村干部的聯(lián)系減弱；另一方面，鄉(xiāng)村干部的消極無為、人浮于事進一步減弱了這種聯(lián)系。這樣，農(nóng)民由于在稅費改革前和鄉(xiāng)村干部積怨頗深，和鄉(xiāng)村干部的關(guān)系就由原來的敵視變成漠視，農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部之間形成了“井水不犯河水、老死不相往來”的局面。農(nóng)民剛開始可能也樂得跟鄉(xiāng)村干部維持這種一種淡漠關(guān)系，但漸漸地，農(nóng)民開始發(fā)現(xiàn)，村莊道路失修無人問津，鄉(xiāng)村環(huán)境破敗無人管理。當農(nóng)民對治理的需求與渴望無法獲得滿足時，就會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生不滿，當這種不滿越積越深時，農(nóng)民就會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性進行考量或質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必然陷入新的政治合法性困境。

后稅費時代鄉(xiāng)村治理的上述困境使得當前的鄉(xiāng)村治理能力陷入弱化的窘境，如不及時采取相應(yīng)的對策，一些灰色勢力就會進入到鄉(xiāng)村治理中，給鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定帶來隱患。我們在指責(zé)鄉(xiāng)村干部的同時也應(yīng)該看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接面對當前農(nóng)村政策的快速調(diào)整，社會機制的轉(zhuǎn)軌變型和民主法制的規(guī)范完善所帶來的巨大壓力，使許多尖銳復(fù)雜的矛盾不公正地集中在鄉(xiāng)村干部身上。因此，要走出當前鄉(xiāng)村治理的困境，不僅需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)采取針對性的措施，還需要對其上級縣級政權(quán)也做出相應(yīng)的變革。

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[責(zé)任編輯唐守祥]