論永包制

李作峰

[摘要]現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙，亟需改革。土地私有制的改革方案不適合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制已成為具有中國(guó)特色推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可行的路徑選擇。為此，需要按照農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)原則，采取漸進(jìn)式的兩步走戰(zhàn)略：第一步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地長(zhǎng)包制；第二步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地永包制，并對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

[關(guān)鍵詞]永包制；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)05－0102－04

推動(dòng)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，這已基本成為理論界的共識(shí)。但對(duì)如何有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，研究者尚存不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的框架下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而土地私有制又不適合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。因此，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國(guó)特色的推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。為此，需要采取漸進(jìn)式的辦法，對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

一、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要障礙

總攬現(xiàn)代化國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：即土地的積累和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)－土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)－家庭農(nóng)場(chǎng)－農(nóng)產(chǎn)品合作社－農(nóng)產(chǎn)品深加工現(xiàn)代股份公司。從這個(gè)“路線(xiàn)圖”可以看出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭是土地的積累，發(fā)展的起點(diǎn)和動(dòng)力是土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從上世紀(jì)80年代中后期已經(jīng)興起，但至今它的發(fā)展始終不暢，每年農(nóng)村通過(guò)農(nóng)戶(hù)自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為1％～3％。2005年農(nóng)業(yè)部在農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對(duì)全國(guó)東、中、西部20842戶(hù)的抽樣調(diào)查顯示：全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9.1％，其中東部為9％、中部為11.6％、西部?jī)H為3.86％。主要表現(xiàn)為：農(nóng)地承包合同的不確定性，手中握有發(fā)包權(quán)的村級(jí)集體經(jīng)常根據(jù)自身需要變更承包合同；土地流轉(zhuǎn)的隨意性，多數(shù)流轉(zhuǎn)沒(méi)有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范或無(wú)合同；流轉(zhuǎn)雙方主體不合法；農(nóng)戶(hù)間自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)；行政不當(dāng)干預(yù)；隨意改變土地用途；流轉(zhuǎn)糾紛呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；等等。

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)受到了許多制約因素的影響，如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)化機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一定的封閉性及農(nóng)村社會(huì)保障、金融制度的缺失等，而根本的制約因素則在于現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種在廣度和深度上都受到許多限制的產(chǎn)權(quán)。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度極大地影響了農(nóng)戶(hù)的長(zhǎng)期預(yù)期規(guī)劃，大大減少了農(nóng)戶(hù)的固定資產(chǎn)投資，也挫傷了農(nóng)民的勞動(dòng)及學(xué)習(xí)新知識(shí)、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率，并進(jìn)而導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的梗阻和已流轉(zhuǎn)土地的低收益、高成本現(xiàn)象。因此，要有效推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須改革現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

二、農(nóng)地私有制不適合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境

為了解決上述問(wèn)題，一些同志提出農(nóng)地私有化方案，就是把現(xiàn)有的農(nóng)村土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有。這種主張的出發(fā)點(diǎn)是要使農(nóng)民獲得最充分、最堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利，從而為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是無(wú)可非議的。但筆者認(rèn)為，農(nóng)地私有制不適合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境，是不可行的。

第一，從政治方面來(lái)說(shuō)，我們是社會(huì)主義國(guó)家，這一根本制度決定了我們農(nóng)村的土地制度不可能實(shí)行私有化。在探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路徑時(shí)，不能不考慮到人們思想中的這種較為根深蒂固的認(rèn)識(shí)。“所有權(quán)遠(yuǎn)不只是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，它具有十分豐富的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和政治內(nèi)涵”。

第二，從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，土地所有權(quán)和使用權(quán)的直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，小生產(chǎn)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。如果實(shí)行農(nóng)地私有制，那么大量農(nóng)業(yè)用地就將轉(zhuǎn)為其它產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，從而危及農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；分散的小農(nóng)占有會(huì)成為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；在實(shí)際操作中會(huì)使一系列矛盾激化，實(shí)施成本太高。

第三，從社會(huì)方面來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)都是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上的。教育、文化休閑、公共安全、公共物品的供給、福利共濟(jì)等等，構(gòu)成了社會(huì)公共事業(yè)的主要內(nèi)容。這些正是社會(huì)主義在農(nóng)村最有價(jià)值、最具有制度色彩的部分。土地公有的觀念已經(jīng)深入人心，如果廢除公有，會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩與不安。

第四，從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前許多發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了去私有化的傾向，出現(xiàn)了實(shí)行土地公有化的主張和趨勢(shì)。以上表明，農(nóng)地私有化是極度不明智的，這將會(huì)直接導(dǎo)致部分農(nóng)民的生存問(wèn)題和一系列的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。

三、農(nóng)地永包制是農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的必然選擇

現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制框架下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，而農(nóng)地私有化改革方案又不適合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的生態(tài)環(huán)境，因此，只有另外探索應(yīng)對(duì)之策。黨的十七屆三中全會(huì)把土地承包期由“長(zhǎng)期不變”改為“長(zhǎng)久不變”，這是第一次正式寫(xiě)進(jìn)中央文件中，為實(shí)行農(nóng)地永包制奠定了政策基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地永包制不失為一種具有中國(guó)特色的推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。

(一)必要性分析

永包制使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式有了比較準(zhǔn)確的發(fā)展方向，是對(duì)家庭承包責(zé)任制的創(chuàng)新，它適應(yīng)了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，比較徹底地解決了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，提高了農(nóng)民對(duì)土地的預(yù)期。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式從家庭承包責(zé)任制向家庭永包制過(guò)渡對(duì)完善農(nóng)村土地立法，推動(dòng)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有重大作用。

1永包制突破了家庭承包責(zé)任制的局限。永包制繼承了家庭承包制的合理“內(nèi)核”，即以家庭為單位，具有家庭承包責(zé)任制的某些特點(diǎn)。但是又突破了家庭承包制的范疇，農(nóng)民的承包權(quán)不是暫時(shí)性的、短期性的，而是永久占有，是對(duì)家庭承包權(quán)承包期的無(wú)限延伸。任何一種改革的決策，都不可能十全十美，都有利有弊、有得有失。由承包制發(fā)展到永包制，是利大弊小，改革成本低、經(jīng)濟(jì)效益好的良策，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)法制保障。

2永包制為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。在家庭承包制的框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一個(gè)難題，就是承包農(nóng)戶(hù)既不是土地的所有者，也不具有一定的物權(quán)，解決不了有償流轉(zhuǎn)的難題。而在永包制的框架下，農(nóng)民直接擁有對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，消除了家庭承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙。鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶(hù)之間在土地上的行政關(guān)系變成了契約關(guān)系，定期契約變成了一次性契約，節(jié)約了談判成本和契約成本，縮小了經(jīng)營(yíng)邊界，減少了階段性分配費(fèi)用和集體的管理費(fèi)用，這些都為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。

3永包制為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了保障。由于農(nóng)地使用權(quán)的永久性，農(nóng)民不再擔(dān)心對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)

期投資后，不能及時(shí)收回土地收益。這就為農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期投資提供了動(dòng)力機(jī)制和收益保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了土地的收益內(nèi)部化。因此，永包制解決了農(nóng)民不敢投資和土地投資不足及肥力日趨遞減等問(wèn)題。另外，在永包制的框架下，農(nóng)地變成了真正的生產(chǎn)要素，具有保值、增值功能。許多存款和投資于股票、債券的資金會(huì)轉(zhuǎn)向投資于土地，這既解決了農(nóng)村投資長(zhǎng)期不足的問(wèn)題，也擴(kuò)大了土地流動(dòng)的范圍、頻率和速度，促進(jìn)了農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，從而為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

(二)可行性分析

實(shí)行永包制不僅是必要的，而且具有可行性a

1封建社會(huì)的永佃制是永包制的歷史淵源。永佃制是作為土地使用者的佃農(nóng)，依約向土地所有者的地主交納地租，從而擁有永久使用其土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種租佃形式。永佃制的基本特征是土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，地主享有土地所有權(quán)，負(fù)責(zé)繳納稅賦，有權(quán)收取地租，但對(duì)土地使用權(quán)不得干涉，不能隨便增加地租和收回耕地。農(nóng)民租種土地享有永久使用權(quán)，并且可以將使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)、典押、繼承或出租，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移不影響永佃權(quán)。永佃制與永包制之間的區(qū)別，在于土地所有者與使用者之間權(quán)利義務(wù)有些不同。永包制下土地使用者不必向所有者繳納絕對(duì)地租，而是按要求交納一定的稅收。而作為土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織和作為終極所有者的國(guó)家，負(fù)有為農(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)的義務(wù)。然而，永佃制仍然不失為今天把承包制引向永包制可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為永包制作了歷史的鋪墊。

2家庭承包責(zé)任制為永包制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)民自己選擇了家庭承包責(zé)任制的土地制度，他們對(duì)承包制懷有深厚的感情和真誠(chéng)的擁護(hù)。兩輪承包的親身經(jīng)歷，特別是我國(guó)已實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和免征農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策，把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，使他們深信改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，并不一定要實(shí)行私有制，而是要使現(xiàn)有農(nóng)地制度不斷得到完善。因此，采取由承包制到永包制的變革，符合農(nóng)民穩(wěn)中求變的心理，必將受到他們的歡迎和擁護(hù)。

四、農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)思路

農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)思路是：堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，通過(guò)給農(nóng)民完整永久而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即使用權(quán)的途徑，使農(nóng)地具備市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)條件，推動(dòng)農(nóng)地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，從而形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成機(jī)制。這個(gè)思路體現(xiàn)了淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，“不求所有，但求所用”的現(xiàn)代土地使用理念。

(一)界定農(nóng)地永包制的概念及特點(diǎn)

農(nóng)地永包制是指在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以農(nóng)戶(hù)為基本單位，以一定時(shí)點(diǎn)的人口為依據(jù)，延長(zhǎng)農(nóng)地使用權(quán)的期限為無(wú)限期，擴(kuò)展深化農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)能，強(qiáng)化使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和分配權(quán)，同時(shí)國(guó)家對(duì)使用權(quán)人提出一定責(zé)任要求的一種農(nóng)地使用經(jīng)營(yíng)模式。

由上述概念可以看出，農(nóng)地永包制具有如下特點(diǎn)：

1主體的多元化。永包制的主體不再如承包制那樣把主體限制為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而是取消了承包制主體的身份、地域等資格限制?？梢砸罁?jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)永包制的主體進(jìn)行若干分類(lèi)：初始主體與傳來(lái)主體、物權(quán)性主體與債權(quán)性主體、既得性主體與期待性主體、成員主體與單位主體、個(gè)人主體等。永包制主體的多元化打通了大量資本流向農(nóng)村的通道，使作為一種珍貴稀缺資源的土地能夠通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置和利用。

2權(quán)利的物權(quán)化。永包制的最大特點(diǎn)就是農(nóng)地使用權(quán)被使用權(quán)人永久性享有。使用權(quán)與承包權(quán)既可以統(tǒng)一于主體，也可以單獨(dú)存在。使用權(quán)人對(duì)土地具有更大范圍的更靈活的處置權(quán)，即除土地所有權(quán)、土地非農(nóng)化及拋荒處置權(quán)以外的所有處置權(quán)。永包權(quán)的物權(quán)化，可以使“權(quán)利人享有永久、穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，獲得物權(quán)法的保護(hù)，能夠有效排斥來(lái)自第三人的干涉和侵害，并且能夠使該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)入交易過(guò)程，形成交換價(jià)值?！?/p>

3義務(wù)的法制化。農(nóng)地使用權(quán)人必須遵守國(guó)家法律和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，按照規(guī)定的用途使用土地，不得轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非農(nóng)用地，永久性耕地絕對(duì)禁止改變使用方向。為了防止土地任意拋荒，農(nóng)地使用權(quán)人要承擔(dān)生產(chǎn)責(zé)任，每年要有一定的生產(chǎn)成果基數(shù)，而且要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而逐步遞增。永包的土地必須按規(guī)定交納土地增值稅等稅收。如違反了法律的上述規(guī)定，土地的所有者要依法通過(guò)回購(gòu)的方式收回土地，終止永包關(guān)系。

(二)農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)原則

1強(qiáng)化土地使用權(quán)原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、越成熟，使用權(quán)就越重要，使用權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性就越強(qiáng)，這是現(xiàn)代物權(quán)變化的基本趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展也應(yīng)適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)地永包制的創(chuàng)設(shè)要體現(xiàn)這一原則。在永包制下，土地所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體和國(guó)家(筆者主張農(nóng)地所有權(quán)應(yīng)逐步由集體所有制向國(guó)家所有制轉(zhuǎn)變，下文論及)，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶(hù)，所有權(quán)與使用權(quán)相分離，但這種分離不同于現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制，而是要強(qiáng)化土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)。當(dāng)然，淡化土地所有權(quán)并不是否認(rèn)、貶低所有權(quán)，只是為了更加突出使用權(quán)的作用。

2強(qiáng)化土地資本的自然屬性原則。土地具有資本的二重性：自然屬性和社會(huì)屬性?，F(xiàn)行家庭承包責(zé)任制強(qiáng)化的是土地資本的社會(huì)屬性，即突出農(nóng)地作為農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的功能。永包制的創(chuàng)設(shè)要強(qiáng)化土地資本作為一種有用物、一種財(cái)富的自然屬性，強(qiáng)化土地資本對(duì)于利潤(rùn)的追求。土地對(duì)于所有者而言是資本，那么所有者把土地投資(永包)給使用者后，就有權(quán)依法收取各種土地之稅。農(nóng)地對(duì)使用者而言也是資本，那么使用者就有流轉(zhuǎn)、盤(pán)活土地的處置權(quán)。從而形成土地所有者與使用者之間以及使用者相互之間的市場(chǎng)關(guān)系創(chuàng)新機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度障礙得以解決。

3強(qiáng)化社會(huì)保障機(jī)制原則。如果沒(méi)有配套的社會(huì)保障機(jī)制的確立，任何一項(xiàng)制度的推行都難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地永包制作為建國(guó)以來(lái)第三次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深刻變革，更有賴(lài)相關(guān)配套制度來(lái)作為保障。主要是：現(xiàn)行土地承包制度在相當(dāng)程度上被賦予了農(nóng)村社會(huì)保障的功能，要推行農(nóng)地永包制，就必須弱化以至完全消除承包土地的社會(huì)保障功能，建立健全農(nóng)村土地保障的替代機(jī)制。因此，永包制的創(chuàng)設(shè)要有破有立，一方面破除現(xiàn)行土地承包制度；另一方面要同步推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立。

4避開(kāi)土地私有化原則。一些批評(píng)者認(rèn)為，農(nóng)地永包制就是私有制，這是一種誤解。農(nóng)地永包制與私有制有本質(zhì)區(qū)別：一是所有權(quán)歸屬不同。農(nóng)地私有制是農(nóng)地的所有權(quán)歸私人所有，而農(nóng)地永包制則是農(nóng)地的所有權(quán)歸集體或者國(guó)家所有，農(nóng)民只有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)。二是使用權(quán)權(quán)能不同。在農(nóng)地私有制下，農(nóng)地的所有者對(duì)農(nóng)地?fù)碛薪^對(duì)使用權(quán)，而在農(nóng)地永包制下，農(nóng)地的使用者對(duì)農(nóng)地只有相對(duì)使用權(quán)，即只有在法律規(guī)定內(nèi)的使用權(quán)。如果農(nóng)地使用者違反了法律和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，所有者就有權(quán)收回農(nóng)地，這基本上類(lèi)似于公司企業(yè)一樣的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，與私有制下的使用權(quán)權(quán)能有本質(zhì)區(qū)別。永包制的創(chuàng)設(shè)要注意避開(kāi)土地私有化，要使土

地所有權(quán)牢牢掌握在集體或者國(guó)家手中。

(三)農(nóng)地永包制的實(shí)現(xiàn)需兩步走

農(nóng)地永包制是繼中國(guó)解放初期的土地改革、二十世紀(jì)70年代末和80年代初的農(nóng)地家庭承包責(zé)任制以來(lái)的第三次土地制度大變革，這一制度的變遷是全局性的?？紤]到我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情。噥村生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)民的心理承受能力等因素，農(nóng)地永包制的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，而需要采取漸進(jìn)式的兩步走戰(zhàn)略。由于永包制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，限于篇幅，以下僅對(duì)永包制的操作作方向性概述。

第一步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地長(zhǎng)包制。落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的精神，在現(xiàn)有農(nóng)地集體所有制的框架內(nèi)，變農(nóng)地有時(shí)限承包即30年承包為長(zhǎng)久承包，使新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度得以初步建立。

1轉(zhuǎn)變村集體組織的職能。在長(zhǎng)包制階段，村集體組織的角色定位應(yīng)是由農(nóng)地所有者向國(guó)家管理農(nóng)地的代理者轉(zhuǎn)變的過(guò)度階段，即繼續(xù)保持其作為農(nóng)地所有者的地位不變，但其職能要作相應(yīng)轉(zhuǎn)變：不再向農(nóng)民提供和調(diào)換農(nóng)地，農(nóng)地的配置主要靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)訶節(jié)；村集體組織的職能主要是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)，保證國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行。

2擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的權(quán)能?，F(xiàn)有農(nóng)民土地使用權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益和部分處分權(quán)，部分處分權(quán)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作5項(xiàng)。長(zhǎng)包制要再增加2項(xiàng)權(quán)能：繼承和抵押。這樣，農(nóng)民土地使用權(quán)的權(quán)能便具備了完整性和市場(chǎng)交換的產(chǎn)權(quán)條件，土地成為完整的資產(chǎn)，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

3培育和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織，使其真正履行“中間保有，再行轉(zhuǎn)讓”(購(gòu)進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給愿意多經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民)的職能。二是扶持持有綠色證書(shū)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)民，使其實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和土地資產(chǎn)的保值增值。三是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)資格作出必要限制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)限定在農(nóng)民之間進(jìn)行，不準(zhǔn)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給非農(nóng)民；制訂農(nóng)民擁有農(nóng)地的最高限額和最低限額的資格條件，以防止農(nóng)地面積過(guò)于懸殊和沒(méi)有穩(wěn)定收入的農(nóng)戶(hù)無(wú)地，以確保其口糧。

4構(gòu)建長(zhǎng)包制的保障機(jī)制。完善相關(guān)法律法規(guī)，建立承包地長(zhǎng)久繼承權(quán)的人口增減調(diào)節(jié)機(jī)制，切斷人口增減與土地調(diào)整的聯(lián)系。修改國(guó)家、集體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，變按30年補(bǔ)償為按長(zhǎng)久補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)全部給被征占土地的農(nóng)戶(hù)，從而切斷國(guó)家、集體征占土地與土地調(diào)整的聯(lián)系。將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)全部落實(shí)到戶(hù)，并制定禁止收回承包地的法律法規(guī)，使農(nóng)民真正享有農(nóng)地長(zhǎng)久穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)。制定嚴(yán)格的禁止農(nóng)地非農(nóng)使用的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，并保證真正貫徹落實(shí)。

第二步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地永包制。制定土地財(cái)產(chǎn)法，明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，變農(nóng)地集體所有制為國(guó)家所有制，變農(nóng)地長(zhǎng)久承包為永久承包，使新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度得以完全確立。

1實(shí)行農(nóng)地國(guó)家所有制，村集體組織只作為國(guó)家管理農(nóng)地的代理人。因?yàn)閷?shí)行農(nóng)地永包制以后，如果土地還由集體所有，那么農(nóng)地就無(wú)法進(jìn)行社會(huì)化配置，跨區(qū)域流動(dòng)的障礙就不能突破。變農(nóng)地集體所有制為國(guó)家所有制，符合地權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，可以提高農(nóng)地市場(chǎng)化配置程度和效率，有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在全社會(huì)范圍內(nèi)發(fā)生作用，也更有利于保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。

2取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的資格限制，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的身份、地域等資格限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)既可以在農(nóng)民之間進(jìn)行，也可以在農(nóng)民與非農(nóng)民之間進(jìn)行，還可以在非農(nóng)民之間進(jìn)行；既可以在本地主體之間進(jìn)行，也可以在本地主體與外地主體之間進(jìn)行；取消使用權(quán)主體擁有農(nóng)地的最高限額和最低限額的限制。但是，土地的用途一定要符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。建立規(guī)范的區(qū)域性、跨區(qū)域性以及全國(guó)性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)地的流轉(zhuǎn)得以順暢進(jìn)行，使土地資源在全國(guó)范圍內(nèi)得以最優(yōu)化配置。

3創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)載體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)證券化。由于土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，且難以分割，其流動(dòng)范圍、速度、方式都受到限制，這就要求對(duì)土地流動(dòng)的載體進(jìn)行創(chuàng)新。為此，可以走農(nóng)地使用權(quán)證券化的路子，推行農(nóng)地使用權(quán)證制度。農(nóng)地初始使用權(quán)確定后，給使用者頒發(fā)農(nóng)地使用權(quán)證，作為農(nóng)地使用權(quán)交換的標(biāo)的上市交易。按照農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的二次分離和再分離，農(nóng)地所有權(quán)主體只與最后登記在冊(cè)的使用權(quán)主體發(fā)生契約關(guān)系，從而大大簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，節(jié)約交易成本，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完全市場(chǎng)化。

4構(gòu)建永包制的保障機(jī)制。在永包制的框架下，要完全消除在長(zhǎng)包制下殘存的農(nóng)地作為口糧最后保障的功能，代之以城鄉(xiāng)一體的完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、生育、傷殘等社會(huì)保障機(jī)制，還農(nóng)地完全的生產(chǎn)要素性質(zhì)，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能。完善農(nóng)村土地稅收制度，開(kāi)設(shè)土地增值稅等稅種，增值收益在所有權(quán)人、鄉(xiāng)村代理人、使用權(quán)人之間按各自的地位、作用和投資進(jìn)行合理分配，以作為永包制的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。

[責(zé)任編輯：唐守祥]