總部經(jīng)濟(jì)區(qū)域間稅收問(wèn)題思考

袁靜媛

提要近年來(lái),總部經(jīng)濟(jì)的興起為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力。總部經(jīng)濟(jì)模式帶來(lái)諸多外溢經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的同時(shí),也引發(fā)了不少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的實(shí)際問(wèn)題。本文僅就總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的稅收問(wèn)題進(jìn)行分析,并提出可行性建議。

關(guān)鍵詞:總部經(jīng)濟(jì);稅收轉(zhuǎn)移;稅收征管

中圖分類(lèi)號(hào):F810.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、總部經(jīng)濟(jì)概況

(一)總部經(jīng)濟(jì)的興起及其效應(yīng)。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的快速發(fā)展,為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化及自身生產(chǎn)管理的需求,一些企業(yè)將總部與加工制造基地在空間上實(shí)現(xiàn)分離。企業(yè)總部向具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的中心城市聚集,將生產(chǎn)基地布局在具有成本比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū),使企業(yè)價(jià)值鏈與區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)空間耦合。企業(yè)的這種行為將對(duì)總部所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮一定作用。這種總部聚集的經(jīng)濟(jì)形態(tài)被稱(chēng)為“總部經(jīng)濟(jì)”?？偛拷?jīng)濟(jì)現(xiàn)象的出現(xiàn),與市場(chǎng)化程度的增強(qiáng)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展、區(qū)域間資源稟賦的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等客觀因素是分不開(kāi)的。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,如何有效利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)發(fā)展企業(yè)成為各行業(yè)必須要考慮的問(wèn)題。將各地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)加以規(guī)劃利用,實(shí)現(xiàn)企業(yè)總部與生產(chǎn)基地的空間分離,形成“總部—加工基地”區(qū)域合作共贏的總部經(jīng)濟(jì)模式,是企業(yè)謀求進(jìn)一步發(fā)展的一種途徑?？偛拷?jīng)濟(jì)形成的內(nèi)在機(jī)制,就是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)、總部所在中心城市、生產(chǎn)加工基地所在區(qū)域三方利益相互增進(jìn),也就是所謂的“三贏模式”。

總部經(jīng)濟(jì)能為總部所在地帶來(lái)諸多外溢經(jīng)濟(jì)效應(yīng),如稅收貢獻(xiàn)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)、消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)效應(yīng)、社會(huì)資本效應(yīng)。這些效應(yīng)能夠帶動(dòng)總部所在地稅收收入、各行業(yè)產(chǎn)量等總量增長(zhǎng),同時(shí)也能提升該地的知名度,對(duì)總部所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大貢獻(xiàn)。

(二)我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展近況。自上世紀(jì)九十年代以后,企業(yè)遷移總部的潮流在中國(guó)風(fēng)行,一些國(guó)內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)出于對(duì)企業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展的考慮,將總部與生產(chǎn)基地進(jìn)行空間分離,總部向北京、廣州、上海等國(guó)內(nèi)中心城市和有優(yōu)勢(shì)的省會(huì)遷移,生產(chǎn)加工基地向具有生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中,從而出現(xiàn)總部經(jīng)濟(jì)形態(tài),加快了總部經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程。目前看來(lái),我國(guó)企業(yè)的總部遷移主要表現(xiàn)為民營(yíng)企業(yè)總部遷移。相比國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō),民營(yíng)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整及區(qū)域選擇的自主性更強(qiáng),牽絆也較少,只要是有利于企業(yè)發(fā)展的可持續(xù)戰(zhàn)略都可實(shí)施。諸如美的、長(zhǎng)虹、小天鵝等民營(yíng)企業(yè)是在中小城市起家的,經(jīng)過(guò)一定發(fā)展,當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境成為企業(yè)發(fā)展的瓶頸,這就要求企業(yè)謀求更好的環(huán)境。一些中心城市及一些大城市的環(huán)境條件符合企業(yè)的戰(zhàn)略需求,遷移總部成為企業(yè)切合實(shí)際的選擇。這些民營(yíng)企業(yè)的自利行為從宏觀上看對(duì)總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

目前,我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)多層次特點(diǎn):以北京、上海為代表的大型城市以吸引跨國(guó)公司地區(qū)總部、各類(lèi)研發(fā)機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)總部為主;以廣州、深圳、天津等為代表的區(qū)域型中心城市利用良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)吸引部分跨國(guó)公司分支機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)大企業(yè)總部或區(qū)域總部等。以這些城市為代表,帶動(dòng)周邊城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,已逐漸形成京津冀環(huán)渤海、珠三角和長(zhǎng)三角這三大城市群,它們是我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展最典型同時(shí)也是較為完善的區(qū)域。

二、對(duì)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的稅收問(wèn)題分析

總部經(jīng)濟(jì)的興起無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用,但在發(fā)展中往往會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。本部分僅就總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的稅收問(wèn)題進(jìn)行分析。

(一)總部經(jīng)濟(jì)加劇區(qū)域間稅收競(jìng)爭(zhēng)?；诳偛拷?jīng)濟(jì)模式為總部所在地帶來(lái)的多重效益,近年來(lái)各大中城市對(duì)打造總部城市都躍躍欲試。企業(yè)是“經(jīng)濟(jì)人”,總會(huì)趨于向能使其效益最大化的地區(qū)扎根。這種趨利性是各城市進(jìn)行總部城市改造時(shí)必須考慮的,但也是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的根源。

1、不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)手段導(dǎo)致稅收流失。除了基礎(chǔ)設(shè)施上的優(yōu)勢(shì),政府還想方設(shè)法地為總部企業(yè)創(chuàng)造各種政策上的便利,其中包括稅收優(yōu)惠政策。綜合條件突出的城市不必在稅收優(yōu)惠政策制定方面下多大工夫;環(huán)境條件不算好的城市就可能將“給出比其他地區(qū)更誘人的稅收優(yōu)惠政策”作為吸引總部企業(yè)入駐的重要籌碼。各城市優(yōu)勢(shì)不同,必將為吸引企業(yè)總部各顯其能。但如果對(duì)吸引總部過(guò)于投入,就可能忽視吸引的目的,出現(xiàn)采用不規(guī)范稅收手段導(dǎo)致國(guó)家稅收無(wú)形中流失的后果,導(dǎo)致不能為公共產(chǎn)品及服務(wù)籌集更多資金,無(wú)序的稅收競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)破壞正常的市場(chǎng)秩序。

2、城市間競(jìng)爭(zhēng)致使稅源轉(zhuǎn)移,不利于稅收征管。企業(yè)總部遷移的同時(shí),帶走大部分稅收收入,這種一次性的稅收抽離對(duì)原總部所在地政府財(cái)政收入不利,同樣也不利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展及稅源的拓展。另外,隨著中心城市及各大中城市的迅速發(fā)展,優(yōu)勢(shì)的不斷變化使得企業(yè)考慮到更長(zhǎng)久的發(fā)展可能會(huì)頻繁遷移總部。這種候鳥(niǎo)式的遷移及相關(guān)管理政策的滯后會(huì)擾亂正常的稅收征管秩序,對(duì)稅源控制產(chǎn)生不利影響。

(二)稅源背離現(xiàn)象突顯。總部經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的另一稅收問(wèn)題是稅源背離,即稅收在區(qū)域間不合理轉(zhuǎn)移致使有稅源區(qū)域不得稅收,無(wú)稅源區(qū)域得稅收,區(qū)域間稅收分配扭曲。目前,區(qū)域稅收與稅源背離已是客觀事實(shí)。企業(yè)稅收收入在區(qū)域間轉(zhuǎn)移的方式大致有兩種:一種為合并納稅,是將子公司或分公司的利潤(rùn)合并至總公司,形成企業(yè)向總部所在地的所得稅貢獻(xiàn)事實(shí);另一種是企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價(jià)形式的稅收轉(zhuǎn)移,即企業(yè)將利潤(rùn)從高稅負(fù)地區(qū)轉(zhuǎn)移到低稅負(fù)地區(qū)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體利益最大化。這兩種方式從客觀角度來(lái)說(shuō),對(duì)企業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利無(wú)害,但對(duì)稅源所在地政府來(lái)說(shuō)就有失公平。

就生產(chǎn)部門(mén)向總部轉(zhuǎn)移利潤(rùn)來(lái)說(shuō),總部所在地政府無(wú)稅源而得稅收,生產(chǎn)地政府有稅源卻不得稅收。企業(yè)將中間生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)安排到生產(chǎn)成本較低的地區(qū),其創(chuàng)造的銷(xiāo)售額、利潤(rùn)額應(yīng)以稅源形式成為地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)利用到當(dāng)?shù)卣峁┑墓伯a(chǎn)品與服務(wù)、當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源及社會(huì)資源,而生產(chǎn)活動(dòng)又可能給當(dāng)?shù)貛?lái)環(huán)境和生態(tài)方面的負(fù)擔(dān)。據(jù)此當(dāng)?shù)卣響?yīng)按稅法規(guī)定的屬地納稅原則取得財(cái)政收入,企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移卻將這部分稅收收入納入到總部所在地政府財(cái)政收入中。這既違背了稅收分配公平原則,也不利于區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展,尤其對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有更大影響。西部地區(qū)由于各種原因大都開(kāi)放較晚,而資源優(yōu)勢(shì)又符合企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求。處于西部省份的生產(chǎn)制造部門(mén)的利潤(rùn)大都被總部匯總到所在地政府納稅。如果稅收還這樣轉(zhuǎn)移,西部地區(qū)的稅源無(wú)法給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)應(yīng)得的收入,資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)及財(cái)政優(yōu)勢(shì),將不利于這些區(qū)域未來(lái)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致東、西部發(fā)展的差距進(jìn)一步拉大,這將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

另外,總部向子公司或分公司轉(zhuǎn)移利潤(rùn)以降低稅負(fù)的做法也不利于稅收監(jiān)管。新頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》中的法人所得稅制會(huì)使總部匯總納稅的企業(yè)數(shù)量增加,滯后的稅收制度及現(xiàn)實(shí)中對(duì)暫行辦法執(zhí)行的不到位都會(huì)對(duì)我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生阻礙。

三、針對(duì)總部經(jīng)濟(jì)的建議

“兩頭在內(nèi)、中間在外”的總部經(jīng)濟(jì)形式,對(duì)企業(yè)而言是利用各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì),就城市而言是利用企業(yè)入駐來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是,如果企業(yè)利潤(rùn)都集中到總部城市,使得總部城市利稅多,生產(chǎn)部門(mén)城市利稅不足的話(huà),就會(huì)影響總部經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行?；谏鲜龀霈F(xiàn)的問(wèn)題,本文給出如下建議:

(一)促使地方政府正確對(duì)待總部經(jīng)濟(jì)。總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式無(wú)疑是城市借機(jī)提高整體實(shí)力的一種明智選擇,但過(guò)于重視總部經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的某些效應(yīng)卻會(huì)使總部經(jīng)濟(jì)的效果大打折扣,這既不利于城市發(fā)展,也會(huì)給國(guó)家利益造成損害。正確的定位是城市發(fā)展的首要因素。中小城市或?qū)嵙Σ蛔愕某鞘胁豢擅つ康馗L(fēng)隨潮,勉強(qiáng)吸引總部入駐不僅不能達(dá)到預(yù)期效果,還可能打亂以往的城市發(fā)展規(guī)劃,從而事倍功半。中心城市或大中城市在打造總部城市時(shí)不能只看到企業(yè)總部的入駐帶來(lái)的稅收收入等好處,還要看總部入駐是否順應(yīng)城市發(fā)展的需要,能否提高城市綜合實(shí)力。城市在吸引企業(yè)投資總部時(shí)應(yīng)把優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)放在首位,再輔以合理的優(yōu)惠政策,形成長(zhǎng)效良性循環(huán)機(jī)制。另外,中央政府出臺(tái)相關(guān)政策以促使地方政府正確看待總部經(jīng)濟(jì)模式,并從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)適當(dāng)引導(dǎo)企業(yè)總部走向,使區(qū)域分工與合作更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(二)調(diào)整稅收政策及征管辦法,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。稅收政策與征管辦法的不斷完善將有效緩解總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中稅收方面的沖突,以利于經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展?，F(xiàn)行的新企業(yè)所得稅法統(tǒng)一并規(guī)范了稅收優(yōu)惠政策。其中,“以區(qū)域優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”的政策轉(zhuǎn)變意味著企業(yè)所得稅優(yōu)惠將更多地參與到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控中,以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。這既利于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,又有助于規(guī)范城市吸引總部的政策制定,緩解城市間無(wú)序稅收競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。

對(duì)于跨區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)稅收轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的稅收背離問(wèn)題,可以在堅(jiān)持稅收屬地征收管理的原則下,實(shí)行稅收收入?yún)⑴c權(quán)與稅收征收管理分離。稅收收入可由非稅源地的稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,再按稅收貢獻(xiàn)程度高低在各地區(qū)之間進(jìn)行合理分配,非征稅機(jī)關(guān)對(duì)征稅機(jī)關(guān)享有該部分稅收的知情權(quán)和異議權(quán)。同時(shí),還應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)處理跨地區(qū)稅收收入的分配問(wèn)題,如統(tǒng)計(jì)各地區(qū)對(duì)相關(guān)稅收收入的貢獻(xiàn)度,協(xié)調(diào)區(qū)域間利益糾紛和矛盾等。這對(duì)“稅源地不得稅收,無(wú)稅源地得稅收”的稅收收益分配不公問(wèn)題的解決有很大幫助。

若企業(yè)實(shí)行分權(quán)化管理模式,則子公司、分公司的利潤(rùn)想要轉(zhuǎn)移就比較困難,合理的稅收政策可引導(dǎo)企業(yè)將利潤(rùn)留在稅源地,支持稅源地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。

(三)科學(xué)制定地方政府官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),以利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前,各地方政府的GDP政績(jī)導(dǎo)向?qū)Φ貐^(qū)間總部惡性競(jìng)爭(zhēng)也有一定“貢獻(xiàn)”。官員調(diào)動(dòng)對(duì)地區(qū)整體發(fā)展是個(gè)考驗(yàn),因?yàn)楣賳T總會(huì)考慮執(zhí)政期如何用數(shù)字或指標(biāo)來(lái)表現(xiàn)政績(jī),他們會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)條件來(lái)制定地區(qū)發(fā)展政策。若當(dāng)時(shí)正是總部經(jīng)濟(jì)興起的時(shí)期,新政府領(lǐng)導(dǎo)就可能以打造總部城市為目標(biāo)制定政策,這樣或許就與上屆政府制定的發(fā)展方案相悖。長(zhǎng)此以往,一屆屆政府如果都只關(guān)注本屆做出的成績(jī),則可能使城市的發(fā)展越來(lái)越狹隘,也就不利于長(zhǎng)期發(fā)展?？茖W(xué)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)能起到規(guī)范作用,使上下屆政府的政策制定連續(xù)貫通,以利于城市可持續(xù)發(fā)展,形成整體性、階段性較強(qiáng)的戰(zhàn)略性發(fā)展藍(lán)圖,這樣才能使總部經(jīng)濟(jì)更好地推動(dòng)城市的整體發(fā)展。

(作者單位:新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

主要參考文獻(xiàn):

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