我國實行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的可行性分析

武建新

[摘 要]目前,在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,人口比例的失調(diào),管理技術的落后等因素仍然制約著城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的建立。因此,應當根據(jù)我國國情,在財政收入穩(wěn)健增長,養(yǎng)老觀念改變等有利因素的推動下,預先建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。通過完善養(yǎng)老保險金的管理監(jiān)督機制,打破城鄉(xiāng)居民的身份,提高統(tǒng)籌層次等措施克服障礙性因素,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)村養(yǎng)老 養(yǎng)老保險 城鄉(xiāng)二元結(jié)構

隨著老齡化時代的到來,我國的養(yǎng)老保障問題已日漸突出,尤其是農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題,變得更為緊迫。就全國目前的情況來看,我國還有大部分地區(qū)缺乏農(nóng)村養(yǎng)老保障制度,只有少數(shù)地區(qū)根據(jù)采取了新型農(nóng)村養(yǎng)老制度,全國只有北京于2009年1月1日起開始實施城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。這一狀況嚴重地影響了我國社會保障事業(yè)的發(fā)展,影響了和諧社會的建設。如何解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題,如何打破城鄉(xiāng)二元的社會養(yǎng)老結(jié)構,關鍵的一點就是要建立一套適應城鄉(xiāng)發(fā)展需要的養(yǎng)老保險制度體系。

一、我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

目前,就我國城鎮(zhèn)而言,與農(nóng)村相比已經(jīng)建立起適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者的養(yǎng)老保險制度。其采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式,規(guī)定由企業(yè)和個人共同繳費,而個人負擔僅占其工資總額的8%,個人負擔較輕?？梢?城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度在一定程度上滿足城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老需求。然而,要解決我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險存在的問題,這是遠遠不夠的。在我國60歲以上老人占全國總?cè)藬?shù)的12%,其中鄉(xiāng)村老年人占到2/3,這說明要解決我國的養(yǎng)老問題關鍵是解決我國農(nóng)村的養(yǎng)老問題。相比較城市而言,我國農(nóng)村目前主要采取的是家庭自我養(yǎng)老的方式,以集體養(yǎng)老作為補充方式。其中,集體方式主要是針對無依無靠、無生活來源、無勞動能力的“三無”老人,由村集體供應其基本生活。雖然我國于2003年以后開始進入建立新型養(yǎng)老保險制度的試點探索階段,將于2020年實現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老制度的全面覆蓋。但就目前的實施狀況來看,已經(jīng)實施新型農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度的地區(qū),也只是處于較低的保障水平,覆蓋面狹窄,并不能滿足農(nóng)村對養(yǎng)老保障的客觀要求?？梢?我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險還存在著基本模式不統(tǒng)一,改革的進度不一致,致使大多數(shù)人員還不能享受養(yǎng)老保障,同時,還影響了城鄉(xiāng)勞動力的合理流動等問題。

在人口老齡化趨勢不斷加劇的今天,這種發(fā)展不均衡的養(yǎng)老體系已經(jīng)不能有效的發(fā)揮作用,我們必須尋求一條適合當今社會養(yǎng)老需求的養(yǎng)老道路。

二、實行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的可行性分析

(一)實行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的阻礙因素

(1)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異造成城鄉(xiāng)居民的收入水平差距不斷的加大,致使占我國人口大多數(shù)的農(nóng)村居民成為我國的低收入階層。較低的收入水平嚴重地影響了農(nóng)民的繳費能力和生活水平,使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構建缺乏牢固的經(jīng)濟基礎,這就必然使政府部門優(yōu)先完善對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度建立,而對建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立則置于較后的位置。同時,由于城鄉(xiāng)居民的收入存在較大的差距,使得他們處于不同的繳納養(yǎng)老保險費的繳費水平,如果采用一體化,必然導致城鄉(xiāng)間出現(xiàn)利益矛盾的出現(xiàn),不利于和諧社會的建設。

(2)城鄉(xiāng)人口比例失調(diào)。從08年發(fā)布的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,目前我過農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?4.3%。隨著農(nóng)業(yè)技術的不斷發(fā)展,農(nóng)村所需勞動力日益減少,然而由于我國體制的不健全有嚴重影響了農(nóng)村人口的城市化,這必然導致農(nóng)村隱性失業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn),使農(nóng)民的收入下降。

(3)我國養(yǎng)老保險體制的不健全。目前,我國的養(yǎng)老保險制度主要分為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險,它們之間是相互獨立的,形成了城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)。在城鎮(zhèn)已經(jīng)形成了相對完善的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度,而在農(nóng)村還存在著養(yǎng)老保障制度多樣化,養(yǎng)老保障水平的多層次性等問題,并且大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村還未建立養(yǎng)老保障制度?？梢?在我國農(nóng)村還沒有形成基本的養(yǎng)老保障構架,為我國建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險體系帶來了困難。由于城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的養(yǎng)老保險體制的嚴重不一致性,保障水平之間的巨大差異,致使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間接軌比較困難,從而導致養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)一體化難以實現(xiàn)。

(4)管理技術落后。目前,我國存在農(nóng)民進城務工的巨大潮流,農(nóng)民工在流動人口中占有重要的比例,由于農(nóng)民工的收入和工作場所的不穩(wěn)定,這就需要我們建立起一套適合流動人口的養(yǎng)老保險體制,采用現(xiàn)代化的技術來適應人口的流動性。但是我國至今還沒有統(tǒng)一的業(yè)務操作平臺,國家還沒有建立起統(tǒng)一的養(yǎng)老保險賬戶,各地沒有實現(xiàn)社保機構的網(wǎng)絡資源共享,各地社保機構之間缺乏溝通。這些因素的存在在一定程度上個參保者帶來的不必要的麻煩,同時也阻礙了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的實現(xiàn)。

(二)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的有利因素

(1)中央財政收入的穩(wěn)健增長。財政收入是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化的物質(zhì)基礎。近幾年來,我國的財政收入一直保持穩(wěn)定的增長速度,財政經(jīng)濟實力不斷地增強,08年我國的財政收入突破6萬億增長19.5%,較高的財政收入表明我國在為社會保障體系建設方面可以投入大量的資金。在構建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化中,國家可以加大對農(nóng)民的補貼,增加對社會統(tǒng)籌賬戶的投入,推動我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化制度的建立與發(fā)展。

(2)北京養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化模式的可行性參考。在我國一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)準備開始實行城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。北京將于今年4月1日起,實行《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法實施細則》,該細則明確規(guī)定了城鄉(xiāng)居民參加養(yǎng)老保險的繳費標準、險待遇、取條件、領取方法、保險轉(zhuǎn)移等,為我國個省和地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化提供了參考標準。有利于我國各地區(qū)建立適合本地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度,最終實現(xiàn)全國的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。

(3)我國目前的土地政策推動了城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn)。隨著經(jīng)濟不斷的發(fā)展,土地保障功能的日益弱化,農(nóng)民目前的生活和養(yǎng)老保障越來越來依靠于農(nóng)作物生產(chǎn)之外的收入來源。目前,我國的大多數(shù)地區(qū)都相繼出臺了加快土地流轉(zhuǎn),發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的政策,這在一定程度上加劇了土地保障功能的弱化。但是也為農(nóng)民帶來了新的收入來源,更多的農(nóng)民可以向工商業(yè)轉(zhuǎn)移,使農(nóng)民的收入多元化,在一定程度上提高了農(nóng)民的收入,為實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)一體化提供了可能。

(4)農(nóng)村養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變。在過去,農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式是家庭養(yǎng)老,“養(yǎng)兒防老”一直是農(nóng)村地區(qū)的主流思想。在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天,越來越多的農(nóng)民則希望自身養(yǎng)老。另外,在我國的農(nóng)村地區(qū)依然存在著拒絕贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象,這有進一步加劇了老年人希望將養(yǎng)老的經(jīng)濟權掌握在自己手里的渴望。這也在一定程度上推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

三、實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化的路徑選擇

從上述分析可以看出,我國目前實現(xiàn)養(yǎng)老險制度的城鄉(xiāng)一體化還存在一定的困難,但也存在一定地有利因素,結(jié)合我國目前農(nóng)村人口對養(yǎng)老保障的迫切需求,我國應盡快建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度,以滿足老齡化社會的需要。具體的實施方案應分兩步。

首先,建立全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。目前,我國還沒有建立一套完備的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,各地區(qū)所實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不一致,有些地區(qū)的農(nóng)民甚至享受不到農(nóng)村養(yǎng)老保障。因此,我過目前要盡快建立多形式,多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險,建立一套適合農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的法律制度,以法律的形式規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的運行過程,確立其原則,性質(zhì)和組織形式。

第二步是在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系較為成熟的時候,建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。通過建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度最終的目的是為了建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老險制度,使全社會人民最終能夠達到“老有所養(yǎng),老有所依”。因此要建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度,具體模式可以采取,以基本養(yǎng)老保險為主,補充養(yǎng)老險和附加養(yǎng)老保險為輔?；攫B(yǎng)老保險主要的參保人是城鄉(xiāng)所有居民,其所需資金通過個人和國家來負擔;補充養(yǎng)老保險主要是針對企事業(yè)單位的職工,公務員,農(nóng)民工等在職人員,其所需資金由所在單位和個人繳納;附加養(yǎng)老保險主要是通過商業(yè)保險的形式滿足人們的養(yǎng)老需求,其采取完全自愿的原則。

要建立這種模式的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度,必須具備以下條件:

(一)做實個人賬戶,實現(xiàn)社會保障的費改稅。我過目前財政收入的主要形式是稅收、國有資產(chǎn)變現(xiàn)、發(fā)行國庫券和福利彩票等,而其中稅收是最穩(wěn)定的形式。要保證基本養(yǎng)老正常發(fā)放必須做實個人賬戶,實現(xiàn)財政的穩(wěn)定收入。做實個人賬戶可以解決社會保障資金的緊缺問題,稅收可以保證財政收入的穩(wěn)定性,通過將養(yǎng)老保險費改為養(yǎng)老保險稅有利于穩(wěn)定養(yǎng)老保險金的收入來源,也有利于養(yǎng)老保險金的管理。

(二)完善監(jiān)督制約機制的建設。要實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化,必須加強法制建設,建立統(tǒng)一的《全國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險法》,通過法律的約束力,保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的順利執(zhí)行,這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革的依據(jù)。只有將養(yǎng)老保險制度以法律的形式體現(xiàn)出來,才能保證改革后的養(yǎng)老保障制度有法可依,才能促進其規(guī)范的實施,才能最終達到實施效果。

(三)打破居民的身份限制,建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一的社會保障號碼。目前制約我過實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的一個主要障礙就是城鄉(xiāng)分割的居民身份,這種狀態(tài)限制了農(nóng)村勞動力的流動,限制了農(nóng)民的收入來源,限制的農(nóng)民工的享受養(yǎng)老保障權利。因此,應當打破這種分割的居民身份,通過建立全國統(tǒng)一的社會保障號碼,實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險金的繳納與發(fā)放,可以以身份證號碼做為個人的社會保障號碼,這樣就避免了人們由于更換工作致使養(yǎng)老保險中斷的現(xiàn)象。

(四)提高養(yǎng)老保險金的統(tǒng)籌層次。低層次的社會保障資金統(tǒng)籌必然會阻礙城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化實現(xiàn)的進程。低層次的統(tǒng)籌必然導致地方和中央的責任相互混淆,導致地方本位主義的產(chǎn)生,導致基金抵御風險的能力降低,限制了勞動力的合理流動,這一切因素都不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的實現(xiàn)。只有提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次,才能推動城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn)和發(fā)展。

四、結(jié)論

建立適合我國發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度,是我國應對老齡化社會,完善社會養(yǎng)老保障體系的最終目標。但這是一個漫長的過程,還需要我們不斷克服阻礙因素,構建促進養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展的條件根據(jù)我國的實際情況,分步進行。

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