試論民辦高等教育的營(yíng)利問題

孫曉敏

摘 要： 我國(guó)的民辦教育是指由國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)組織以外的各種社會(huì)組織以及公民個(gè)人依法舉辦的高等教育。本文認(rèn)為，我國(guó)的民辦高等教育是在特定歷史背景下出現(xiàn)的，從民辦高校的經(jīng)費(fèi)來源、立法及其資源的有效配置和利用等方面來看，民辦高等教育的營(yíng)利性是合理的，更有利于民辦高等教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 民辦高等教育 營(yíng)利性 合理性

我國(guó)的民辦教育是指由國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)組織以外的各種社會(huì)組織，以及公民個(gè)人依法舉辦的高等教育，是整個(gè)教育的一個(gè)重要組成部分。教育具有公益性，顯然民辦高教也是具有公益性的。值得討論的是民辦高等教育的營(yíng)利性問題，民辦教育營(yíng)利是否合理？

一、公益性和營(yíng)利性的關(guān)系

教育的公益性是指教育能為受教育者（及其直系親屬）之外的其他社會(huì)成員帶來的經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益。要弄明白公益性和營(yíng)利性的關(guān)系，就要區(qū)分開“盈利”和“營(yíng)利”?！坝敝笍慕?jīng)濟(jì)上看收支相抵，還有結(jié)余的情況，反映的是一種收支之間的狀態(tài)，收入大于支出就會(huì)出現(xiàn)盈利；而“營(yíng)利”是對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的一種描述，就是謀求利益。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)并非不能有盈利，只是其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的盈利不歸某個(gè)或某些人所有，只能用于機(jī)構(gòu)的發(fā)展或者擴(kuò)大事業(yè)；而營(yíng)利性機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的盈利歸該機(jī)構(gòu)的所有者。公益性是辦學(xué)之后形成的社會(huì)影響，營(yíng)利性則是有關(guān)辦學(xué)行為和對(duì)辦學(xué)盈利處理的一種制度安排，二者既不屬于同一范疇的一對(duì)矛盾，又不存在直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，營(yíng)利性不一定妨礙民辦高校的公益性，非營(yíng)利性也不一定增加學(xué)校的公益性。

二、民辦高等教育營(yíng)利的合理性

教育的公益性是教育的根本屬性，投資者營(yíng)利只是教育實(shí)施過程中的派生屬性。允許投資者營(yíng)利是實(shí)現(xiàn)教育公益性的手段，不會(huì)改變教育的公益性。例如：允許投資者營(yíng)利，大力發(fā)展民辦高等教育，可以擴(kuò)大教育供給，從而保證教育公平、教育公正等原則的實(shí)現(xiàn)，這也是實(shí)現(xiàn)教育公益性的重要力量。相反，如果我們狹隘地理解教育公益性，認(rèn)為教育是公益性事業(yè)，不允許民辦高等教育投資者營(yíng)利，結(jié)果只能是限制教育事業(yè)的發(fā)展，最終損害教育公益性的實(shí)現(xiàn)。

（一）從經(jīng)費(fèi)來源的角度來看

我國(guó)民辦教育是在特定的歷史背景下出現(xiàn)的，其創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)主要來源于學(xué)費(fèi)收入和社會(huì)出資，這種出資屬于投資性質(zhì)，而不屬于捐贈(zèng)，而投資必然是需要回報(bào)的。目前，經(jīng)費(fèi)的短缺已經(jīng)成為制約民辦高等教育發(fā)展的瓶頸，由于政府的限制和普通家庭的承受能力有限，學(xué)費(fèi)收入增長(zhǎng)的空間不大，因此增加民間投資是發(fā)展民辦高等教育的必然之路，而要大量吸引這種民間投資，就應(yīng)該允許投資者獲得回報(bào)，這種情況下，民辦高校按營(yíng)利性機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)就沒有什么可以指責(zé)的了。投資總是需要回報(bào)的，沒有利益的吸引，很難長(zhǎng)久地吸引到辦學(xué)投資，因?yàn)榻逃旧硪彩且环N消費(fèi)，除了國(guó)家，沒有人能夠一直維持這樣巨大的開資，也沒有那么多如此無私的人。而現(xiàn)在高校連續(xù)擴(kuò)招，高校規(guī)模急劇擴(kuò)大，使得高等教育資源緊缺，國(guó)家對(duì)公辦教育的支撐已經(jīng)是捉襟見肘，更是無力支持民辦教育，所以民辦教育不得不成為一個(gè)營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)。

（二）從立法的角度來看

我國(guó)《教育法》明確規(guī)定，教育作為一種公益事業(yè)，任何單位和個(gè)人都不得以營(yíng)利為目的舉辦教育機(jī)構(gòu)。民辦教育立法的最大瓶頸在于對(duì)“不是以營(yíng)利為目的”原則的界定。所謂“目的”是指有全局性、最終目標(biāo)，而“活動(dòng)”是局部，非最終目標(biāo)。學(xué)校的最終目標(biāo)是培養(yǎng)人才，所以“不以營(yíng)利為目的”，不等于不能“營(yíng)利”或搞“營(yíng)利活動(dòng)”，對(duì)民辦私立學(xué)校來說，則更應(yīng)允許“營(yíng)利”。不以營(yíng)利為目的，并不是不可以營(yíng)利，而應(yīng)理解為不可將教育的公益性完全轉(zhuǎn)化為商業(yè)的營(yíng)利性，不能通過辦教育牟取暴利。假如辦學(xué)者能夠遵照國(guó)家的要求提供具有公益性的教育服務(wù)，又能通過有效的管理獲得利益，那這就是無可厚非的。由此看來，關(guān)于“教育不能營(yíng)利”的說法，是由于這一法律規(guī)定的不確定造成的。它的提法太籠統(tǒng)，可能有不同的理解。

（三）從資源的有效配置和利用角度來看

民辦高等教育雖然不是企業(yè)，但教育的發(fā)展需要資源，也存在資源的合理配置問題和提高資源的利用效率問題。一個(gè)有效的教育資源配置制度是我國(guó)當(dāng)前教育發(fā)展的關(guān)鍵，當(dāng)前我國(guó)的教育資源并不充足，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是教育資源的配置和利用效率，以是否有利于教育資源的配置和提高資源的利用率為標(biāo)準(zhǔn)，來評(píng)價(jià)民辦高等教育的產(chǎn)權(quán)制度。

非營(yíng)利性這種制度安排由于缺乏個(gè)人利益的存在，缺乏提高效率的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏顯示最終成績(jī)的晴雨表——利潤(rùn)，反而會(huì)出現(xiàn)低成效、低效率等問題，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)甚至不能保證學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入不被中飽私囊，因?yàn)閷W(xué)校辦學(xué)者完全可以通過提高工資、福利等方式提高辦學(xué)支出，減少辦學(xué)盈余，即使有辦學(xué)盈余也完全可以通過獎(jiǎng)金的方式發(fā)放到個(gè)人手中。

因此，舉辦民辦高等教育不僅可以培養(yǎng)必要的人才，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，產(chǎn)生強(qiáng)大的社會(huì)提升力，即發(fā)揮其公益性，而且可以確保對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。目前，高校的擴(kuò)招直接制約著高校發(fā)展的硬件和軟件的建設(shè)，要較好地解決這一問題，需要大力提高社會(huì)對(duì)發(fā)展民辦高等教育的參與程度。這就要鼓勵(lì)社會(huì)資金對(duì)現(xiàn)有高校多種形式的參與投入，并允許其得到合理的經(jīng)濟(jì)的或其他形式的回報(bào)，這樣不僅能吸引到長(zhǎng)久的投資，而且由于經(jīng)濟(jì)回報(bào)的吸引力，可以更有效地降低辦學(xué)成本、減少冗余人員，更合理地利用教育資源。民辦高等教育的營(yíng)利性在一定程度上還是有利于民辦高等教育的發(fā)展的。

三、民辦高等教育營(yíng)利的困惑

《教育法》明確規(guī)定：“任何學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)都不能以營(yíng)利為目的?！?997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營(yíng)利為目的?！钡珜?shí)踐表明，目前大多數(shù)的民辦教育辦學(xué)者，都希望投入能有回報(bào)，民辦高等教育的非營(yíng)利性要求并不能在實(shí)踐中很好地得到貫徹。為此，我國(guó)出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》，規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留發(fā)展基金，以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用之后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡沁@一規(guī)定非常含糊，到底什么回報(bào)才是合理的，沒有具體說明。并且這一規(guī)定與《教育法》“不以營(yíng)利為目的”的規(guī)定存在沖突。所以，我國(guó)民辦高等教育在是否營(yíng)利上仍然處于尷尬局面。另外，目前還沒有明確地將我國(guó)民辦高等教育分為營(yíng)利與非營(yíng)利兩種，因此也沒有相關(guān)的法律條規(guī)為辦事的指導(dǎo)原則。結(jié)果，許多個(gè)人或者營(yíng)利性法人所創(chuàng)辦的教育機(jī)構(gòu)，在“民辦非企業(yè)單位”的旗號(hào)下，享受大量國(guó)家稅優(yōu)惠政策。因此，民辦高等教育中存在一種奇怪的現(xiàn)象——“不以營(yíng)利為目的”民辦大學(xué)利用稅收方面的優(yōu)惠政策往往比“以營(yíng)利為目的”民辦教育機(jī)構(gòu)能賺取更多的利潤(rùn)。

四、對(duì)我國(guó)教育政策的建議

鑒于對(duì)我國(guó)民辦高等教育投資者營(yíng)利問題的思考，我認(rèn)為可以從兩個(gè)方面來改善目前的情況。

（一）加強(qiáng)法律制度建設(shè)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，投資高等教育不能以營(yíng)利為目的，投資得不到必要的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，投資者也不能撤資分紅，這就無法吸引投資者的辦學(xué)熱情，勢(shì)必會(huì)影響高等教育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此必須完善民辦教育的相關(guān)法律法規(guī)，區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性教育，并明確規(guī)定營(yíng)利性民辦高校的校產(chǎn)完全歸投資者所有，投資者有股權(quán)、可以分紅、可以營(yíng)利，但不能享受政府給予的任何優(yōu)惠政策，不能申請(qǐng)政府的撥款、捐贈(zèng)等。非營(yíng)利性的民辦高校校產(chǎn)不歸投資者所有，在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校所有，學(xué)校停辦后歸社會(huì)所有。此外，還要協(xié)調(diào)好《教育法》及其相關(guān)的法律，讓法律條文對(duì)民辦高校的營(yíng)利問題一致起來，在制定法的基礎(chǔ)上，必須制定具體的實(shí)施細(xì)則，使其具有一定的可操作性。

（二）采用教育股份合作制

將我國(guó)民辦高等教育的培養(yǎng)人才目標(biāo)和投資者營(yíng)利的目標(biāo)協(xié)調(diào)起來，可以采用教育股份合作制，即對(duì)某民辦高校的全部資產(chǎn)股份化，然后按各方面所占的股份的比例明確各自的產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)益。“股份合作制民辦高?！币闪W(xué)校董事會(huì)并實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從而確定所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的運(yùn)行機(jī)制。這樣，當(dāng)投資者的投資部分所有權(quán)被轉(zhuǎn)化為股權(quán)后，其投資就轉(zhuǎn)化為投資對(duì)象的法人資產(chǎn)，投資者沒有直接處置法人資產(chǎn)的權(quán)利，也就是說不能退回股本，由此改變抽回辦學(xué)資金的問題，而投資者可以從股權(quán)中獲得資產(chǎn)的收益和有轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)力。這樣就可以股息的形式解決給予投資者回報(bào)的問題，而且股息應(yīng)該高于同期銀行貸款利息，才會(huì)對(duì)投資者有較大的吸引力。

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