論中國民辦高等教育的改革發(fā)展策略

收稿日期：2015-02-11

作者簡介：譚秋浩，廣東醫(yī)學院黨委學生工作部部長（學生處處長），講師，教育學碩士。（廣東東莞/523808）

摘 要：中國民辦高等教育目前正處于從規(guī)模效益型向質(zhì)量效益型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和提升的關(guān)鍵時期。為此，教育改革非常有必要拓展思路，從思想觀念、政策法規(guī)以及民辦高校自身的辦學實踐等不同的方面深入反思民辦高等教育的改革發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：民辦高等教育;思想觀念;法律和政策;辦學實踐;改革和發(fā)展

中國民辦高等教育目前已進入二次創(chuàng)業(yè)階段。民辦高等教育的首次創(chuàng)業(yè)階段始于19世紀80年代，這個時期，它主要借助于公立高等教育體系無法滿足日益膨脹的國民教育需求的有利時機獲取了自己的生存空間，在發(fā)展模式上屬于規(guī)模效益型;到了19世紀90年代后期，特別是1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》正式提出并大力落實高等教育大眾化發(fā)展目標之后，民辦高等教育趁勢快速發(fā)展，贏得了十多年的“黃金時期”。受畢業(yè)生就業(yè)壓力日益加大、全國許多省份報名參加高考的學生總數(shù)日漸減少等因素的影響，民辦高等教育在“后高等教育大眾化”時期面臨著日益嚴重的競爭壓力，并迫使民辦高校迅速實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，改變規(guī)模效益型的傳統(tǒng)做法，盡快實現(xiàn)向質(zhì)量效益型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。但是，從近幾年的民辦高校改革狀況來看，成效并不明顯。其原因既有思想觀念上的落后，也有政策法規(guī)上的束縛，還有民辦高校自身在辦學體制和管理模式上的失誤。因此，非常有必要對民辦高校改革和發(fā)展的策略問題進行一次全面的反省和深入的探討。

一、思想變革和觀念提升策略

如同改革開放初期“姓社姓資”問題束縛經(jīng)濟改革一樣，目前“能否贏利”的問題同樣也束縛著民辦高等教育的改革和發(fā)展。針對由此而造成的保守主義態(tài)度和行為，必須實行一場以“解放思想、實事求是”為核心的觀念革新運動。

1.要樹立一體化的觀念。20世紀七八十年代以來，西方經(jīng)濟的普遍衰退和高等教育經(jīng)費的大幅緊縮，促使西方諸國在將市場機制引進公立高等教育體系之中的同時，注重發(fā)展、扶持私立高等教育，注重調(diào)整、變革公立和私立高等教育系統(tǒng)之間的關(guān)系，并形成了兩種典型的公立、私立高等教育一體化模式：一是私立高等教育的政府資助模式，以美國為典型代表，二是公立大學私有化模式，以瑞典、日本等為代表。1994年，瑞典的恰爾默斯技術(shù)學院宣布選擇退出由國家控制的高等教育體系，轉(zhuǎn)型為“基金制大學”，如同別國的私立高等教育機構(gòu)般享有高度的創(chuàng)業(yè)型自治。[1]日本則在世紀轉(zhuǎn)折時期大力推行獨立行政法人化改革。這在日本國立大學的校長們看來，就是一種私有化改革。[2]

上述兩種模式各具優(yōu)點。政府資助私立大學的模式有利于保持私立高等教育的最低質(zhì)量，培養(yǎng)教育市場的競爭性主體，從而刺激教育市場的發(fā)育，促進教育質(zhì)量的提高，但我國目前由于政府財力有限而沒有借鑒。公立大學的私有化模式則有利于改制后的新大學采取靈活的市場機制實現(xiàn)高起點的辦學。在我國主要表現(xiàn)為“國有民辦”模式。“國有民辦”的改制方式在實踐上又有兩種產(chǎn)物，一是依托公立大學興建二級學院，二是改制已有的公立院校，如萬里教育集團所新建的萬里學院。目前這兩種模式都因中央政策的調(diào)整，出現(xiàn)了新的變化。

從更為根本的角度看，應(yīng)積極構(gòu)建獨具中國特色的公立和民辦高等教育的一體化模式。具體而言，就是要徹底改變民辦高等教育目前在政策待遇和社會輿論上的“二等公民”地位，使民辦高等教育從招生生源、教學內(nèi)容和課程體系的設(shè)置到貧困生貸款、學生火車票優(yōu)惠和畢業(yè)生就業(yè)，從土地征用、籌資渠道、稅收到社會保障、風險基金和緊急救助機制等，都能享有與公立高等教育同等的待遇。這是我國目前民辦高等教育的改革方向和發(fā)展目標，也是我國民辦高等教育健康發(fā)展并實現(xiàn)建成一流民辦大學目標的有力保障。

2.要堅持不爭論的態(tài)度。在保守力量相對濃厚的條件下，鄧小平同志的改革策略是“不爭論”，做了再說，甚至做了也不說。這種重實踐的精神和強調(diào)“先行后知”的唯物主義態(tài)度很值得借鑒。關(guān)于民辦高校，目前無論是學界還是政府，都忙于界定、厘清其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、贏利問題等一些看似關(guān)鍵、實則大而無當?shù)拿};與此相反，民辦教育家們不斷發(fā)展的業(yè)績和持續(xù)成功的案例似乎在一而再、再而三地改寫理論研究者們的案前命題——這本身就是對政府中保守主義者的過度謹慎、對理論界華而不實的不良文風最有力的嘲諷。因此，在目前應(yīng)該持一種寬容的態(tài)度和“不爭論”的立場，充分相信社會主義市場經(jīng)濟體制的力量，相信市場法則對民辦高等教育在其發(fā)展初期的優(yōu)勝劣汰，更相信民辦高等教育與公立高等教育一樣，都是一種準公共產(chǎn)品，其社會效益的外部性也將對我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出其應(yīng)有的貢獻。

3.要推行特色化的策略。特色化策略是使民辦高校發(fā)展、壯大并展示其比較優(yōu)勢和特色競爭力的關(guān)鍵，是拓展其生存空間、把握其發(fā)展機遇的重要前提，因而也是實現(xiàn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。民辦高校的特色化策略應(yīng)按三個層次依次實施。第一，應(yīng)堅持教育服務(wù)對象定位上的特色化。將民辦高校的教育服務(wù)及其畢業(yè)生就業(yè)準確鎖定在特定地區(qū)、特定行業(yè)甚至特定崗位。對于正處于成長初期的民辦高校而言，有市場，才能生存，才有發(fā)展。第二，應(yīng)堅持運行機制的特色化。充分利用其資金來源的私人性質(zhì)、自負盈虧的生存機制等優(yōu)勢，適應(yīng)市場法則，革除普通公立高校的惰性和不足，并通過展現(xiàn)民辦高校的比較優(yōu)勢贏得競爭上的主導。第三，應(yīng)堅持專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)模式上的特色化。堅決防止對公立普通高校的盲目照搬和簡單重復，并在公立高教體系未能覆蓋的“盲區(qū)”開拓市場、尋找發(fā)展的動力。

4.要展示創(chuàng)一流的魄力。目前民辦高校主要扮演的是公立高校的“拾遺補缺”角色。從發(fā)展的角度看，必須及時解決民辦高等教育發(fā)展目標定位不高、市場層次定位過低等缺陷。為此，首先要解答這樣一些問題：中國民辦高校能否步入一流？將發(fā)展成為何種一流大學？如果僅籠統(tǒng)地從整體實力或綜合力量上要求民辦高校發(fā)展成為一流大學，那既不切合實際，也不符合院校發(fā)展的規(guī)律。因此必須在進行院校分類的基礎(chǔ)上具體劃分大學的“一流”。民辦高校改革發(fā)展成為一流大學的選擇有三：一是建設(shè)成為在目前民辦教育子系統(tǒng)中的一流，即繼續(xù)保持目前民辦高校對公立高校系統(tǒng)的拾遺補缺作用，并努力爭取成為一流的民辦高校;二是在整個教學型高校子系統(tǒng)中（包括公立、私立院校）達到一流水平;三是在整個高等教育系統(tǒng)中（包括所有教學型、科研型大學在內(nèi)）達到一流水平。真正有益于民辦高校發(fā)展的目標定位應(yīng)該包括上述三個層次的“一流”，循序漸進，最終鑄造起中國民辦高等教育的品牌。

二、強化立法和變革政策策略

世界各國的一個共同趨勢是，權(quán)力機關(guān)的立法以及政府部門的政策越來越強烈地影響教育領(lǐng)域的運作，這種狀況在中國亦非罕見。因此，立法工作的強化和政策的變革，不但是教育改革的根本動力之一，也是教育變革的一個重要前提。在民辦高等教育的改革方面，立法和政策工作至少應(yīng)該在以下三個方面做出一些探討。

1.政策法規(guī)中應(yīng)體現(xiàn)分類管理原則。《民辦教育促進法》及其實施條例，一直沒有解決其母法《教育法》中有關(guān)“民辦教育不能營利”的規(guī)定。這就導致《民辦教育促進法》及其實施條例在執(zhí)行過程中陷入了兩難境地：既讓民辦教育享有公立教育的政府優(yōu)待地位又能實現(xiàn)民辦教育投資人的商業(yè)運作目標——獲得回報。對民辦教育這種“權(quán)力大于義務(wù)”式的法律規(guī)定是很難得到贊同的。要想解決這個讓人困擾已久的問題，必須堅持分類管理、分別對待的原則。具體而言，首先應(yīng)在教育法中修改“民辦教育不能營利”這個一刀切式的僵硬規(guī)定，明確劃分三種類型的民辦教育：社會公益性的（非營利性的）、可營利性的、營利性的民辦教育，并對這三類民辦教育分別給予政策規(guī)定;然后，允許民辦學校自由選擇不同類型的辦學模式;最后，政府根據(jù)民辦學校的選擇，分別予以管理和規(guī)范。這種分類管理的模式，既可以有效激勵社會慈善人士投資教育的熱情，也可以成功防止某些商業(yè)操作利用民辦教育的特殊法律地位“搭便車”，以非營利之名行營利之實，甚而損害受教育者的權(quán)益。

2.政府部門應(yīng)提供財政、科研資助。根據(jù)國際慣例，非常有必要建立公立和民辦高校的財政撥款一體化制度。但這并不意味著對高等教育的財政資助進行簡單地均分，而是要按照競爭原則、根據(jù)績效評估結(jié)果而不是根據(jù)行政指令和官方安排，改革財政資助制度?？晒﹨⒖嫉淖龇ㄓ卸?。一是從傳統(tǒng)的補助院校模式向補助學生模式轉(zhuǎn)變（如嘗試推行教育券）。充分尊重學生（代表著市場力量）的個人選擇，并據(jù)此激勵公立、民辦高校在吸引生源方面進行競爭，從而實現(xiàn)財政資助的一體化。二是允許民辦高校教師與公立高校教師在同一起跑線上公平競爭政府的科研資助;鼓勵民辦高校發(fā)展其科研職能、優(yōu)化其教學和科研之間的比重關(guān)系，從而提升其辦學水平和學校層次。財政資助的這些變化，在西方已成為一個不爭的事實。[4]我國應(yīng)該借鑒西方國家資助私立高等教育的政策，對尚處于發(fā)展中、急需財力資助的民辦高校給予合理的財政資助，積極分擔民辦高等教育成本，不應(yīng)停留于法律條文，讓民辦高校擺脫以學費為主要收入來源的困境。

3.經(jīng)費來源渠道應(yīng)多樣化。資金問題是制約民辦高校發(fā)展的一大瓶頸。目前政府給予民辦高校的直接撥款和間接資助還非常少，從目前國家的財政資助政策看，政府的財政撥款似乎與民辦高校無緣。據(jù)廈門大學鄔大光博士對 39 所民辦高校的調(diào)研，獲得政府資助的僅有 8 所，占被調(diào)查學?？倲?shù)的 20%，且資助數(shù)額極為有限。我國的民辦高校的經(jīng)費來源渠道很單一，主要靠收取學雜費。國家教育發(fā)展研究中心會同教育部發(fā)展規(guī)劃司社會力量辦學管理辦公室于 2000 年 9 月至 11月對全國的民辦高等教育機構(gòu)進行問卷調(diào)查，結(jié)果表明，我國民辦高等學校的經(jīng)費來源主要有三個方面：一是學雜費，二是貸款，三是政府財政投資。學雜費約占總經(jīng)費的90%，貸款與政府財政投資所占比例都很小。在這種情況下，借鑒國外經(jīng)驗，爭取個人及民間團體的資助，拓展民辦高校經(jīng)費來源渠道，已成為民辦高?；I資的重要途徑。完善民辦高校成本分擔機制，適度放開資本市場，鼓勵民辦高校或其企業(yè)通過發(fā)行教育債券、成立教育投資基金、組建教育發(fā)展公司等方式融資，實現(xiàn)真正意義上的投資多元化，才能使民辦高等教育的發(fā)展從根本上有大的提升。[5]

4.要嘗試下放知識產(chǎn)權(quán)。允許大學擁有由政府資助的科研成果的知識產(chǎn)權(quán)，將會十分有力地推動所有大學積極投身于應(yīng)用性科研和技術(shù)開發(fā)活動。美國在世界上率先開此先河。1980年通過的彭—德勒法案，就允許包括大學在內(nèi)的所有受聯(lián)邦財政資助的研究機構(gòu)將其研究成果轉(zhuǎn)化為專利，并將專利的特許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)等非政府團體。法案在三個方面為這種技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動、為知識產(chǎn)權(quán)體系的建立提供了便利：直接免除以前那種必須通過與聯(lián)邦政府的冗長談判才能進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓的麻煩;支持大學與工業(yè)之間談判轉(zhuǎn)讓專利使用權(quán)的活動;對于未獲得專利權(quán)的將限制其商業(yè)化應(yīng)用。因此這個法案不但使美國大學的“贏利”權(quán)力合法化，而且還允許大學和小企業(yè)擁有保留由聯(lián)邦研究發(fā)展經(jīng)費資助的科研成果的使用權(quán)。[6]如果我國政府能在財政資助上對民辦高校“開禁”的話，特別是如果能允許民辦高校教師公平地競爭政府的科研資助，那么，允許他們擁有這些知識產(chǎn)權(quán)并在政策上推動這些受資助的科研活動，以加強與市場之間的聯(lián)系，將是一個不可回避的邏輯必然?？梢哉f，知識產(chǎn)權(quán)的下放，將為高校教師在公立、民辦不同部門之間的合理流動，為民辦高校層次水平的提升提供非常強大的動力。

三、辦學實踐的價值調(diào)整策略

在民辦高等教育的改革過程中，轉(zhuǎn)變思想觀念是前提，強化立法、推進政策變革是動力，民辦高校自身的積極調(diào)整和快速發(fā)展才是根本。因此民辦高校應(yīng)該充分發(fā)揮其主體性作用，合理調(diào)整其教育服務(wù)的價值定向，積極探索學校內(nèi)部管理體制和教育教學等方面的改革發(fā)展之道。

1.要整合“政府—民辦高?！袌觥敝g的“三角”關(guān)系，積極完善民辦高校的教育教學體制。在這個三角關(guān)系中，關(guān)鍵在于如何回答民辦高等教育及其教育教學“對誰負責”這一問題。傳統(tǒng)的公立高等教育系統(tǒng)往往注重在滿足教育規(guī)律的內(nèi)在需求的同時，又滿足政府的管制性需求，并且由于政府作為公眾利益理論上的代表，擁有撥款、評估、審計、監(jiān)督等權(quán)力，因此公立高等教育“為誰負責”的問題常常被轉(zhuǎn)換成、而且也必須轉(zhuǎn)換成為“為政府服務(wù)”、“對政府負責”。這種轉(zhuǎn)換在實踐上冷落了受教育者，相對剝奪了受教育者的權(quán)力，造成了受教育者權(quán)力實現(xiàn)的不充分[7]，也僵化了高校辦學的創(chuàng)造性。因此，關(guān)鍵的問題就是如何走出傳統(tǒng)公立高等教育過多、過死地關(guān)注“對政府負責”、過多地受限于長官意志的缺陷，并在高度突出和重點滿足代表市場力量的學生需求的同時，又滿足教育規(guī)律及其對辦學行為的要求。

不過，在推動民辦高校遵循市場機制、強調(diào)民辦高校必須按“市場規(guī)律辦事”、“對學生負責”的同時，還必須注重教育規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律之間的契合、學術(shù)價值和商業(yè)價值之間的統(tǒng)一。如果把教育規(guī)律分解為內(nèi)部關(guān)系規(guī)律和外部關(guān)系規(guī)律，那么可以說，前者必須按教育本身的內(nèi)在邏輯行事，后者卻能通過與經(jīng)濟規(guī)律之間的彼此契合和互相促進而和諧共振地共存于教育活動之中。換言之，“經(jīng)濟規(guī)律也適用于教育”，教育規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律能彼此“兼容”。[8]最近也有觀點強調(diào)，商業(yè)化的學術(shù)活動也并不會必然地破壞科學研究的基本規(guī)范，不會違背學術(shù)界的道德倫理，也不會造成教學和科研之間的激烈沖突[9];相反，學術(shù)價值和商業(yè)價值能夠?qū)崿F(xiàn)彼此統(tǒng)一、共生共榮。

2.整合民辦高校內(nèi)部學術(shù)與行政之間的矛盾互動關(guān)系，加強高校的內(nèi)部管理體制改革。在20世紀70年代末期，歐洲興起了一批“創(chuàng)業(yè)型大學”。這些大學成功地克服了政府高等教育緊縮政策和財政經(jīng)費緊張等方面的壓力，在20世紀80年代表現(xiàn)出了極強的生命力。伯頓·克拉克認為，這些院校變革成功的原因之一就是持續(xù)加強院校內(nèi)部管理體制的改革。具體而言，創(chuàng)業(yè)初期主要以集權(quán)形式為特征的院校在取得了一定的發(fā)展之后會轉(zhuǎn)而加強系科等基層組織的分權(quán)力度;而早期實行系科等基層組織和學術(shù)人員分權(quán)的往往會向強化校部行政集權(quán)的方向改革?！凹瘷?quán)中的分權(quán)”、“有分權(quán)的集權(quán)”，適度平衡集權(quán)和分權(quán)之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)好學術(shù)與行政之間的矛盾就成為了這些院校的共同經(jīng)驗。[10]這對于我國民辦高校而言，任課老師兼職比重偏高，退休返聘教師偏多，高精尖人才偏少，學科帶頭人緊缺等狀況嚴重，要想真正實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，不僅要組建相對穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理的專職教師隊伍，加強專業(yè)的行政管理隊伍建設(shè)、提升學術(shù)行政管理水平，而且要協(xié)調(diào)平衡學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間畸輕畸重的不良狀況，徹底清除“家族式”集權(quán)管理的不良影響，重點強化學術(shù)專業(yè)在民辦高校中參與管理的權(quán)力，提升學術(shù)權(quán)力在院校內(nèi)部管理中的地位。

總而言之，整合教育規(guī)律和市場規(guī)律之間的矛盾關(guān)系、處理好學術(shù)管理與行政管理之間的矛盾沖突，不僅是歐洲創(chuàng)業(yè)型大學取得成功的重要依據(jù)，也將有利于中國民辦高等教育相對順利地實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)。能否從政府的管制性要求中超脫出來，并有效地整合學生（市場）需求和教育規(guī)律，不僅能直接決定民辦高校在目前能否最大限度地吸引生源、擴大規(guī)模并提高辦學的經(jīng)濟效益和社會效益，更為重要的是，它也將直接決定民辦高校能否有力地應(yīng)對在未來出現(xiàn)的生源萎縮危機。因此，如果從可持續(xù)發(fā)展的角度看，對于民辦高校而言，真正關(guān)鍵的問題，不是如何在目前將招生規(guī)模無窮擴大，而是能否在生源緊縮甚至出現(xiàn)危機的未來繼續(xù)保持院校的生機和活力。這就牽涉到提高民辦高等教育質(zhì)量、擴大民辦高等教育功能（比如，從單一的教學型走向教學、科研、社會服務(wù)兼容型）、全力創(chuàng)建一流的民辦大學等更為深刻復雜的問題，亟待更進一步的探討。[11]

參考文獻：

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