我國省際經(jīng)濟合作決策制度研究

宋　彪

摘 要：省際經(jīng)濟合作是我國建立統(tǒng)一市場、平衡地區(qū)利益的政策方向，也是省際政府契約化管理的制度創(chuàng)新。分權、跨區(qū)域公共產(chǎn)品以及博弈論揭示了財政分權體制下省際合作的動因。目前，省際經(jīng)濟合作決策的主體、權力配置、程序等要素散見在大量非正式規(guī)范中，諸如東北三省政府立法協(xié)作、北京938路支5線廊坊遇阻事件等典型事例還存在制度缺失或者合憲性危機。為此，國家需要從國土總體規(guī)劃、地方政府產(chǎn)權改革、區(qū)域性管理機構設置以及公眾參與等方面加強應對性的制度安排。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；合作；決策；立法

中圖分類號：F832.0文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)04-0107-07

一、問題提出的背景

省際經(jīng)濟合作是新中國成立以來一貫執(zhí)行的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策。建國初期，經(jīng)過“二五”、“四五”計劃的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)建設，我國形成了縱向區(qū)際產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的封閉型經(jīng)濟［1］。改革開放后，依循“先富帶動后富”的地緣發(fā)展政策，跨區(qū)際要素流動（如民工潮）增加，但在財政分權影響下，地方政府強化區(qū)域利益意識，地區(qū)封鎖依舊嚴重。法國Poncet采用“邊界效應”指標研究表明，中國1997年跨省貿(mào)易壁壘相當于被征收高達46%的“關稅”，幾近歐盟成員國之間的壁壘［2］。為促進市場一體化和地區(qū)間平衡發(fā)展，中央政府從兩個向度進行制度安排：一是正面引導區(qū)域合作，譬如國務院1986年3月發(fā)布的《關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》；二是反向破除地區(qū)封鎖，譬如國務院1990年發(fā)布的《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》。這些制度在單一制國家構架下能否真正發(fā)揮效應，取決于央地政府之間、地方政府之間的府際關系如何構建。在法治語境下，府際關系表現(xiàn)正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通過操縱國家政策變量，才能對區(qū)域經(jīng)濟未來作出最有用的貢獻［3］。

關于省際經(jīng)濟合作相關的文獻廣泛呈現(xiàn)在地理經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學、國民經(jīng)濟管理學以及公共政策學等領域中。筆者粗略分析一下，現(xiàn)有文獻具有下列特點：一是將區(qū)域合作過度集中在諸如珠三角、長三角等“經(jīng)濟一體化”對象上，對于政府主導的東西部對口扶貧、毗鄰省份糧食收購價格協(xié)調(diào)以及更多非正式性的省際、省部合作，關注程度不夠。二是將“地方政府”普遍抽象化、泛化，沒有充分考慮多層級地方政府在憲政權力安排和職能運用的差異。在韓國、日本，地方政府有高級、低級之別，美國地方政府不包括州政府［4］(p3-12)，我國則是省以下三至五級的地方政權。三是重視區(qū)域合作的利益協(xié)調(diào)機制，忽視決策機制的重要性。西蒙說，管理就是決策，決策貫穿管理過程的各環(huán)節(jié)。針對現(xiàn)有文獻的不足，本文將論題框定為省際經(jīng)濟合作的決策制度，運用制度研究和案例剖析方法，對我國府際關系的法治化提供一些思路。之所以選擇省級政府間關系，是因為省制是我國最高一級地方行政區(qū)劃，是中央政府過程（governmental process）向地方政府過程過渡的實質(zhì)性環(huán)節(jié)［5］(p344)。省一直是中國最主要的地域經(jīng)濟單元，中央對地方的領導基本上都是以省為直接對象［6］(p53)。從省制展開研究有利于了解中央政策由上至下的傳導過程，以及省際政府制度創(chuàng)新的動力和空間。

二、省際經(jīng)濟合作決策的理論基礎

省際經(jīng)濟合作是圍繞跨省際經(jīng)濟事務進行的府際合作，是基于跨地區(qū)公共產(chǎn)品發(fā)生的橫向府際關系。在單一制國家里，橫向府際合作打破了科層制的權力傳遞路徑，對既定的憲政架構形成沖擊。憲政分權、地方自治以及區(qū)際貿(mào)易等理論解釋了這種現(xiàn)象，并且隱含有決策理論的因子。筆者認為，解釋省際經(jīng)濟合作決策可以從三個視角展開：分權、跨區(qū)域公共產(chǎn)品、博弈。

（一）分權理論為省級政府管理創(chuàng)新提供合理性依據(jù)

社會學家安東尼?吉登斯認為，權力是解釋國家乃至人類社會的最重要因素。在他看來，資源是權力實施的媒介［4］。在市場經(jīng)濟體制下，分權首先表現(xiàn)為政府與市場資源配置的職能分工，其次是政府之間的權力配置，這是政治體系對非物質(zhì)資源的管理功能［5］。弗朗西斯克?契倫伯格將中央—地方關系抽象出兩種模式：一是反映傳統(tǒng)自由主義觀點的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，國家擁有至高統(tǒng)治權，根據(jù)需要向地方授權［6］。這種分類大體可以對應兩大政體的權力構架，但在新公共運動中，模糊國家與社會職能的治理（Governance）理論正催生著分權的新形式。在內(nèi)容上，縱向分權涉及政治、經(jīng)濟和行政管理三個方面：政治性分權旨在培養(yǎng)基層民主制度，經(jīng)濟性分權是財政責任向地方移轉(zhuǎn)，行政性分權是行政分散、授權和轉(zhuǎn)移?？v向分權與地方性法規(guī)、地方自治權以及決策權向地方轉(zhuǎn)移密切相關［7］。

我國在兩千多年歷史上缺少省制一級的自治權，圍繞著地方自治長期以來一直存在著封建制與郡縣制孰優(yōu)孰劣的爭議。建國以來，我國在憲政上賦予少數(shù)民族地區(qū)、特別行政區(qū)以及基層群眾性組織“自治”屬性，對大多數(shù)省以下政府不冠之以“地方自治”名義。事實上，我國長期以來為省級政府自我管理提供了豐富的制度資源：一是省際行政區(qū)劃界定了政府管理的地理界域；二是省級政府擁有相當范圍資源（如自然資源、企業(yè)、道路）的產(chǎn)權；三是省級政府擁有一套落實中央政策的政權體系；四是省級預算形成相對獨立與中央的財政來源。這些因素加上1994年以來的分稅制以及大量尚未納入預算監(jiān)督的非稅收入，促使省級政府逐漸成為尋求獨立利益、創(chuàng)新權力邊界的“經(jīng)濟人”。楊瑞龍將其解釋為：利益獨立化的地方政府成為溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介，通過各種途徑從事自發(fā)的制度創(chuàng)新，構成中間擴散型的制度變遷［8］。利益驅(qū)動與制度創(chuàng)新的有機組合，理應歸因于分權理論下地方政府自主權的運用與擴散。

（二）跨區(qū)域公共產(chǎn)品理論為省際合作提供現(xiàn)實依據(jù)

在西方經(jīng)濟學上，公共產(chǎn)品理論一直是解釋政府干預的切入點。有觀點按照屬地化原則將公共產(chǎn)品分為國際性、全國性、地區(qū)性和社區(qū)性四類［9］，這與主權和政權的效力范圍相一致，是省際分權中事權劃分的基礎。我國目前缺乏具有立法意義上的跨區(qū)域公共政策資源［10］，但是省際政府跨行政區(qū)劃的產(chǎn)品提供已成為現(xiàn)實并具有一定的非正式制度安排。一方面，毗鄰省際資源（如跨省河流、森林、礦藏）的開發(fā)利用需要省際政策和治理機制；另一方面，省際交換比較優(yōu)勢形成的省際貿(mào)易要求省際利益調(diào)和與平衡。緣此，跨區(qū)域公共產(chǎn)品不是需要與否的問題，而是如何提供的問題。經(jīng)濟學家奧茨基于消費偏好在地方政府間存在差異建立起“分權化理論”，總結出公眾通過“退出”、“用腳投票”方式選擇符合自身偏好的地方公共服務的“退出—意愿表達”模式［11］。這種公眾跨區(qū)域選擇公共服務的方式，在我國長期存在并愈加強烈，譬如外地人在京滬置產(chǎn)、投資者選擇低稅率區(qū)投資。在囿于行政區(qū)劃的制度壁壘影響到政府以及公眾利益時，跨區(qū)域公共產(chǎn)品就成為省際政府必須聯(lián)合提供的服務。

（三）博弈理論為省際決策提供可能的合作形式

博弈論是研究理性人之間沖突與合作的學科。在經(jīng)濟學分析中，博弈論突破了決策與價格參數(shù)之間的關系，將個體效用函數(shù)建立在個體與他人策略選擇基礎上，有利于呈現(xiàn)現(xiàn)實世界的機理［12］。跨區(qū)域是一個多種利益組合的組織，每一利益集團都有各自的偏好和價值取向，因此，跨區(qū)域發(fā)展需要府際博弈，尋求折衷的目標方案。不過，這種博弈通常要符合憲政秩序。有學者指出，博弈論主要依賴“強理性”，新制度經(jīng)濟學幾乎完全依賴“弱理性”［13］。溫特也從社會互動角度指出博弈論只注重利益層面的權衡和戰(zhàn)略性行動選擇［14］。新制度經(jīng)濟學代表人物道格拉斯?諾斯就把制度視為一種博弈規(guī)則，制度變遷就是游戲規(guī)則的變遷［15］。倘使有清晰的產(chǎn)權邊界與利益協(xié)調(diào)制度，博弈的頻率與功效就會降低。