論我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

丁兆君

摘 要：我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，面臨著諸多的社會(huì)不均衡，原因在于尚未形成一種穩(wěn)定的社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。以財(cái)政社會(huì)學(xué)的視角，財(cái)政體制是“權(quán)力的制度性調(diào)配”載體，規(guī)范著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)成員、各級(jí)政府之間的權(quán)力以及權(quán)力資源的分配。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然要以財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)為基礎(chǔ)，而西方的公共財(cái)政體制理論為這種重構(gòu)的有效性提供了很好的借鑒。

關(guān)鍵詞：財(cái)政社會(huì)學(xué)；財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；公共財(cái)政體制

中圖分類號(hào)：F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2009）04-0075-05

財(cái)政體制的構(gòu)建是一個(gè)涉及歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面因素，并對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家統(tǒng)一起重要作用的大問(wèn)題。中國(guó)這樣一個(gè)有著幾千年習(xí)俗經(jīng)濟(jì)［1］的傳統(tǒng)社會(huì)的大國(guó)，正經(jīng)歷著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)民主社會(huì)的過(guò)渡，這種傳統(tǒng)體制與現(xiàn)代體制的接軌和碰撞，引發(fā)了一系列巨大的變化，而財(cái)政體制作為政府與市場(chǎng)之間、政府與社會(huì)成員之間以及各級(jí)政府之間權(quán)力和權(quán)力資源分配的載體，既根植于又服務(wù)于整個(gè)社會(huì)，所以必然成為改革發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

一、財(cái)政社會(huì)學(xué)視角下財(cái)政體制的演變

權(quán)力即“政治上的強(qiáng)制力量以及職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量”［2］，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用，以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，資源配置的決定因素不是市場(chǎng)，而是社會(huì)制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。財(cái)政體制是“權(quán)力的制度性調(diào)配”［3］載體，即權(quán)力存在于財(cái)政體制之中，并通過(guò)財(cái)政體制展現(xiàn)出來(lái)，而且一定財(cái)政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系總是與權(quán)力資源的分配聯(lián)系在一起的。

如果假定社會(huì)最初都是由國(guó)家控制、組織權(quán)力資源，并假定國(guó)家將權(quán)力資源在政治、經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域進(jìn)行分配，這是符合?？怂顾枋龅慕?jīng)濟(jì)史變化軌跡(注：從習(xí)俗經(jīng)濟(jì)、指令經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盡管習(xí)俗經(jīng)濟(jì)并不是由統(tǒng)治者組織的，而是建立在一定傳統(tǒng)主體之上的，但仍可將傳統(tǒng)視為一種配置的主體。

的。為分析一定財(cái)政體制下的權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域的不同配置組合所產(chǎn)生的長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，借用生產(chǎn)函數(shù)建立一個(gè)簡(jiǎn)化的模型（1）為Y=εAaBb，擴(kuò)展模型（2）為Y=ε(A^′cA^″d)aBb。

在模型（1）中，權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域的配置具體化為財(cái)政直接控制和市場(chǎng)配置兩部分，A和B分別表示這兩部分權(quán)力資源在不同的配置方式下所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，而從個(gè)人的微觀層面看，就是個(gè)人期望與獲得之間的匹配度，且A

模型（2）是對(duì)模型（1）的擴(kuò)展，主要是Aa部分發(fā)生了變化，即針對(duì)存在多級(jí)政府的國(guó)家政府間的權(quán)力資源配置，將Aa分解為(A^′cA^″d)a。將Aa分解的原因在于“一個(gè)非市場(chǎng)的體制必然是什么”，?？怂箯钠胀üS的管理結(jié)構(gòu)中得出某些啟示，“只有一部分決策由中央制定，此外都留給統(tǒng)治集團(tuán)中等級(jí)較低的人士去制定”（約翰??？怂?，1969）。A′和A″分別表示權(quán)力資源集中在中央政府和下放到地方政府所產(chǎn)生的不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，且A′′c

2.地方擴(kuò)張財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)之外的權(quán)力

稅收權(quán)限的缺乏使得地方政府在中央決定上收稅收收入時(shí)，毫無(wú)應(yīng)對(duì)能力，而更重要的是無(wú)法自主決定本地區(qū)的公共收支規(guī)模、水平以及類型，根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)居民的偏好提供區(qū)域性公共品，這也是與財(cái)政聯(lián)邦制最大的不同。地方政府有權(quán)力決定地方稅是否開(kāi)征以及稅種的稅基和稅率，并不意味著地方的財(cái)政份額必然要大于聯(lián)邦，而是體現(xiàn)在對(duì)其固有的權(quán)力的自由支配。但“如果認(rèn)為地方政府從此會(huì)偃旗息鼓不再爭(zhēng)權(quán)那將是不現(xiàn)實(shí)的”［7］。在我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)，1998—2006年預(yù)算內(nèi)非稅收入占地方總財(cái)政收入的比重平均值僅為8%，但地方預(yù)算外的非稅收入規(guī)模卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)算內(nèi)的非稅收入規(guī)模，地方預(yù)算外非稅收入占地方財(cái)政總收入的比重保持在20%左右，所有非稅收入占到地方稅收收入的60%。而且我國(guó)的預(yù)算外資金的收支基本上都集中在地方財(cái)政，從1997年至今地方預(yù)算外資金收支占全部預(yù)算外資金收支的比重都在90%以上(注：《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》第412頁(yè)。)。2000年我國(guó)政府非稅收入突破了4 000億元大關(guān)，是當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的30%，其中預(yù)算內(nèi)的非稅收入只有800多億元，而地方政府就占據(jù)了預(yù)算外非稅收入的93.5%，達(dá)到3 000億元。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府掌握了一定的財(cái)政權(quán)力資源，但卻沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與其對(duì)應(yīng)。

3.地方缺乏本級(jí)預(yù)算自主權(quán)

我國(guó)中央政府對(duì)稅收收入具有絕對(duì)的控制權(quán)，而地方政府的支出又常常由于受到中央政府行政命令的約束而難以結(jié)合本地的情況有效地發(fā)揮作用，這些命令主要是限制地方政府在確定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面的自由，其中最重要的是關(guān)于失業(yè)救濟(jì)預(yù)算方面的限制、中央對(duì)地方政府公務(wù)員的工資、薪金標(biāo)準(zhǔn)的制定，規(guī)定公共服務(wù)的補(bǔ)助率，實(shí)行預(yù)算審批制度，指定某些公共服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)等，所有這些都影響著地方財(cái)政對(duì)本地支出的自主權(quán)。就業(yè)指標(biāo)的限制往往是由省級(jí)政府規(guī)定的，所有的建設(shè)性支出則由中央控制，而且這些支出必須在預(yù)算制定過(guò)程中得到批準(zhǔn)，盡管新的預(yù)算法規(guī)定地方的預(yù)算不再必經(jīng)中央批準(zhǔn)，但中央政府對(duì)地方政府給出“政策指導(dǎo)”并要求其按一定的格式報(bào)告預(yù)算。例如，中央以限制投資增長(zhǎng)為重點(diǎn)的宏觀調(diào)控政策出臺(tái)，基本建設(shè)投資首當(dāng)其沖，地方基建投資占財(cái)政支出的比重便呈逐年下降的趨勢(shì)，從2001年的12.54%下降到2006年的9.55%(注：《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》第406—407頁(yè)。)。中央對(duì)地方預(yù)算的限制使得地方無(wú)法根據(jù)其自身的優(yōu)先順序使用財(cái)力，也無(wú)法以其認(rèn)為最優(yōu)效益的生產(chǎn)方法和投入組合提供公共服務(wù)。而“相對(duì)于預(yù)算內(nèi)支出，地方政府在預(yù)算外支出的安排上有更多的自由”［7］，各級(jí)地方政府經(jīng)常通過(guò)非正常渠道擴(kuò)充預(yù)算外賬戶，實(shí)際上，中央政府似乎從未嚴(yán)格限制過(guò)地方政府利用其非正規(guī)渠道獲得一定的財(cái)政自主權(quán)。在1997年將預(yù)算外的政府性基金納入預(yù)算內(nèi)管理后，2006年各級(jí)地方政府的預(yù)算外收入仍占地方預(yù)算收入的32.46%。

四、我國(guó)財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)方案

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)在確保其合法性的前提下，追求其有效性提供了條件?！耙环矫媸且悦涝兔婪譁y(cè)量的稅收成本，而另一方面是以美元和美分在觀念上可以測(cè)量的利益價(jià)值。人們可以從成本和利益的角度對(duì)政治決策進(jìn)行有意義的討論，這種討論毫不遜色于對(duì)其他問(wèn)題的討論，因?yàn)槔婧统杀臼悄軌蛳喈?dāng)準(zhǔn)確地加以測(cè)量的”［8］。正如?？怂拐驹谌祟惤?jīng)濟(jì)史發(fā)展的長(zhǎng)河中所看到的那樣，“市場(chǎng)勢(shì)力用以改造歲入經(jīng)濟(jì)的辦法之一是為它提供經(jīng)濟(jì)核算的機(jī)會(huì)，而在最早的歲入經(jīng)濟(jì)中幾乎完全不具備這種條件”［1］。借鑒西方的公共財(cái)政體制理論，針對(duì)我國(guó)目前財(cái)政權(quán)力資源分散、財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，以一種有效的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。

1.賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)

賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下保證財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)建有效性的前提，“稅收立法權(quán)在中央和地方政府之間的適當(dāng)劃分，有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，更有助于保證地方政府有效提供公共品以及順利履行其地區(qū)性的社會(huì)管理職能”［9］。對(duì)于稅源較為普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移、與中央稅基的關(guān)系較小且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，中央只負(fù)責(zé)制定基本的稅法，即中央負(fù)責(zé)稅種的立法及解釋，而開(kāi)征停征權(quán)、實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限應(yīng)下放給地方政府，例如土地使用稅就可作為省以下地方政府較為重要的稅源，在選擇稅率上，賦予當(dāng)?shù)卣耆淖灾鳈?quán)；對(duì)于稅源在地區(qū)之間分布不均衡、不會(huì)對(duì)中央稅基構(gòu)成威脅且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接經(jīng)濟(jì)影響的稅種，應(yīng)由地方政府根據(jù)本地情況決定是否開(kāi)征，也應(yīng)由地方政府自己解釋，自定稅率，自定減免稅范圍和違章處理辦法。但在賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)時(shí)，也要防止地方稅種設(shè)置過(guò)多、地區(qū)間稅負(fù)、稅率差別過(guò)大的情況出現(xiàn)，以保證全國(guó)各地的統(tǒng)一。

2.完善財(cái)政權(quán)力資源均衡化制度

用一種更為強(qiáng)調(diào)均衡化且透明規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，可減少我國(guó)各地財(cái)政能力方面的差距，同時(shí)也是穩(wěn)定財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的必要手段，一定權(quán)力結(jié)構(gòu)下權(quán)力資源的不均衡必須通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式予以調(diào)整。但目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付還是保留了過(guò)渡性的特點(diǎn)，過(guò)多地考慮了各地區(qū)的既得利益，而且制度的完善也僅僅是在“增量”上做文章。完善財(cái)政權(quán)力資源均衡化制度必須做到：第一，加大具有典型均衡撥款特征的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的力度，盡可能多地采用因素法和公式法，“主要的轉(zhuǎn)移支付工具應(yīng)是透明的、基于公式的補(bǔ)助”［7］。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付均等化的度要掌握在它與促進(jìn)地區(qū)稅收目標(biāo)相平衡以及支出需求相匹配的水平上，這需要中央對(duì)其轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效進(jìn)行追蹤評(píng)估。第二，清理整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高其管理的透明度。提高透明度有利于加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用的全過(guò)程監(jiān)管，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理制度。每一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明、效率的原則。加大對(duì)“三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保等社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，研究建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并力爭(zhēng)將有關(guān)信息反饋到預(yù)算程序中來(lái)。

3.保證地方預(yù)算的自主權(quán)

“作為一個(gè)中央集權(quán)制的國(guó)家，中國(guó)的所有預(yù)算機(jī)構(gòu)均由中央政府委派。然而，即使在中央集權(quán)制國(guó)家的內(nèi)部，也只有在地方政府擁有充分的自主權(quán)的情況下，才可能增加地方政府預(yù)算的有效性和實(shí)現(xiàn)分權(quán)的效益”［10］。地方政府的預(yù)算自主權(quán)包括以下內(nèi)容：第一，地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府預(yù)算的編制能夠獨(dú)立于中央及其上級(jí)政府的預(yù)算。在實(shí)際操作中，地方政府要有權(quán)力在上級(jí)沒(méi)有及時(shí)批準(zhǔn)預(yù)算的情況下，通過(guò)本級(jí)預(yù)算。其前提條件就是地方政府必須有明確且穩(wěn)定的收入來(lái)源，這就要求來(lái)源于上級(jí)的財(cái)政資金通過(guò)固定明晰的原則（稅收收入的分享）和公式化（轉(zhuǎn)移支付）確定。第二，地方預(yù)算自主權(quán)就意味著地方擁有充分的稅收自主權(quán)，地方才有能力根據(jù)管轄范圍內(nèi)的具體情況增減其預(yù)算規(guī)模，調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)。第三，地方預(yù)算自主權(quán)是地方政府有權(quán)力根據(jù)其管轄范圍內(nèi)社會(huì)成員的偏好決定財(cái)力使用的優(yōu)先順序，并且能夠以其認(rèn)為最有效的生產(chǎn)方式和投入組合提供公共品。另外，還應(yīng)通過(guò)立法限制中央對(duì)地方“無(wú)補(bǔ)助”型的指令性政策。

4.地區(qū)性推進(jìn)財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)

財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)的，由于我國(guó)地區(qū)的地理?xiàng)l件、自然稟賦、政策引導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃的影響，我國(guó)地區(qū)發(fā)展一直呈東、中、西部階梯型的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

1994年分稅制改革并沒(méi)有將地區(qū)差異考慮在其中，具有“一刀切”的性質(zhì)，與我國(guó)階梯型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本上已具備城市經(jīng)營(yíng)能力，公共資金充裕，不依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，并且能夠培養(yǎng)出新的稅源。對(duì)于這樣的地區(qū)，應(yīng)逐步取消維護(hù)其既得利益的稅收返還，率先下放稅收自主權(quán)，準(zhǔn)許地方在一定限度內(nèi)開(kāi)征新稅種、調(diào)整現(xiàn)有地方稅的稅率以及與中央同源課征等，這樣就可以將地方的部分政府基金收入納入到稅收管理體系當(dāng)中，使其更加法制化、規(guī)范化。而對(duì)于中西部相對(duì)落后的地區(qū)來(lái)說(shuō)，受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，自有財(cái)力的增長(zhǎng)非常有限，還應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，主要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付。“充分考慮地域、地區(qū)差別，建立適合每一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的財(cái)政體制，會(huì)極大地促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)為逐步解決地區(qū)發(fā)展不平衡的矛盾創(chuàng)造保證條件，同時(shí)減輕中央財(cái)政承擔(dān)落后地區(qū)支出的沉重負(fù)擔(dān)”（魯昕，1989）。

五、結(jié) 論

對(duì)于我國(guó)而言，正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，整個(gè)社會(huì)受國(guó)家計(jì)劃的限制并形成了強(qiáng)烈的依附性，以財(cái)政支出帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式與社會(huì)個(gè)體本身發(fā)展動(dòng)力的停滯產(chǎn)生了沖突，為解決和緩解這種財(cái)政壓力，維持政府的合法性，財(cái)政體制發(fā)生了變革，這個(gè)過(guò)程便是向民間釋放權(quán)力資源的過(guò)程，也是尋求市場(chǎng)自由配置權(quán)力資源的過(guò)程。而在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整及權(quán)力資源釋放的過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)用卻出現(xiàn)了過(guò)度，在將大量權(quán)力資源釋放給市場(chǎng)的同時(shí)，對(duì)教育、醫(yī)療等支出權(quán)力也同樣下放；在推動(dòng)?xùn)|部及城市發(fā)展的同時(shí)，卻忽略甚至是遏制了其他地區(qū)的發(fā)展。同樣，在財(cái)政體制內(nèi)，中央“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生改變，但權(quán)力資源卻以各種不規(guī)范的形式分散在地方。正是這種財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡和權(quán)力資源的分布不均加劇了由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的不均衡，這種不均衡嚴(yán)重威脅到全體社會(huì)成員對(duì)目前我國(guó)社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的認(rèn)同感。

“權(quán)力資源的分配”并不等同于“權(quán)力結(jié)構(gòu)”，現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為“權(quán)力資源”是“權(quán)力”的基礎(chǔ)，但分散的“權(quán)力資源”僅僅是權(quán)力賴以形成的必要條件，而不是充分條件。市場(chǎng)成為權(quán)力資源配置的主體，但其有效運(yùn)行的前提是要具有一個(gè)規(guī)范穩(wěn)定的制度環(huán)境，“隨著經(jīng)濟(jì)私有化以更大的速率增長(zhǎng)，需要有一種透明、一視同仁的財(cái)政制度來(lái)代替殘存的協(xié)商式和隨意的財(cái)政安排”［7］，財(cái)政體制作為“權(quán)力的制度性調(diào)配”的重要載體，其內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)必須規(guī)范穩(wěn)定，而不能單純依靠地方政府對(duì)財(cái)政權(quán)力資源的自行“挖掘”維持體制內(nèi)的均衡。因此，在權(quán)力資源配置方式由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)必然要率先重構(gòu)，從而進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)中規(guī)范結(jié)構(gòu)的形成。

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（責(zé)任編輯：韓淑麗）