淺議影響高校開展績效審計的客觀因素及對策

羅洪霞

[摘要]由于績效審計本身的固有特征和高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀，目前高校推行績效審計存在著諸多制約因素。本文通過對影響高校開展績效審計的客觀因素進(jìn)行分析，提出了相應(yīng)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]績效審計；高校績效審計；制約因素；對策

高?？冃徲嬛饕獜慕?jīng)濟(jì)活動的各環(huán)節(jié)人手，衡量學(xué)校內(nèi)各種資源占用、部門利用效率，考察其投入產(chǎn)出的對比關(guān)系，并進(jìn)行成本效益分析。通過其對資源占用、消耗與工作業(yè)績的綜合分析，對校內(nèi)各單位的資源利用效率做出評價，并提出建設(shè)性意見，以促進(jìn)資源的有效利用和辦學(xué)效率的提高。由于績效審計本身的固有特征和高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀。目前高校推行績效審計在客觀上存在著諸多制約因素，具體表現(xiàn)如下：

一、影響高校開展績效審計的客觀因素

(一)缺少必要的理論基礎(chǔ)

績效審計具有綜合性強(qiáng)、層次高和審計方法復(fù)雜多樣等特點，開展績效審計在我國目前尚處于試點階段。理論研究探索不夠，沒有現(xiàn)成的審計操作模式可借鑒。同時，盡管績效審計在基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行了一定的嘗試，但績效審計方面的理論也比較零散，還沒有建立一套完整的理論體系。由于缺少必要的理論基礎(chǔ)，在一定程度上制約了內(nèi)部績效審計的開展。

(二)實施內(nèi)部績效審計的基礎(chǔ)工作薄弱

搞好內(nèi)部績效審計工作需要良好的環(huán)境基礎(chǔ)，但我國目前高校實施內(nèi)部績效審計的基礎(chǔ)工作薄弱。

1高校內(nèi)部績效審計的基礎(chǔ)工作不健全，很多方面未予落實或者力度不夠，如預(yù)算管理制度不合理，對資金的使用、配置缺乏統(tǒng)一的安排，使得績效審計沒有一個穩(wěn)定的實施基礎(chǔ)。

2被審計單位內(nèi)部控制制度不健全，使得績效審計缺少一定的秩序保障。高校本身是事業(yè)單位，在計劃經(jīng)濟(jì)管理模式下，只注重完成國家計劃招生任務(wù)，造成高校內(nèi)部管理水平普遍不高、內(nèi)部控制制度薄弱、內(nèi)部控制執(zhí)行不力或在關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控，會計核算不規(guī)范，使績效審計缺少一定的秩序保障。

(三)缺少必要的績效審計法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

自1999年以來，財政部等有關(guān)部門陸續(xù)頒發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細(xì)則》、《企業(yè)效績評價標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績評價操作細(xì)則》等，為企業(yè)效績評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績評價行為、增強(qiáng)評價結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于高等學(xué)校的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，對績效審計實施的程序、審計準(zhǔn)備、審計實施、審計取證、審計結(jié)論的質(zhì)量要求和控制、審計成果的運(yùn)用等方面的工作缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，導(dǎo)致績效審計難以深入開展。

(四)審計證據(jù)不充分，導(dǎo)致績效審計結(jié)論與評價有失公正

充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)的獲得是實施績效審計的基礎(chǔ)。而高?？冃徲嫷闹卮箅y題恰恰在于審計資料難以收集。一方面，缺少可供遵循的準(zhǔn)則和程序的實際情況決定了績效審計收集證據(jù)的不充分：另一方面，內(nèi)部審計屬于單位內(nèi)部的管理控制行為，不具有國家審計強(qiáng)制手段和特權(quán)，涉及與外單位的經(jīng)濟(jì)往來事項需要審計取證時，內(nèi)審機(jī)構(gòu)由于沒有這方面的權(quán)力，使得審計取證困難重重。績效審計證據(jù)的不充分、難獲取，導(dǎo)致績效審計結(jié)論與評價有失公正，加大了審計風(fēng)險。

(五)會計信息失真制約了績效審計的開展

會計信息失真是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理中存在的突出問題，無論是財務(wù)收支審計還是績效審計的結(jié)論都是建立在真實的會計數(shù)據(jù)之上，沒有真實會計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的績效審計，猶如無源之水。而當(dāng)前會計信息嚴(yán)重失真的問題在高校內(nèi)部也不同程度地存在著。在會計資料和其他數(shù)據(jù)真假混雜的復(fù)雜化的情況下，審計人員僅僅為確定財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動的真實性，就需耍付出不必要的勞動，額外增加了績效審計的投入和工作難度，即審計人員必須在完成對被審事項真?zhèn)巫R別和調(diào)整的前提下，才能實施績效審計。因此，信息失真除增加了績效審計的困難外，還直接加大了審計風(fēng)險。

(六)現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)管理體制缺乏績效審計的內(nèi)在需求和動力。使績效審計監(jiān)督的職能難以得到有效發(fā)揮

高校本身是事業(yè)單位，普遍實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制在一定程度上制約了績效審計的開展。

1對權(quán)力缺乏有效的約束。目前，在我國高校領(lǐng)導(dǎo)管理體制中。因為行政權(quán)力具體控制辦學(xué)資源，加之組織內(nèi)部又缺乏有效的制衡機(jī)制，使其獲取了絕對的優(yōu)勢，沒有開展績效審計的內(nèi)在需求和動力。同時，內(nèi)部制衡機(jī)制的缺失，使得黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主監(jiān)督顯得十分薄弱。

2對權(quán)力缺乏正當(dāng)?shù)募睢?1)由于所有者缺位的原因，我國高校的所有權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)三權(quán)合一，普遍缺乏合法的產(chǎn)權(quán)激勵。(2)由于分配機(jī)制的不盡合理，無論對學(xué)校的撥款還是對個人的分配都不和辦學(xué)效益掛鉤，這使得高校校長缺乏追求高效管理的動機(jī)。指揮棒的作用使高校校長的注意力主要放在如何取得上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意上，對以改進(jìn)內(nèi)部控制、提高管理績效為目的的績效審計自然沒有太高的需求。

3權(quán)力與責(zé)任不相匹配。這種領(lǐng)導(dǎo)體制不同于企業(yè)的是，(1)國家并沒有明確確定其法定代表人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并且撥入了相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)費(fèi)供其事業(yè)發(fā)展使用，對其資金管理及經(jīng)費(fèi)支出，除了所得稅外無任何硬性政策要求。(2)高校內(nèi)部以約定的形式劃分相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的工作責(zé)任，參與創(chuàng)收或內(nèi)部企業(yè)化管理的各行政單位領(lǐng)導(dǎo)人則按基金管理辦法履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這種不以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)、權(quán)力與責(zé)任不相匹配的管理體制使得高校具有較高的控制風(fēng)險，削弱了審計執(zhí)法監(jiān)督的力度。

(七)內(nèi)部審計獨立性比較差，影響了績效審計工作的開展

保持內(nèi)部審計人員的相對獨立是確保內(nèi)部績效審計客觀、公正的重要條件。根據(jù)對貴州部分高校的調(diào)查，目前高校設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)比較普遍的做法有兩種，一種是單獨設(shè)立審計處；另一種是把審計機(jī)構(gòu)和監(jiān)察、紀(jì)檢部門合并在一起。由于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)是高校內(nèi)部設(shè)置的機(jī)構(gòu)，行政上受單位領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上接受上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)，這種審計監(jiān)督體制使得高校內(nèi)審相對于學(xué)校內(nèi)部其它部門和單位保持了一定的獨立性，但在人、財、物、福利上依賴學(xué)校，易受學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或本校利益的驅(qū)使和影響，特別是當(dāng)某些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)違紀(jì)或者參與違紀(jì)時，高校內(nèi)部審計往往無能為力，不可能對學(xué)校的財務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)控，當(dāng)然也不可能作出真實、客觀的評價。

可見，在這樣的內(nèi)部審計組織體系下開展的績效審計，難免面對“自己審自己”的處境，使績效審計的職能難以得到有效發(fā)揮。

二、高校開展績效審計的對策思考

(一)加強(qiáng)審計理論研究

到目前為止，中國引入績效審計已經(jīng)二十余年，但還沒有形成具有中國特色的績效審計體系，所以高校要加強(qiáng)審計理論研究，在總結(jié)本國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極借鑒國際上現(xiàn)有的研究成果，不斷關(guān)注國際上績效審計的動態(tài)，從中汲取營養(yǎng)，創(chuàng)新績效審計理論。一方面，應(yīng)根據(jù)國際國內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)形勢，調(diào)整審計專業(yè)，把績效審計納入教學(xué)內(nèi)

容；另一方面，應(yīng)組織教師編寫適應(yīng)中國國情的績效審計教材，要密切關(guān)注我國大學(xué)審計課程價值取向的變化與社會政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化的相關(guān)性，使審計課程的價值取向充分體現(xiàn)在國際視野這個大背景下，從理論上加以推廣，在實踐中加以完善。

(二)要因地制宜，并循序漸進(jìn)

開展績效審計要因地制宜并循序漸進(jìn)。筆者指出績效審計是高校內(nèi)部審計的發(fā)展方向，并非不要財務(wù)審計。無論從何種角度看，財務(wù)審計都是基礎(chǔ)。財務(wù)審計實際上是績效審計的開端。在目前績效審計的基礎(chǔ)工作比較薄弱、開展績效審計的經(jīng)驗比較缺乏的情況下，開展這項工作首先要找準(zhǔn)切入點，從易到難穩(wěn)步推進(jìn)。因此，考慮到高校的特殊性，績效審計還必須以財務(wù)審計為基礎(chǔ)。在審計項目的選擇方面，1應(yīng)選擇那些規(guī)模小的項目，或者資金用途比較明確、相關(guān)數(shù)據(jù)和評價指標(biāo)比較容易獲得的項目，如辦公用品采購項目等。2要選擇對學(xué)校效益影響大、急需解決的問題立項。防止資金流失，杜絕盲目投資，把有限的教育資金用在刀刃上，為績效審計的全面開展摸索方法、積累經(jīng)驗。3還要借鑒同行業(yè)以及國外的有益經(jīng)驗，在理論與實踐上進(jìn)行有針對性的研究，探索適應(yīng)高校績效審計的科學(xué)方法。

(三)加快績效審計法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，規(guī)范績效審計程序

近年來，我國有關(guān)部門先后制定并頒布了《審計法》、《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計準(zhǔn)則》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等。但現(xiàn)有的審計法律法規(guī)主要是規(guī)范被審計單位財政財務(wù)收支的真實、合法性，效益方面的規(guī)范模糊不清，《審計法》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計準(zhǔn)則》只原則規(guī)定要對效益進(jìn)行審計監(jiān)督，缺乏具體的行為規(guī)范。

要規(guī)范績效審計，我們應(yīng)“邊實踐，邊規(guī)范”，在實踐中注重發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗，加大研究力度，按高起點的要求，加快績效審計法律法規(guī)建設(shè)。1應(yīng)加強(qiáng)績效審計立法，審計署和各級審計機(jī)關(guān)要抓住國務(wù)院向全國人大提交修改《審計法》的機(jī)會，積極提出補(bǔ)充和完善《審計法》的意見，促進(jìn)將績效審計的有關(guān)內(nèi)容加入《審計法》的工作，制定《績效審計準(zhǔn)則》，規(guī)范績效審計的程序，包括計劃、執(zhí)行、報告、評估，以及對審計人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素質(zhì)的要求等，為績效審計的開展提供充分的法律保障。2建議從立法上明確規(guī)定績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起一套完整的有效的審計評價體系，為績效審計的開展提供科學(xué)依據(jù)。審計標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)一方面為審計人員提供遵循的依據(jù)，提高了工作效益；另一方面也有利于考核審計人員的工作成績。3要按照審計署的要求，建立一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下教育經(jīng)濟(jì)活動特點的全面、系統(tǒng)、可操作性強(qiáng)的教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的法規(guī)體系，將績效審計作為一個獨立的審計形態(tài)，并將其確定為今后高校審計工作的重點。

(四)優(yōu)化審計環(huán)境，保障績效審計的開展

審計環(huán)境的改善是開展績效審計的重要條件。高校內(nèi)部審計的存在和發(fā)展與審計環(huán)境密切相關(guān)，良好的審計環(huán)境有助于績效審計隨著高等教育的改革與發(fā)展不斷得到深入。目前，改善審計環(huán)境應(yīng)做好以下幾點。

1要解決好會計信息失真的問題。實踐證明，真實性是一切審計的基礎(chǔ)和前提。目前雖然大多數(shù)高校的內(nèi)部管理已經(jīng)得到加強(qiáng)，會計信息質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但未能從根本上遏制違規(guī)違紀(jì)問題和杜絕做假賬等虛假會計信息行為，開展績效審計還必須高度重視會計信息真實性審計。要有針對性地選擇一些收支金額大和群眾反映強(qiáng)烈的部系、院所和經(jīng)營單位進(jìn)行信息真實性專項審計，重點審計各項收入是否及時、足額八賬。有無隱瞞截留；各項支出是否真實合法，有無違紀(jì)開支：各項應(yīng)提攤銷的費(fèi)用是否按規(guī)定提取和攤銷，有無漏提和亂攤的情況；債權(quán)債務(wù)是否真實、遵規(guī)合法等。通過會計信息真實性審計，及時和充分揭露各種弄虛作假行為，從源頭上保證會計信息的真實可靠。只有在真實的基礎(chǔ)上，評價績效才有意義，才能更客觀地反映管理的效率、效果和資金的使用效益。

2健全有效的內(nèi)控制度，提高高校內(nèi)審的地位。提高高校內(nèi)審的地位是實施績效審計的根本保證。要把內(nèi)部審計放在與財務(wù)核算和管理同等重要的位置，逐步理順工作體制。健全、有效的內(nèi)控制度除了能及時發(fā)現(xiàn)和控制高校財務(wù)收支活動過程中產(chǎn)生的各種差錯和舞弊外，更能提高高效資金使用效率。

(五)建立高校治理結(jié)構(gòu)。增強(qiáng)內(nèi)部審計的獨立性

內(nèi)審機(jī)構(gòu)必須解決內(nèi)審獨立性問題，這是解決績效審計的必要條件。目前，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨立性問題仍然沒有得到根本解決，與紀(jì)檢委“合署”辦公的比例仍然存在。要解決高校內(nèi)部審計獨立性問題，必須建立高校治理結(jié)構(gòu)，具體做法為：1建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計委員會。審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計制度是組織治理的有效方式，審計署關(guān)于《內(nèi)部審計工作制度規(guī)定》第三條第四款指出：“設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的單位，可以根據(jù)需要設(shè)立審計委員會。配備總審計師”。2在高校機(jī)構(gòu)設(shè)置改革中，構(gòu)建以法人財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的高校法人治理結(jié)構(gòu)，獨立設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備一定數(shù)量的內(nèi)審人員，由校長直接領(lǐng)導(dǎo)，向內(nèi)部審計委員會負(fù)責(zé)并報告工作。

只有在客觀上保證審計組織和人員的獨立性，才能避免審計工作受其他因素影響，做到真實、客觀地反映和評價項目效益，從而真正體現(xiàn)績效審計的作用。

綜上所述，高校推行績效審計在客觀上還存在一定的制約因素，但只要我們認(rèn)真探索，尋求有力的對策，必將推動績效審計在我國高校的順利實施。