燃油稅辨析

鄭文靜　司　嶄

燃油稅的開征，這在汽車業(yè)界，在生產(chǎn)、銷售等諸多環(huán)節(jié)反應(yīng)強(qiáng)烈，作為燃油最終端用戶的廣大車主更是關(guān)注著由此可能出現(xiàn)的變局。

在我國，長期以來燃油稅改革未實(shí)現(xiàn)的原因很多，利益格局調(diào)整是其中的主要原因。燃油稅涉及的部門包括交通部、稅務(wù)局，涉及中央和地方對(duì)燃油稅的分配，影響地方財(cái)政收入，還影響投資者的投資回報(bào)?，F(xiàn)有路橋費(fèi)由公路部門收取，相當(dāng)一部分要?dú)w入地方政府，一些地方路橋是由企業(yè)、個(gè)人投資興建。燃油稅改革后，這筆錢將上繳國家財(cái)政，影響地方政府利益和投資者的投資回報(bào)。推行燃油稅的最大阻力來自公路交通部門，因?yàn)槿加投惛母锖?，征收管理者將從各地的公路局轉(zhuǎn)移到稅務(wù)局，除了丟掉這樣一塊長期壟斷著的“利益”，交通部門還失掉了上路稽查的權(quán)利；第二大阻力來自地方政府，現(xiàn)行養(yǎng)路費(fèi)屬于地方政府收入，改為燃油稅后就由中央占大頭?，F(xiàn)在路橋收費(fèi)也是由公路監(jiān)管部門來收取，其中相當(dāng)一部分進(jìn)入地方政府，而改成燃油稅后，這筆錢將上繳國家財(cái)政。

（一）開征燃油稅是建立公共財(cái)政體制、規(guī)范政府收入、減少亂收費(fèi)的需要。搞好市政建設(shè)、保養(yǎng)公共道路是政府的一項(xiàng)任務(wù)，也是政府提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的一種補(bǔ)償，開征燃油稅有利于保證政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給。如今，不斷擴(kuò)大的收費(fèi)規(guī)模不僅干擾了政府部門實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路總量控制的目標(biāo)，而且提高了公路運(yùn)輸成本，成為影響公路發(fā)展的障礙。公路亂收費(fèi)屢禁不止，早已成為人們強(qiáng)烈反對(duì)的社會(huì)問題。開征燃油稅，可以把養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等十多項(xiàng)規(guī)費(fèi)統(tǒng)一為一種稅，既簡化了征收，又增加了透明度。同時(shí)，撤銷公路、橋梁的收費(fèi)站后避免了不必要的停車，減少了交通堵塞，可以提高運(yùn)輸效率。

（二）開征燃油稅可以降低征收成本，提高征收效率。稅務(wù)機(jī)關(guān)與有關(guān)收費(fèi)部門相比，總體來說征收成本相對(duì)較低，效率較高。實(shí)際上，2000年前后燃油稅推出功虧一簣，也與當(dāng)時(shí)需要安置27萬路橋收費(fèi)人員有很大關(guān)系。從全國范圍看，政府征收的燃油稅與以前征收的養(yǎng)路費(fèi)、路橋費(fèi)等規(guī)費(fèi)相差不大，這樣不僅提高了效率，還堵住了公路收費(fèi)過程中的“漏洞”。

（三）開征燃油稅可以節(jié)約資源。養(yǎng)路費(fèi)主要是由公路交通部門按車噸位計(jì)算按月向有車單位或個(gè)人征收，這對(duì)不經(jīng)常上路的車主來說不公平。燃油稅在客觀上構(gòu)成成品油價(jià)格的附加，開征燃油稅后，用油越多交稅越多，既體現(xiàn)多跑路多交錢的合理負(fù)擔(dān)原則，又在制度上起到鼓勵(lì)納稅人購買排氣量小、耗油量少的汽車，促使納稅人節(jié)約用油的作用，在一定程度上抑制了對(duì)燃油的過度消費(fèi)。

然而，在海南征收燃油費(fèi)的過程中暴露了許多問題，這不僅是海南作為一個(gè)試點(diǎn)的問題，而且可能是我國在進(jìn)行燃油稅改革時(shí)所普遍遇到的問題。因此，海南在燃油稅改革方面進(jìn)行嘗試而獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以提供很多有益的啟發(fā)。

第一，關(guān)于燃油稅征收對(duì)象。開征燃油稅，對(duì)于汽車消費(fèi)者來說應(yīng)是比較合理的，但公路用車和非公路用車及各類生產(chǎn)機(jī)械使用燃油怎么辦？從外國的經(jīng)驗(yàn)來看，是對(duì)其實(shí)行優(yōu)惠稅率，中間主要加緊立法進(jìn)度，將需要實(shí)行優(yōu)惠稅的燃油機(jī)械以列舉方式進(jìn)行說明，以提高征稅效率。另外，應(yīng)如何對(duì)農(nóng)用車征收燃油稅?農(nóng)用車輛是不繳養(yǎng)路費(fèi)的，進(jìn)行燃油稅改革后，如果他們使用同樣價(jià)格的燃油，就要對(duì)他們進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，并保證其補(bǔ)償順順當(dāng)當(dāng)、不打折扣地落實(shí)到農(nóng)民手中。為此，我們可以在各地稅收部門設(shè)立專門的退稅機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)用車的征稅退還，而且建立具體的農(nóng)用車資料庫，對(duì)于來進(jìn)行申請(qǐng)的人實(shí)行資料確認(rèn)，確認(rèn)以后就對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，并開具發(fā)票，保證燃油稅補(bǔ)償確實(shí)到達(dá)農(nóng)用車用戶手中。

第二，關(guān)于燃油稅征收環(huán)節(jié)問題，是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收還是在銷售環(huán)節(jié)征收?若在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，會(huì)增加銷售的流動(dòng)資金，而且?guī)Ф惖母邇r(jià)油容易刺激走私；若在流通環(huán)節(jié)征收，在所有的加油站都安裝稅控機(jī)制，征管成本則過高。筆者認(rèn)為，應(yīng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，主要基于：（1）從國外的立法狀況來看，主要是國家從煉油廠和海關(guān)直接收取。（2）原油屬不可再生資源，從我國的使用和儲(chǔ)存狀況來看，我國應(yīng)當(dāng)對(duì)原油限制使用。而且燃油稅在各國都將其歸入消費(fèi)稅一類中，高價(jià)油是必然趨勢。（3）我國的原油生產(chǎn)廠家不多，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行征收，有利于征稅管理，可以從源頭上減少偷稅漏稅，在降低征收成本的同時(shí)保證征稅的效率。

第三，燃油稅應(yīng)為國家與地方共享稅，這樣國家財(cái)政如何與地方財(cái)政相分割，也是應(yīng)該解決的問題。在綜合考慮中央與地方、各部門之間的利益平衡情況下，分配比例應(yīng)比照各部門在稅費(fèi)改革前的實(shí)際財(cái)政支出比例來劃分，同時(shí)保證中央有較強(qiáng)的調(diào)控能力。

第四，是從量計(jì)征還是從價(jià)計(jì)征?燃油稅實(shí)行價(jià)外計(jì)稅，這是沒有爭議的。但是到底是從量計(jì)征還是從價(jià)計(jì)征，有不同的看法。從量計(jì)征會(huì)使稅收趨于穩(wěn)定，保證稅收正常進(jìn)行，但它不能反映出燃油價(jià)格上升所導(dǎo)致燃油稅的變化，節(jié)能目的難以實(shí)現(xiàn)；從價(jià)計(jì)征可使稅收反映價(jià)格的變化，喚起用油者的節(jié)約意識(shí)，但其波動(dòng)性太大，難以穩(wěn)定。鑒于以上，我國可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，主要實(shí)行從量計(jì)征，同時(shí)考慮我國人民幣幣值情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）