公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)：國(guó)際組織的實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示

周云飛　周云章　潘　鑫

[摘要]公共治理評(píng)價(jià)是公共治理理論體系的重要內(nèi)容和考量善治實(shí)現(xiàn)程度的有效手段，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是否科學(xué)、有效，是治理評(píng)價(jià)能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]公共治理；國(guó)際組織；評(píng)價(jià)指標(biāo)；啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)]C93[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-7408(2009)01-0019-03

公共治理評(píng)價(jià)作為公共治理理論體系的重要內(nèi)容和組成部分，是測(cè)定治理效果、辨別治理成敗的科學(xué)工具，也是考量治理水平與善治實(shí)現(xiàn)程度的有效手段。建立公共治理評(píng)價(jià)體系的核心，是把公共治理的理念和公共服務(wù)的精神融入到社會(huì)管理中，發(fā)揮評(píng)價(jià)的監(jiān)督功能和導(dǎo)向功能，糾正偏差的同時(shí)引導(dǎo)公共治理的發(fā)展方向，以持續(xù)提高社會(huì)的治理水平及和諧程度。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是否科學(xué)、有效，是公共治理評(píng)價(jià)能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵，是評(píng)價(jià)的作用發(fā)揮和功能釋放的前提和基礎(chǔ)。以世界銀行學(xué)院、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、自由之家、透明國(guó)際等為代表的國(guó)際組織在公共治理評(píng)價(jià)研究方面起步較早，已經(jīng)取得了豐碩的成果，它們的實(shí)踐給予我們極大的啟示。

一、我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)公共治理的研究開(kāi)始于20世紀(jì)末期，經(jīng)過(guò)十幾年的探索，已經(jīng)取得一些成果。這些成果主要集中在國(guó)外治理理論的引介與綜合、中國(guó)公共治理實(shí)踐案例分析以及公民社會(huì)的發(fā)展等幾個(gè)方面，而作為公共治理組成部分的公共治理評(píng)價(jià)，特別是公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究則比較少，成果稀缺。目前能看到的對(duì)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的探索主要有：(1)俞可平根據(jù)民主和善治原則，結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)際，發(fā)展起一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有法治、公民的政治參與、政治透明性、人權(quán)或公民權(quán)狀況、對(duì)黨和政府的監(jiān)督、黨內(nèi)民主和多黨合作、基層民主、民間組織的狀況、責(zé)任性、回應(yīng)等15個(gè)方面，每一個(gè)方面又設(shè)計(jì)了5個(gè)或以上指標(biāo)。這套指標(biāo)從政治發(fā)展的角度切入，是建立在民主基礎(chǔ)上的善治，即民主治理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。它與公共治理績(jī)效的評(píng)價(jià)還有一些區(qū)別，還不能算完全意義上的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。(2)何增科從善治的十條標(biāo)準(zhǔn)：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公平或包容性出發(fā)，逐條評(píng)價(jià)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)在邁向善治目標(biāo)方面所取得的成就。(3)邢占軍在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，提出了由十個(gè)次級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的中國(guó)民眾幸福指數(shù)指標(biāo)體系：知足充裕體驗(yàn)指數(shù)、心理健康體驗(yàn)指數(shù)、成長(zhǎng)發(fā)展體驗(yàn)指數(shù)、社會(huì)信心體驗(yàn)指數(shù)、目標(biāo)價(jià)值體驗(yàn)指數(shù)、自我接受體驗(yàn)指數(shù)、人際適應(yīng)體驗(yàn)指數(shù)、身體健康體驗(yàn)指數(shù)、心態(tài)平衡體驗(yàn)指數(shù)、家庭氛圍體驗(yàn)指數(shù)。這十項(xiàng)指標(biāo)通過(guò)一套由40個(gè)項(xiàng)目組成的《中國(guó)民眾主觀幸福感量表》來(lái)測(cè)量。另外，還有一些基于具體領(lǐng)域的探索，如文明程度測(cè)評(píng)指標(biāo)、政治參與評(píng)價(jià)指標(biāo)、生活品質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)等。

國(guó)內(nèi)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)研究文獻(xiàn)十分稀少，其原因是多方面的。首先，公共治理評(píng)價(jià)理論引介于西方，如何將西方的理論同中國(guó)的理論與實(shí)踐相結(jié)合是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。其次，公共治理是一個(gè)抽象的概念，如何設(shè)計(jì)指標(biāo)、設(shè)計(jì)什么樣的指標(biāo)才能反映出治理的實(shí)質(zhì)，并且保證整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的信度、效度是一個(gè)難題。2008年4月，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心舉辦了“治理評(píng)估的理論與實(shí)踐”學(xué)術(shù)研討會(huì)，7月，它又召開(kāi)了“改革開(kāi)放30年與中國(guó)的治理發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)，與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了深入的討論，取得了一些共識(shí)，并對(duì)中央編譯局“中國(guó)的治理評(píng)估課題組”提出的“中國(guó)治理評(píng)估框架”從不同角度和領(lǐng)域提出了富有建設(shè)性的意見(jiàn)。這在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，可以預(yù)見(jiàn)在今后的不長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，公共治理

公共治理以及公共治理評(píng)價(jià)理論在全球的廣泛傳播一定程度上歸因于國(guó)際組織的努力。國(guó)際組織在向發(fā)展中國(guó)家提供援助的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)受到非市場(chǎng)因素，特別是政局不穩(wěn)定的干擾，使其不能有效的開(kāi)展活動(dòng)，因此，它們需要尋找理追求政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的合作管理，可以繞開(kāi)援助國(guó)國(guó)際組織不預(yù)設(shè)合作對(duì)象，而是通過(guò)評(píng)價(jià)援助國(guó)的公共治理現(xiàn)狀，尋找能夠解決問(wèn)題的組織——不管這個(gè)組織是合法的政府還是某個(gè)強(qiáng)有力的民間組織——與其合作來(lái)解決問(wèn)題。這就是國(guó)際組織推廣公共治理理論和研究公共治理評(píng)價(jià)的原因之所在。正是它們的推動(dòng)使得公共治理理論蓬勃發(fā)展，成為社會(huì)科學(xué)最熱門(mén)的前沿理論問(wèn)題之一。

國(guó)際組織在公共治理評(píng)價(jià)理論研究與實(shí)踐中，基于不同的價(jià)值理念、不同的目的構(gòu)建起各具特色的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，最具代表性的是世界銀行學(xué)院的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的世界治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。

1．世界銀行學(xué)院的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。世界銀行學(xué)院從六個(gè)維度來(lái)評(píng)價(jià)公共治理的績(jī)效水平：發(fā)言權(quán)與責(zé)任(問(wèn)責(zé))(VA)、政治穩(wěn)定與暴力或恐怖主義缺失(PV)、政府效能(GE)、監(jiān)管質(zhì)量(RQ)、法治(RL)、腐敗控制(cC)。在每個(gè)維度下又設(shè)置具體指標(biāo)測(cè)量的要素。

這套指標(biāo)由世界銀行學(xué)院的Daniel Kaufluann領(lǐng)銜開(kāi)發(fā)，最初合作者為Kraay和Pablo Zoido-Loba-ton，因此被稱(chēng)為KKZ指標(biāo)。它通過(guò)評(píng)價(jià)借款國(guó)的治理水平與治理質(zhì)量，達(dá)到降低向援助國(guó)貸款的風(fēng)險(xiǎn)、提高還款率的目的。KKZ指標(biāo)的編制最為嚴(yán)謹(jǐn)，數(shù)據(jù)源不但包含跨國(guó)公司的數(shù)據(jù)庫(kù)，如還包括各大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)，如蓋洛普國(guó)際千年調(diào)查(GIMS)、國(guó)際國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)指南(ICRG)、全球競(jìng)爭(zhēng)力調(diào)查(GCS)和透明國(guó)際C功的清廉指數(shù)(CPI)等，使得KKZ指標(biāo)的使用范圍最為廣泛。世界銀行學(xué)院用這一套指標(biāo)對(duì)世界212個(gè)國(guó)家和地區(qū)1996-2006年的治理績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果自1996年首次發(fā)布以來(lái)，受到媒體、學(xué)術(shù)界和國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。但是，由于指標(biāo)編制方法本身的特點(diǎn)和指標(biāo)成分的不斷變化，這些指標(biāo)并不能可靠地用于治理水平的時(shí)序比較。

2．聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的世界治理評(píng)價(jià)(WGA)指標(biāo)。WGA在以一系列的學(xué)者、關(guān)注治理的國(guó)際組織官員，以及發(fā)展中國(guó)家政府和市民社會(huì)代表協(xié)商的基礎(chǔ)上確定一套關(guān)注6個(gè)原則和6個(gè)領(lǐng)域的治理評(píng)價(jià)框架。6個(gè)原則分別參與、公平、體統(tǒng)、責(zé)任、透明和有效，6個(gè)領(lǐng)域分別是公民社會(huì)、政治社會(huì)、政府、官僚機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、司法部，每一個(gè)原則和領(lǐng)域都給出了明確的界定。原則和領(lǐng)域從橫向和縱向上構(gòu)成一個(gè)矩陣，矩陣的每個(gè)交叉點(diǎn)有一個(gè)指標(biāo)，一共是36個(gè)指標(biāo)。

WGA指標(biāo)是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署為了尋找不同國(guó)家發(fā)展路徑差異的原因和幫助發(fā)展中國(guó)家提高治理能力而實(shí)施的，它是最新的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。WGA在全球視角下來(lái)認(rèn)識(shí)治理績(jī)效，而不僅僅局限于所謂的國(guó)家“民主赤字”，而且評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)自地方的利益相關(guān)者而不是國(guó)際專(zhuān)家，能實(shí)現(xiàn)其他評(píng)價(jià)不能達(dá)成的目標(biāo)，它突破了發(fā)達(dá)國(guó)家的治理績(jī)效一概比發(fā)展中國(guó)家高的神話，使治理績(jī)效在發(fā)展中國(guó)家很高而在發(fā)達(dá)國(guó)家

很低成為可能。2000-2001年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署嘗試運(yùn)用它對(duì)22個(gè)國(guó)家實(shí)施公共治理評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，2004-2005年進(jìn)一步擴(kuò)大了評(píng)價(jià)的范圍。綜合來(lái)看，世界治理評(píng)價(jià)提供了一種評(píng)價(jià)治理的連貫、動(dòng)態(tài)、全面的方法。

另外，哈克人類(lèi)發(fā)展中心(Haq Human Development Cen-tre)從人類(lèi)發(fā)展的視角出發(fā)，綜合了治理的經(jīng)濟(jì)、政治和公民的維度，形成了單獨(dú)的仁慈治理指數(shù)(HGI)。自由之家、透明國(guó)際等也在一定領(lǐng)域提出了自己的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，其評(píng)價(jià)結(jié)果成為投資者、國(guó)際分析人員和學(xué)者廣泛引用的資料。

三、國(guó)際組織的實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

2007年3月7日，胡錦濤明確提出了“在共建中共享、在共享中共建”的社會(huì)建設(shè)原則，其中蘊(yùn)含深刻的公共治理理念，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展理性與公正理性的融合進(jìn)程正走向“善治”的更高境界。因此，如何構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)公共治理水平的指標(biāo)，引導(dǎo)公共治理的發(fā)展方向并指導(dǎo)公共治理評(píng)價(jià)實(shí)踐成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。國(guó)際組織公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究與實(shí)踐給予我們極大的啟示，這些啟示主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)以善治為中心。國(guó)際組織在世界范圍內(nèi)開(kāi)展公共治理評(píng)價(jià)，關(guān)注的是特定國(guó)家的社會(huì)治理水平與能力，而不涉及政治層面的問(wèn)題，即評(píng)價(jià)的是社會(huì)管理過(guò)程與結(jié)果而不是政治權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程與效果。善治是公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者和諧融合的最佳狀態(tài)。國(guó)際組織公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建都是以善治為中心展開(kāi)的。當(dāng)前我國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)也要以善治為中心，具體圍繞以下幾個(gè)方面展開(kāi)：首先，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的合作管理程度與權(quán)限，即政府是否放權(quán)給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用；政府是否放權(quán)給社會(huì)，讓社會(huì)有更多自主權(quán)，實(shí)行民主政治。其次，政府內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行形式，即政府傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力運(yùn)作方式是否已經(jīng)改變，是否建立起政府與社會(huì)之間雙向互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式。再次，政府、社會(huì)和市場(chǎng)是否形成治理共同體，是否形成了一系列認(rèn)同關(guān)系、傳承著普遍的精神與思想意識(shí)，即是否形成豐厚的社會(huì)資本。

2．公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)以“生存和發(fā)展”為主要內(nèi)容。國(guó)際組織公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)集中反映可持續(xù)性、正義、司法獨(dú)立、人權(quán)、言論自由、參與、民主、效能等這些人類(lèi)生存、自由、發(fā)展等層面的治理效果。我國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)也不例外，但是我國(guó)是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，有自己獨(dú)特的國(guó)情，因此，指標(biāo)的內(nèi)容應(yīng)該有所側(cè)重。我國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)理應(yīng)反映“生存與發(fā)展”，前者關(guān)注對(duì)生存環(huán)境的治理，比如自然環(huán)境的可持續(xù)性、資源可持續(xù)利用、人類(lèi)文化保護(hù)等；后者主要應(yīng)體現(xiàn)以人為本，如參與、自由、民主、透明度、潛能的釋放等。即公共治理不僅要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要追求包括教育和健康在內(nèi)的生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)提高；追求包括保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展；追求平等的發(fā)展，使社會(huì)發(fā)展的成果逐步由單向、低層次的共享走向多元、高層次的共享；追求民主的發(fā)展，使公民能夠以各種方式，廣泛地參與關(guān)系自己切身利益的決策，更好體現(xiàn)人民權(quán)益和社會(huì)公平正義。公共治理評(píng)價(jià)就應(yīng)該以這些為主要內(nèi)容，并體現(xiàn)在其具體的指標(biāo)中。

3．公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)以感知性指標(biāo)為主。國(guó)際組織公共治理評(píng)價(jià)以感知性指標(biāo)為主，通過(guò)評(píng)價(jià)主體的主觀感知來(lái)反映公共治理的水平。感知性指標(biāo)存在主觀性和不可復(fù)制性，與國(guó)外學(xué)者提出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的五個(gè)關(guān)鍵維度：與特定制度的關(guān)聯(lián)、與結(jié)果的關(guān)聯(lián)、可復(fù)制性與透明度、質(zhì)量與精確度以及數(shù)據(jù)覆蓋面等存在差距。但是，公共治理本質(zhì)上是一種質(zhì)的現(xiàn)象，對(duì)治理的量化往往存在相當(dāng)多的實(shí)證方面的限制，而通過(guò)專(zhuān)家、企業(yè)家、普通公民等利益相關(guān)者的主觀感知，對(duì)治理績(jī)效做出綜合評(píng)價(jià)，則能克服客觀性指標(biāo)評(píng)價(jià)的單向性和片面性。更重要的是，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，一方面“編制客觀事實(shí)的指標(biāo)通常比較匱乏，或者缺乏可信度”；另一方面“客觀事實(shí)所反映的法理的‘事實(shí)與非正式的、不成文的制度之間存在差距，這意味著客觀事實(shí)指標(biāo)可能存在嚴(yán)重的誤導(dǎo)”。因此，我國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該以感知性的為主。

4．根據(jù)需要靈活運(yùn)用不同類(lèi)型的指標(biāo)。國(guó)際組織公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)每一指標(biāo)涵蓋的內(nèi)容多少及綜合程度可以分為兩類(lèi)：?jiǎn)我恢笜?biāo)和綜合指標(biāo)。單一指標(biāo)關(guān)注公共治理的某個(gè)方面，適用范圍較狹窄，主要用于治理問(wèn)題的實(shí)證分析，不同國(guó)家之間難以進(jìn)行比較。綜合指標(biāo)則通過(guò)整合若干個(gè)單一指標(biāo)，將現(xiàn)有的各種治理數(shù)據(jù)融合進(jìn)一個(gè)個(gè)新的大指標(biāo)群中，綜合指標(biāo)涵蓋了治理的大部分甚至全部維度，在跨國(guó)研究領(lǐng)域比單一指標(biāo)更可靠、更精確、更有效。從另一個(gè)角度看。國(guó)際組織所用的指標(biāo)又可以分為過(guò)程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。過(guò)程指標(biāo)評(píng)價(jià)公共治理中日常的或經(jīng)常的、具體的制度安排，以確定政府的制度安排和政治過(guò)程在多大程度上激勵(lì)決策者回應(yīng)公民的要求。結(jié)果指標(biāo)評(píng)價(jià)公共治理的最終產(chǎn)出、成果、效益及其滿意度。我國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建可以借鑒國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)測(cè)評(píng)對(duì)象的情況采用不同的指標(biāo)類(lèi)型。

學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)是我們應(yīng)有的態(tài)度和必須的選擇。但是，我們應(yīng)該看到，外國(guó)的公共治理評(píng)價(jià)及其指標(biāo)，實(shí)際上反映了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治國(guó)理念，是西方民主運(yùn)行的體現(xiàn)。標(biāo)準(zhǔn)化的或者民主優(yōu)越性的取向在各種機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國(guó)家提供的項(xiàng)目中表現(xiàn)得很明顯。目前，多黨政治、有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、分權(quán)、“精益的”公共服務(wù)以及其他所謂的最佳實(shí)踐，在西方國(guó)家是主流。他們以所謂的“正義、司法獨(dú)立、尊重人權(quán)、廉潔高效”等為基準(zhǔn)，在政府管理、扶貧、文化保護(hù)等方面，通過(guò)各種各樣的體制、機(jī)制要求發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行治理變革，實(shí)際上是將西方的“民主模式”強(qiáng)加于人的一種委婉的方式。作為一種并非本土產(chǎn)生的理論，我們?cè)诶碚撘榕c現(xiàn)實(shí)觀照的過(guò)程中，需要揭示西方理論背后的種種基本預(yù)設(shè)，思考質(zhì)疑，并有所取舍。

[責(zé)任編輯：孫巍]