城鄉(xiāng)一體化新格局的四大形成機(jī)制

方輝振

摘 要：形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局是全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民富裕的根本途徑。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，需要依靠以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以工業(yè)化城市化市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制，必須建立以政府為主導(dǎo)、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和均衡決策機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；市場(chǎng)互動(dòng)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；均衡決策

中圖分類(lèi)號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）01-0070-04

形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中提出的實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)新要求的一項(xiàng)重內(nèi)容，是黨中央對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針和新要求，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民富裕的根本途徑。因此，深入研究探討

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的形成機(jī)制具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、聚集擴(kuò)散機(jī)制

歷史表明，城鄉(xiāng)一體化的形成首先是在工業(yè)化帶動(dòng)下農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)的積聚過(guò)程，而后是一個(gè)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴(kuò)散過(guò)程，積聚與擴(kuò)散的協(xié)同作用促進(jìn)著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化^［1］。

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口流動(dòng)不受限制的條件下，工業(yè)化的加快促使一些區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新能力較強(qiáng)的城市逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和樞紐，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。他們迅速吸引城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口、資金、技術(shù)等向這里匯集，并在極化效應(yīng)的推動(dòng)下迅速成長(zhǎng)。當(dāng)中心城市增長(zhǎng)到一定規(guī)模時(shí)，過(guò)度集中引發(fā)的各種城市問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，與城市有限空間的矛盾日益突出，如城市地價(jià)高漲、基礎(chǔ)設(shè)施能力供給不足、生態(tài)環(huán)境惡化等，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要空間和功能上重新配置。在市場(chǎng)和政府的共同作用下，中心城市開(kāi)始優(yōu)化自身的產(chǎn)業(yè)和功能結(jié)構(gòu)，一方面通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)作、技術(shù)擴(kuò)散、企業(yè)搬遷等，將一部分生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及管理服務(wù)職能等外遷到基礎(chǔ)條件較好和有要素優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)；另一方面，城鎮(zhèn)和農(nóng)村符合中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的要素和產(chǎn)業(yè)積聚進(jìn)來(lái)。這種雙向的流動(dòng)逐漸調(diào)整了中心城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的功能分布，形成一個(gè)符合各自不同資源稟賦特點(diǎn)的、高效的產(chǎn)業(yè)分工和職能協(xié)作體系。

一般情況是，中心城市把制造業(yè)分散到周邊的城鎮(zhèn)，自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，從物質(zhì)生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)向先進(jìn)服務(wù)中心，表現(xiàn)為知識(shí)集約化和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化；在城鎮(zhèn)承接從中心城市遷移過(guò)來(lái)的部分職能的同時(shí)，從農(nóng)村向城市聚集的一些中小企業(yè)因逐漸增加的城市級(jí)差地租也在城鎮(zhèn)集中，城鄉(xiāng)企業(yè)的聚集又吸引著勞動(dòng)力在這里集中，結(jié)果使這些城鎮(zhèn)成為就業(yè)和居住的集中地，這又必然要求增強(qiáng)和延伸中心城市的服務(wù)功能。在人口及生產(chǎn)要素聚集在城鎮(zhèn)后，留下了廣袤的土地和稀疏的村落，從而為土地的規(guī)模使用，村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合創(chuàng)造了條件，這又為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村提供了動(dòng)力、奠定了基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的一體化，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系逐漸擴(kuò)展演化為更為復(fù)雜的社會(huì)聯(lián)系，也使城鄉(xiāng)成為一個(gè)高度關(guān)聯(lián)的社會(huì)體。當(dāng)這個(gè)區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)間真正形成了地域上交叉和滲透，經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能互補(bǔ)協(xié)同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體，城鄉(xiāng)互促、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，彼此間的良性互動(dòng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接動(dòng)因，當(dāng)這種依存關(guān)系強(qiáng)大到一定程度時(shí)，城鄉(xiāng)就成為一個(gè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活文化等各方面高度一體化的整體。

由此可見(jiàn)，工業(yè)化城市化發(fā)展中聚集、擴(kuò)散過(guò)程，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局的形成過(guò)程。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也在不斷提高，工業(yè)與城市文明的發(fā)展在提高生活福利水平、積累社會(huì)財(cái)富的同時(shí)，也承載和積累著與之踵至的各種壓力，表現(xiàn)為“大城市病”的各種癥狀。任何城市在積累和承載這些壓力時(shí)，都必然地尋求著釋放這些壓力的方向和途徑；而且這些壓力的成功釋放，無(wú)一不是城鄉(xiāng)互動(dòng)產(chǎn)生新的城市空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生對(duì)應(yīng)于有效需求的新的業(yè)態(tài)。這種壓力釋放所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)互動(dòng)，就是城鄉(xiāng)不同的生產(chǎn)要素在新的空間結(jié)合，形成新的資源配置的空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并以之形成適合有效需求的供給能力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化就是城市和農(nóng)村的共進(jìn)互動(dòng)、承接廣大農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移、城市向農(nóng)村進(jìn)行輻射的過(guò)程。

二、市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類(lèi)社會(huì)不可逾越的發(fā)展階段，也是任何國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化是人類(lèi)社會(huì)一定階段生產(chǎn)力水平達(dá)到一定高度后，由城鄉(xiāng)對(duì)立走向城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律決定的。

首先，市場(chǎng)要素流動(dòng)所決定的城鄉(xiāng)互動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了生產(chǎn)要素的流動(dòng)性，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性是所有生產(chǎn)要素最本質(zhì)的特征。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級(jí)的最基本的原因，就是工業(yè)的不斷發(fā)展、擴(kuò)張形成對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的需求，牽引著這種生產(chǎn)要素向工業(yè)的流動(dòng)及與資本的結(jié)合。要素的流動(dòng)性大小與強(qiáng)弱，在很大程度上影響到工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移乃至更深層次上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的遞進(jìn)式變革。隨著城市化進(jìn)程加快和工業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步高級(jí)化，會(huì)刺激第三產(chǎn)業(yè)的較快速度擴(kuò)張，而第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)人口的來(lái)源，主要依靠從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力。所以，在城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的推進(jìn)，首先表現(xiàn)為生產(chǎn)力要素流動(dòng)在傳統(tǒng)部門(mén)與現(xiàn)代部門(mén)，在城市和鄉(xiāng)村之間共振互動(dòng)的客觀要求．而任何阻滯這種流動(dòng)的制度，都會(huì)人為加深城鄉(xiāng)之間的對(duì)立，從而長(zhǎng)時(shí)期形成農(nóng)村生活方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的停滯，進(jìn)而無(wú)法推動(dòng)一體化的發(fā)展^［2］。

其次，市場(chǎng)需求擴(kuò)張所引致的城鄉(xiāng)互動(dòng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明：在人均GDP超過(guò)1000多美元之后，由恩格爾系數(shù)代表的必需消費(fèi)支出在居民總收入中顯著減少，而具有高收入需求彈性的消費(fèi)需求有著顯著的攀升。這種由消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)引致的有效需求將強(qiáng)有力地刺激供給能力的形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。所以，用現(xiàn)代部門(mén)帶動(dòng)傳統(tǒng)部門(mén)，用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用技術(shù)與產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)的資本形成，用教育和技能培訓(xùn)來(lái)提升農(nóng)村人力資本等等互動(dòng)方式來(lái)解決三農(nóng)問(wèn)題，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的重要內(nèi)容。換言之，人均收入的增加所引致的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，必然表現(xiàn)為市場(chǎng)需求的擴(kuò)張，啟動(dòng)這一市場(chǎng)絕不可能就農(nóng)業(yè)言農(nóng)業(yè)，它必然是以更大空間的要素流動(dòng)、更大力度的制度創(chuàng)新、更大范圍的城鄉(xiāng)互動(dòng)來(lái)進(jìn)行和完成。

第三，比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮所形成的城鄉(xiāng)互動(dòng)。城市是商品生產(chǎn)和交換發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，發(fā)揮著吸納和輻射的功能。農(nóng)村作為城市的廣大腹地，利用其空間、生態(tài)、勞動(dòng)力、資源等各方面的優(yōu)勢(shì)，積極承接城市群經(jīng)濟(jì)的分化和轉(zhuǎn)移，利用比較優(yōu)勢(shì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的合理分工獲取最大利益，為城市發(fā)展提供穩(wěn)定而廣闊的市場(chǎng)和各種物質(zhì)支持。這種不可替代的相互需要、相互結(jié)合、相互作用是城鄉(xiāng)良性互動(dòng)乃至融合的客觀基礎(chǔ)。城市化過(guò)程本身就包含著城市從農(nóng)村孕育、分立、對(duì)立到與農(nóng)村趨于融合四個(gè)階段。城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，是指城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，相互依托，互為市場(chǎng)，城鄉(xiāng)各種要素合理交流和組合，城鄉(xiāng)生活水平相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

可見(jiàn)，由市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)生的過(guò)程，它主要通過(guò)城市企業(yè)自身的發(fā)展，自發(fā)地吸引著部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力到城市就業(yè)，或者通過(guò)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自身發(fā)展，自發(fā)地吸引著城市先進(jìn)要素的流入，從而改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)函數(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)可能性曲線的右移。在這里，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及城市要素向農(nóng)村的流動(dòng)都是一個(gè)基于城市企業(yè)和農(nóng)民雙重自主選擇的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場(chǎng)內(nèi)生的互動(dòng)機(jī)制。

城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制，必然是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的，除了城市對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)吸引外，城市企業(yè)要將先進(jìn)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，就必須具備兩個(gè)基本條件：一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域要有比較優(yōu)勢(shì)，有社會(huì)平均利潤(rùn)率可獲取，或在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域投資有較高的預(yù)期回報(bào)率（至少是正的，大于貸款利率的資本收益率）；二是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給較充足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資環(huán)境較好。由于城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制主要是基于效率和效益目標(biāo)，就必然在城市要素向農(nóng)村流動(dòng)轉(zhuǎn)移中體現(xiàn)著資源優(yōu)化配置的要求。換句話說(shuō)，在市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制作用下的城鄉(xiāng)一體化的路徑，是一個(gè)城鄉(xiāng)資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程只有在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)能夠保證獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)才表現(xiàn)得十分活躍。所以，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如果要有效發(fā)揮市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制的作用，就必須為其創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和獲取較高投資回報(bào)率的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度保障。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

繆爾達(dá)爾認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，回流效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)居于主導(dǎo)趨勢(shì)，自由市場(chǎng)力量的作用使經(jīng)濟(jì)向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個(gè)內(nèi)在的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)越強(qiáng)化，農(nóng)村也就越貧窮。克服地區(qū)間不平衡需要弱化回流效應(yīng)，強(qiáng)化擴(kuò)散效應(yīng)。但是如果弱化回流效應(yīng)是以削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展為代價(jià)，將使擴(kuò)散效應(yīng)失去前提和基礎(chǔ)。拉尼斯-費(fèi)景漢的二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，由于資本的稀缺和勞動(dòng)力的富足，工業(yè)部門(mén)的擴(kuò)張不會(huì)自然而然地帶來(lái)農(nóng)業(yè)部門(mén)的發(fā)展，反而有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門(mén)的停滯和萎縮。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，不僅要依靠以市場(chǎng)為導(dǎo)向的、以工業(yè)化城市化市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，科學(xué)規(guī)劃要先行，需要將城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主體布局與培育、農(nóng)村環(huán)境和設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，以推進(jìn)城市要素向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的外溢。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同特質(zhì)和比較優(yōu)勢(shì)，在三個(gè)區(qū)域布局和培育不同的產(chǎn)業(yè)集群，并形成三個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈接，建設(shè)城鄉(xiāng)有機(jī)聯(lián)系的工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)業(yè)集中區(qū)，鼓勵(lì)城市涉農(nóng)企業(yè)將加工環(huán)節(jié)延伸到城鎮(zhèn)和農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

其次，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將公共財(cái)政覆蓋到城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為城市先進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)條件^［3］。一是政府應(yīng)在公共財(cái)政投入上徹底消除對(duì)農(nóng)村的歧視性政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政的統(tǒng)籌統(tǒng)支。二是加快農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入與建設(shè)步伐，縮小與城市的公共產(chǎn)品供給差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)田水利、人畜飲水、道路橋梁、交通網(wǎng)絡(luò)、通訊、電力、能源、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)。政府應(yīng)建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，利用公共財(cái)政解決農(nóng)村人畜飲水、用煤氣（沼氣）、建設(shè)生活污水處理設(shè)施等，加強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)、路網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡(luò)改造，促進(jìn)農(nóng)村信息化；增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，全面改善農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量和師資待遇，將高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，特別要完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民平等地享有市民的權(quán)利。

第三，取消各類(lèi)對(duì)農(nóng)村的歧視性制度。實(shí)施財(cái)政金融誘導(dǎo)政策，鼓勵(lì)城市先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)。從根本上改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌的基本途徑是引入生產(chǎn)要素特別是先進(jìn)要素。根據(jù)舒爾茨的分析，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要三個(gè)方面的投入：一是物質(zhì)資本：二是人力資本；三是高產(chǎn)作物。因此，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村關(guān)鍵要解決好這些要素足夠投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的體制機(jī)制。首先要取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，清除針對(duì)農(nóng)民的包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等在內(nèi)的各種歧視性政策，為城市生產(chǎn)要素?zé)o障礙地到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)和居住以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的制度條件。為確保在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)投資能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率，應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政信貸支持加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村自身發(fā)展能力和對(duì)城市輻射的承接能力。還可通過(guò)減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持等手段誘導(dǎo)和激勵(lì)城市優(yōu)秀人力、資本、技術(shù)和信息等先進(jìn)生產(chǎn)要素到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，以降低純市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下的成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市對(duì)農(nóng)村的內(nèi)生帶動(dòng)機(jī)制的形成。

第四，改革農(nóng)村土地使用權(quán)制度。土地使用權(quán)問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元體制改革的核心之一，穩(wěn)妥而積極地處理好農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或抵押，是推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革的重要內(nèi)容^［4］。一是按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，由農(nóng)民根據(jù)自愿原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和以農(nóng)產(chǎn)品為經(jīng)營(yíng)對(duì)象的龍頭企業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)民的宅基地應(yīng)可置換，使農(nóng)民及其家屬安心遷入城鎮(zhèn)工作生活。三是應(yīng)當(dāng)考慮容許農(nóng)民承包地和宅基地使用權(quán)的抵押，且應(yīng)及早予以落實(shí)，使之走向規(guī)范化。四是為使農(nóng)民土地抵押順利開(kāi)展，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。當(dāng)然，在鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，必須防止一些工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名圈占農(nóng)民土地、損害和侵犯農(nóng)民利益。

四、均衡決策機(jī)制

必須指出，要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實(shí)施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，更為根本的是必須改變長(zhǎng)期以來(lái)由城市單方面制定有利于自身利益的規(guī)劃和政策制度的格局。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策及各種制度設(shè)置都是由城市單方面決定的，而農(nóng)民不僅沒(méi)有其話語(yǔ)權(quán)，更沒(méi)有其決定權(quán)，甚至連其知情權(quán)、參與權(quán)都沒(méi)有。簡(jiǎn)而言之，規(guī)劃、政策和制度是由城里人決定的，而不是與鄉(xiāng)下人共同制定的。這完全是一種城市偏向的失衡決策機(jī)制，也是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在且難以改變的深層根源。 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞?森曾指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。城市偏向決策機(jī)制形成的背后是我國(guó)農(nóng)民權(quán)利的弱化，是農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失。究其原因，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森認(rèn)為，農(nóng)民缺失政治力量歸咎于因居住分散而導(dǎo)致集體行動(dòng)中過(guò)高的溝通成本，以及由于單個(gè)農(nóng)民的產(chǎn)品只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的微小份額，因而造成搭便車(chē)現(xiàn)象^［5］。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失，必然導(dǎo)致沒(méi)有任何部門(mén)對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)，沒(méi)有任何組織去代表、維護(hù)農(nóng)民的利益，農(nóng)民在國(guó)家政治體系中的投票參政權(quán)不斷弱化。這使得在我國(guó)國(guó)家公共政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度及法律法規(guī)的制定過(guò)程中缺少農(nóng)村、農(nóng)民利益代表的制衡，城市居民則在其制定過(guò)程中處于十分有利地位，使得城市偏向的政策法規(guī)制度形成甚至不斷強(qiáng)化。因此，只有建立起農(nóng)民利益集團(tuán)，增強(qiáng)農(nóng)民在國(guó)家政治體系中投票參政權(quán)，使農(nóng)民在國(guó)家規(guī)劃、政策和制度制定過(guò)程中擁有更多的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，形成統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)利益的均衡決策機(jī)制，才能真正制定出有利于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的規(guī)劃、政策和制度。黨的十七大建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，這表明我國(guó)正在走向真正的城鄉(xiāng)一體化。

建立和發(fā)展農(nóng)民利益集團(tuán)，首先就要減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)民素質(zhì)。農(nóng)民數(shù)量的減少可以節(jié)省農(nóng)民利益集團(tuán)建立過(guò)程中交易費(fèi)用，使得農(nóng)民利益集團(tuán)更易建立。為此必須大力推進(jìn)工業(yè)化城市化，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民市民化。提高農(nóng)民素質(zhì)，既是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需要和農(nóng)民適應(yīng)工業(yè)化城市化的要求，也有利于提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)和參政議政能力。其次要提高農(nóng)民組織化程度，發(fā)展農(nóng)民利益組織。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益最關(guān)鍵的就是提高農(nóng)民的組織化程度。所謂農(nóng)民的組織化，是指農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益和提高自己的社會(huì)政治地位而聯(lián)合起來(lái)形成各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動(dòng)和過(guò)程。這種農(nóng)民組織主要是由農(nóng)民自發(fā)組織的、或者是農(nóng)民在政府的推動(dòng)和支持下組織的，但參與主體主要由農(nóng)民構(gòu)成，目標(biāo)在于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)利益或完成某種社會(huì)保障功能。第三，需要中央政府承擔(dān)更多的責(zé)任，政府應(yīng)為農(nóng)民利益集團(tuán)的成長(zhǎng)、發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促使其在法律允許的范圍內(nèi)良性發(fā)展。但這很可能并不符合城市方面的利益要求，會(huì)遇到城市方面消極抵制。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化必須與推進(jìn)城鄉(xiāng)政治發(fā)展一體化相結(jié)合才能取得實(shí)效。

參考文獻(xiàn)：

［1］張建華，洪銀興都市圈內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化［J］經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2007，（5）

［2］邵 昱城鄉(xiāng)一體化：城鄉(xiāng)互補(bǔ)、融合與協(xié)同發(fā)展［Ｊ］社科論壇，2005，（1）

［3］丁忠民城市帶動(dòng)農(nóng)村的“自然性”與“強(qiáng)制性”測(cè)度［Ｊ］改革，2008，（4）

［4］厲以寧城鄉(xiāng)二元體制改革關(guān)鍵何在［N］文匯報(bào)，2008-03-02

［5］王 敏我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距：基于城市偏向制度視角的研究［Ｊ］中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2008，（3）責(zé)任編輯：陳文杰