公共服務(wù)供給方式研究述評(píng)

趙子建

摘 要：公共服務(wù)供給方式的研究以公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和多中心供給為主要內(nèi)容，以多元供給主體之間關(guān)系為研究前沿，這些研究挖掘了各種供給方式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，對(duì)公共服務(wù)供給實(shí)踐具有非常重要的指導(dǎo)作用，但也有些研究過(guò)于強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐的普適性而忽略了各國(guó)實(shí)際，因而需要在實(shí)踐中加以慎重辨別。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；供給方式；供給網(wǎng)絡(luò)；多中心供給

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）01-0080-06

公共服務(wù)①（注： 有關(guān)公共服務(wù)的界定，理論上尚有爭(zhēng)議，一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公共服務(wù)等同于公共產(chǎn)品，另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的供給過(guò)程。本文認(rèn)同第一種觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為公共服務(wù)本質(zhì)上與公共產(chǎn)品等同，只不過(guò)因?yàn)檫@種產(chǎn)品的特殊性，為強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品供給者的公民本位、服務(wù)態(tài)度以及與需求者之間的互動(dòng)，才用公共服務(wù)這個(gè)概念來(lái)取代。）

的供給是政府職能之一。但政府以何種方式供給公共服務(wù)則工具繁多，近年來(lái)各種見(jiàn)仁見(jiàn)智的觀(guān)點(diǎn)與批判表明這已經(jīng)成為研究的熱點(diǎn)。如果對(duì)這些觀(guān)點(diǎn)與批判做一個(gè)總結(jié)可以看到，傳統(tǒng)的單純依靠政府供給的單一供給方式，已經(jīng)或正在被充分挖掘市場(chǎng)與社會(huì)力量共同參與的多元化供給方式所取代，而且多元化的供給方式在不同國(guó)家也正在朝不同的方向發(fā)展。

實(shí)踐的發(fā)展以理論的開(kāi)拓為指導(dǎo)。公共服務(wù)供給理論源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，并且研究越來(lái)越深入，指導(dǎo)了公共服務(wù)供給實(shí)踐的不斷發(fā)展，而在對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行疏理的基礎(chǔ)上考察供給方式的變化，是我們?cè)u(píng)述公共服務(wù)供給方式研究現(xiàn)狀的主要思路。

一、公共服務(wù)供給方式研究的主導(dǎo)理論與發(fā)展歷程

公共服務(wù)供給方式的選擇以對(duì)公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)為理論基礎(chǔ)，這是許多研究的出發(fā)點(diǎn)。

一般認(rèn)為，有關(guān)公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間關(guān)系的論述在古典主義的國(guó)家理論與經(jīng)濟(jì)理論中就已經(jīng)非常系統(tǒng)。社會(huì)契約論、經(jīng)濟(jì)自由論都主張公共服務(wù)的供給完全依附于政府職能的認(rèn)識(shí)觀(guān)，認(rèn)為公共服務(wù)只能靠政府的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)②（注：霍布斯在《利維坦》中說(shuō)：“國(guó)家的本質(zhì)，用一個(gè)定義來(lái)說(shuō)，就是一大群人相互訂立盟約，每一個(gè)人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格。”大衛(wèi)?休漠在《人性論》中說(shuō)：“政府的產(chǎn)生是為了促進(jìn)共同的動(dòng)機(jī)，執(zhí)行兩人以上的共同計(jì)劃和項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的完成可能對(duì)單個(gè)人沒(méi)有什么好處，但對(duì)整個(gè)社會(huì)而言卻是有好處的。因而，只能通過(guò)政府組織的集體行動(dòng)加以解決?！睂?shí)際上，大衛(wèi)?休漠所謂的“兩人以上的共同計(jì)劃和項(xiàng)目”，就是我們所說(shuō)的公共服務(wù)，而這些項(xiàng)目的實(shí)施則完全是政府的義務(wù)。以亞當(dāng)?斯密為代表的經(jīng)濟(jì)自由主義強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用，認(rèn)為一切經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決都應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)的功能和內(nèi)在機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，政府的職責(zé)在于國(guó)防、外交、司法與公共工程，公共工程就其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，假設(shè)由個(gè)人或少數(shù)人來(lái)辦理，所得利益決不能償其所付，所以，這種事業(yè)，不能指望個(gè)人或少數(shù)人創(chuàng)辦或維持，只能是政府的一項(xiàng)職能，這種職能是針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給方面的缺陷而作出的理性應(yīng)對(duì)。此外，約翰?穆勒、迪卡爾、沙夫勒等人也分別從政府供給公共服務(wù)的理由、天賦人權(quán)、公共需求與私人需求之間關(guān)系等方面論證公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間的關(guān)系。）這種認(rèn)識(shí)觀(guān)奠定了此后所有相關(guān)研究的基點(diǎn)，此后有關(guān)公共服務(wù)供給問(wèn)題的立論大多以此為根據(jù)。但由于時(shí)代的局限和理論工具的缺乏，這種認(rèn)識(shí)觀(guān)并沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)的性質(zhì)與供給方式之間的內(nèi)在邏輯進(jìn)行深入分析，而后續(xù)的許多研究卻正是在這方面找到了發(fā)揮空間。

現(xiàn)代微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法開(kāi)始應(yīng)用于分析公共服務(wù)的供給問(wèn)題，公共服務(wù)的供給開(kāi)始擺脫對(duì)政府職能的依附，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的內(nèi)容之一(現(xiàn)代微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)把效用價(jià)值論與邊際分析等一整套建立在微觀(guān)個(gè)體理性人選擇基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法大量應(yīng)用于分析微觀(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，并應(yīng)用于財(cái)政理論的研究，從而進(jìn)入到公共服務(wù)供給的研究之中。)。早期的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)用效用價(jià)值論和邊際分析來(lái)研究公共服務(wù)的供給，把公共服務(wù)看成是具有價(jià)值的稀缺產(chǎn)品，消費(fèi)的目的是為了滿(mǎn)足私人效用，而供給及其改進(jìn)效率的依據(jù)就是消費(fèi)的私人效用與成本之比。這種分析方法在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的運(yùn)用，其意義在于將私人經(jīng)濟(jì)的交換原則應(yīng)用于分析公共服務(wù)的供給，從而使公共服務(wù)的供給能用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原理加以解釋。但這種研究忽視了公共服務(wù)的特殊性，試圖在公共服務(wù)供給領(lǐng)域完全貫徹私人經(jīng)濟(jì)的效率原則，這顯然是不切實(shí)際的。

微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)在經(jīng)過(guò)馬歇爾的綜合之后，形成了一套完整的一般分析方法(馬歇爾用邊際效用函數(shù)、無(wú)差異曲線(xiàn)、需求曲線(xiàn)、供給曲線(xiàn)等分析工具，分析了自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的均衡求解過(guò)程，形成了微觀(guān)經(jīng)濟(jì)體系的一般分析方法，并用此來(lái)分析公共產(chǎn)品。)，這種分析方法用需求曲線(xiàn)與效用曲線(xiàn)來(lái)分析公共服務(wù)的供給，其結(jié)論是市場(chǎng)無(wú)法提供公共服務(wù)，而只能政府供給。這種結(jié)論相比古典主義國(guó)家理論下的公共服務(wù)供給，其進(jìn)步在于把政府供給公共服務(wù)的職能具體為公民個(gè)人對(duì)公共服務(wù)的需求并找到了分析個(gè)人需求的工具，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的研究從宏觀(guān)推理到微觀(guān)分析的轉(zhuǎn)變。以此為基礎(chǔ)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)用資源最優(yōu)配置標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)福利最大化標(biāo)準(zhǔn)以及外部性理論來(lái)判定公共服務(wù)的性質(zhì)，認(rèn)為那些在消費(fèi)中會(huì)產(chǎn)生外部性、會(huì)對(duì)公共福利產(chǎn)生影響的服務(wù)就具有某種程度的公共性，這種服務(wù)在供給過(guò)程會(huì)產(chǎn)生一種矛盾，即私人需求與社會(huì)供給的矛盾，這種矛盾會(huì)導(dǎo)致不符合福利標(biāo)準(zhǔn)的“錯(cuò)誤均衡”，而解決矛盾的關(guān)鍵就是解決私人需求的顯示問(wèn)題。為此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了許多解決辦法(威克塞爾用“近似一致”的公共部門(mén)決策，即政治性的集中決策來(lái)解決偏好顯示的真實(shí)性問(wèn)題，林達(dá)爾用局部均衡分析試圖通過(guò)各種預(yù)算支出規(guī)模及稅收份額的“報(bào)價(jià)”“拍賣(mài)”過(guò)程，促使個(gè)人顯示偏好，布坎南則提出用民主社會(huì)的投票機(jī)制來(lái)解決。)，甚至探討用政治決策的辦法來(lái)解決。在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，政府與公共服務(wù)的供給，實(shí)際上存在著對(duì)應(yīng)關(guān)系，公共服務(wù)只能由政府供給。而沿著這種對(duì)應(yīng)關(guān)系去尋找確定需求的辦法，則不可避免地會(huì)走到政治決策的思路上來(lái)。

從政府依附論到各種經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具的運(yùn)用，公共服務(wù)供給的分析始終圍繞政府職能展開(kāi)。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)各流派對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)也有分歧，但供給方式的選擇始終局限于政府，對(duì)政府之外的工具沒(méi)有考慮，所提出的種種需求顯示方法也僅從政府自身去做種種努力，沒(méi)有考慮不同的社會(huì)力量在需求偏好顯示中的作用，更沒(méi)有考慮在不同規(guī)模和類(lèi)型的社會(huì)群體中，私人需求偏好顯示的激勵(lì)與約束是不同的，因而沒(méi)有更深層次的研究。而在這方面實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展則歸功于二十世紀(jì)七十年代后期興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)以現(xiàn)代微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共服務(wù)的性質(zhì)的判斷為基礎(chǔ)，根據(jù)公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)與非排它特性把公共服務(wù)的類(lèi)型進(jìn)行了細(xì)分，并把市場(chǎng)機(jī)制引入到部分公共服務(wù)的供給當(dāng)中，公共服務(wù)的供給初步形成了政府、市場(chǎng)、俱樂(lè)部和地方四種基本的供給方式(這基于以下研究：如布坎南的“非排它性與非對(duì)稱(chēng)性”俱樂(lè)部產(chǎn)品研究，蒂博特的地方公共服務(wù)研究等)。

二、公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化與多元供給主體之間關(guān)系

新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，公共服務(wù)供給方式的研究肯定了市場(chǎng)與社會(huì)力量在顯示個(gè)人需求方面的有效性，并以此為基礎(chǔ)，開(kāi)發(fā)了許多可操作性的市場(chǎng)化與社會(huì)化的供給方式，這些方式在實(shí)踐上表現(xiàn)出了很強(qiáng)的有效性，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了示范效應(yīng)，成為當(dāng)前公共服務(wù)供給方式研究的主要內(nèi)容。近年來(lái)，隨著社會(huì)力量的增強(qiáng)以及受系統(tǒng)論與協(xié)同論思想的影響，理論與實(shí)踐又開(kāi)始了對(duì)供給主體之間多元協(xié)同與合作網(wǎng)絡(luò)的研究。(參見(jiàn)郭洪《公共服務(wù)供給主體多元化的現(xiàn)論前景與現(xiàn)實(shí)路徑》，《美中公共管理》2004年第11期；田永貴《公共服務(wù)供給的組織間合作網(wǎng)絡(luò)》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。)（一）公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化

一般認(rèn)為，公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化基本內(nèi)涵相同，都是更多依靠社會(huì)力量更少依靠政府來(lái)解決公共服務(wù)的供給問(wèn)題^［1］。所以，在一般性的討論中，社會(huì)化通常包含市場(chǎng)化，但也有學(xué)者為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)以外社會(huì)力量的作用，將政府以外的部分劃分為市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)層面加以討論^［2］。

性質(zhì)決定論、供給與生產(chǎn)分開(kāi)以及比較優(yōu)勢(shì)是公共服務(wù)市場(chǎng)化論的基本觀(guān)點(diǎn)。市場(chǎng)化論認(rèn)為，公共服務(wù)的性質(zhì)決定了市場(chǎng)供給存在天然缺陷，但政府供給也很難滿(mǎn)足“薩謬爾森條件”，兩難的出路在于在兩種道路之間取長(zhǎng)補(bǔ)短。所以，公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)際上是對(duì)政府與市場(chǎng)之間比較優(yōu)勢(shì)的選擇^［3］。針對(duì)政府與市場(chǎng)各自的比較優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)化論認(rèn)為，首先要分開(kāi)政府與市場(chǎng)的責(zé)任，政府是供給者，但不一定是生產(chǎn)者，可以在發(fā)揮“掌舵”的前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制組織生產(chǎn)；其次要分清適合市場(chǎng)化的范圍；第三要選擇具體的市場(chǎng)化方式(常見(jiàn)方式有協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和憑單等，從更具體的方式上看，目前國(guó)內(nèi)討論較多的有BOT(built-operate-transfer)模式和PFI(private finance investment)模式。)。

公共服務(wù)市場(chǎng)化論開(kāi)創(chuàng)了公共服務(wù)供給的新模式，但僅依靠市場(chǎng)化顯然不能解決所有問(wèn)題，而且市場(chǎng)化本身也存在問(wèn)題。市場(chǎng)的逐利動(dòng)機(jī)無(wú)法解決供給的公平問(wèn)題，誘致了官員的尋租行為，也無(wú)從滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。因此，對(duì)市場(chǎng)化論的超越已經(jīng)開(kāi)始。

公共服務(wù)社會(huì)化是依靠除政府與市場(chǎng)之外的力量，如非營(yíng)利組織、社會(huì)群體和個(gè)人提供公共服務(wù)，沒(méi)有政府的強(qiáng)制和盈利壓力，僅是出于責(zé)任感、公德和維護(hù)公共利益的目的。社會(huì)化與市場(chǎng)化的區(qū)別在于，市場(chǎng)化論試圖為供給者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供各種選擇機(jī)會(huì)，以競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高效率，而社會(huì)化則強(qiáng)調(diào)利用各種手段創(chuàng)造各種條件促進(jìn)供給者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的合作，試圖通過(guò)協(xié)商合作減少成本，提高公共服務(wù)供給的效率和滿(mǎn)意度。

社會(huì)化供給論早期對(duì)慈善行為和非營(yíng)利組織供給公共服務(wù)的研究比較多，其主要方式有無(wú)償捐助、志愿服務(wù)和不以盈利為目的的收費(fèi)服務(wù)等^［4］，但這些方式一直為生存壓力、權(quán)力制衡、市場(chǎng)沖擊所困擾。當(dāng)前最前沿的社會(huì)化供給方式是以有清晰產(chǎn)權(quán)邊界的社區(qū)為主體的自主型供給方式，這種方式的研究以美國(guó)制度學(xué)派的埃利諾?奧斯特羅姆為代表，強(qiáng)調(diào)社區(qū)對(duì)自身公共服務(wù)的自主治理和自我服務(wù)的制度安排。這種方式以穩(wěn)定成熟的社會(huì)分層和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)為基礎(chǔ)，是一種更追求本地適應(yīng)性的供給方式。

總體來(lái)看，市場(chǎng)化論和社會(huì)化論的供給思路是提倡社會(huì)分權(quán)與資源整合，社會(huì)分權(quán)倡導(dǎo)供給主體的多元化，試圖建立一個(gè)交疊的管理體制為公眾的選擇提供更多的機(jī)會(huì)，資源整合則代表了研究者試圖挖掘并有效利用各種社會(huì)資源的良好期望。

（二）公共服務(wù)供給主體的多元化與多元供給主體之間關(guān)系

公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化與社會(huì)化實(shí)際上都隱含著供給主體的多元化，幾乎沒(méi)有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為單一供給主體能解決所有問(wèn)題。對(duì)于供給主體多元化的研究，當(dāng)前的重點(diǎn)在于多元供給主體之間分工與合作關(guān)系。

對(duì)多元供給主體之間分工的研究，一種觀(guān)點(diǎn)以對(duì)政府責(zé)任邊界的界定為前提，將那些用以糾正市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)公平為目標(biāo)的公共服務(wù)明確界定為政府責(zé)任，認(rèn)為這是一種主體責(zé)任，在公共服務(wù)的供給中具有不可替代性。但政府可以在組織、監(jiān)管、協(xié)調(diào)的前提下吸引、利用其他供給主體共同參與公共服務(wù)的供給，比如可以利用命令、企業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化等方式，以政府為主以其他供給主體為輔來(lái)共同供給公共服務(wù)^［5］。另一種觀(guān)點(diǎn)以對(duì)供給主體性質(zhì)與公共服務(wù)性質(zhì)的分析為基礎(chǔ)，試圖在不同供給主體與不同性質(zhì)的公共服務(wù)之間建立一種對(duì)應(yīng)關(guān)系，以保證特定性質(zhì)的公共服務(wù)與特定供給機(jī)制相匹配，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率達(dá)到最優(yōu)。在這種觀(guān)點(diǎn)指導(dǎo)下，政府可以提供普遍義務(wù)性服務(wù)，市場(chǎng)可以提供差異性服務(wù)，而社會(huì)力量則可以提供公益性與志愿性服務(wù)^［6］。

對(duì)多元供給主體之間合作關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以合作網(wǎng)絡(luò)最有影響。網(wǎng)絡(luò)一向被視為高效的組織運(yùn)行形式。行政學(xué)上的網(wǎng)絡(luò)理論主要用于描述政府部門(mén)、營(yíng)利部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)以及公民個(gè)人之間正式與非正式關(guān)系，代表了上世紀(jì)末以來(lái)行政學(xué)最新研究成果。網(wǎng)絡(luò)理論在公共服務(wù)供給問(wèn)題上的應(yīng)用主要試圖通過(guò)對(duì)供給主體之間合作秩序與合作效率的研究，探索公共服務(wù)供給的合作治理之道。目前，對(duì)公共服務(wù)供給主體之間合作網(wǎng)絡(luò)的研究集中在以下兩方面：一是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為供給主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公共服務(wù)傳遞的普遍機(jī)制，公共行政學(xué)研究必須將其作為基本的考察領(lǐng)域放在前沿(參見(jiàn)Keithg proovan,H brioon milnardDo network really work?A franework for evaluation pubuc-sector organizational networks,Public administration review.2006,61;Robert ageanoff,Micheal mcguineBig questions in public network management research，Journal of public adminis tration restarch and theory.2002,12.)。二是對(duì)公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)化特征的分析以及對(duì)供給網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與治理的探討，基本認(rèn)同供給網(wǎng)絡(luò)是主體之間基于合作、交易與互惠的目的而建立起來(lái)的長(zhǎng)期的合作關(guān)系，這種關(guān)系在各主體之間的互動(dòng)中不斷演變。主體之間關(guān)系之所以會(huì)走向網(wǎng)絡(luò)化是因?yàn)楣卜?wù)本身就具有連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性、多元化等網(wǎng)絡(luò)化特征。至于合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，有人認(rèn)為，政府在公共服務(wù)中壟斷了權(quán)威與資源配置權(quán)，可以利用自上而下的命令與自下而上的互動(dòng)形成網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)的治理，一是靠權(quán)威，二是靠協(xié)商合作實(shí)現(xiàn)共同治理^［7］。

從本質(zhì)上講，對(duì)公共服務(wù)供給主體之間分工與合作關(guān)系的研究并不是在探索一種新的供給模式，而是在尋找多元供給主體之間新型的互動(dòng)秩序。公共服務(wù)供給方式的研究對(duì)這種互動(dòng)秩序的關(guān)注表明：其一，各供給主體之間的權(quán)力分享和依賴(lài)關(guān)系的變化反映了主體之間權(quán)力的分立與界限的改變，權(quán)力的分立重新調(diào)整了主體的權(quán)屬關(guān)系，使傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)供給主體之間的界限發(fā)生了變化。其二，各主體之間的互動(dòng)反映了協(xié)商、溝通與建立伙伴關(guān)系的重要。網(wǎng)絡(luò)的形成與維持依賴(lài)于資源的共有、共享與共治，在此基礎(chǔ)上的主體的頻繁互動(dòng)將使合作關(guān)系更為緊密。其三，分工與合作使社會(huì)與組織逐漸走上自我治理的道路，政府雖然對(duì)它們?nèi)杂锌刂屏Γ灾我呀?jīng)成為一種趨勢(shì)，尤其是在一個(gè)小群體范圍內(nèi)，這種趨勢(shì)更為明顯。

三、公共服務(wù)的多中心供給

毫無(wú)疑問(wèn)，以多元分權(quán)、合作網(wǎng)絡(luò)為方向的公共服務(wù)供給方式的變化是社會(huì)變革的產(chǎn)物，是產(chǎn)權(quán)制度完善與公民民主意識(shí)、權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)的結(jié)果。社會(huì)在這些方面越發(fā)展進(jìn)步，多元化程度就越高，政府對(duì)社會(huì)主導(dǎo)的色彩就越淡化，社會(huì)的自主性就越強(qiáng)，而發(fā)展的最終結(jié)果將可能是以各種供給主體為權(quán)力中心的多中心供給體制的形成，因而公共服務(wù)的多中心供給也是當(dāng)前公共服務(wù)供給方式研究的一個(gè)熱點(diǎn)。

多中心供給被認(rèn)為是這樣一種供給體制：各種供給主體之間相互獨(dú)立，可以自主決定提供何種以及如何提供公共服務(wù)，但彼此能夠相互調(diào)適，可以在某種特定的規(guī)則體制中歸置相互關(guān)系，從而保證多個(gè)供給中心之間不會(huì)發(fā)生沖突。因而，從根本上說(shuō)，多中心供給與傳統(tǒng)的多元化供給的內(nèi)涵還是有差別的，供給的多元化并不一定要求或能夠?qū)崿F(xiàn)供給的多中心，而多中心供給體制內(nèi)卻包含有多元化供給的因素，換句話(huà)說(shuō)，公共服務(wù)供給的多中心體制實(shí)際上并不是供給體制發(fā)展的必經(jīng)階段，即使公共服務(wù)的供給體制能夠在各種因素的作用下，由多元化向著多中心的方向發(fā)展，但這種發(fā)展也是一個(gè)自發(fā)的、漫長(zhǎng)的過(guò)程。這種自發(fā)與漫長(zhǎng)意味著多中心供給體制內(nèi)的組織模式在各主體有動(dòng)機(jī)創(chuàng)造或者建立適當(dāng)?shù)挠行蜿P(guān)系的意義上將不斷產(chǎn)生和組織起來(lái)。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程還需要許多其他嚴(yán)格的先決條件，“在公共服務(wù)的供給中，這種先決條件表現(xiàn)在資源供給制度、憲政、政治聯(lián)盟等基本的社會(huì)制度安排上。市場(chǎng)安排、法律社群、憲政、政治聯(lián)盟等組織中的多中心，每一個(gè)都是公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中存在多中心的必要前提條件?！?sup>［8］（P90）

多中心供給在美國(guó)當(dāng)前的公共服務(wù)的供給實(shí)踐中有著非常顯赫的地位，它成功的原因有很多解釋?zhuān)腥苏J(rèn)為，“它歸功于美國(guó)以限權(quán)憲法為代表的政治理論，多中心的概念源于對(duì)美國(guó)政治體制的深入理解，在美國(guó)憲法原始設(shè)計(jì)背后，尤其是《聯(lián)邦黨人文集》對(duì)該憲法的辯護(hù)中存在著一種政治理論。多中心體制與這種政治理論密切相關(guān)?！?sup>［8］（P11）托克維爾在19世紀(jì)早期旅行美國(guó)時(shí)看到了資源社團(tuán)所實(shí)施的大量自主治理的例子，并用這些例子具體說(shuō)明了限權(quán)憲法在美國(guó)自主治理形成中的作用。文森特?奧斯特羅姆也認(rèn)為多中心供給起源于“心靈的習(xí)性”所培育出來(lái)的美國(guó)式的民主。此外，也有人認(rèn)為結(jié)社的習(xí)性與藝術(shù)在多中心供給的形成中也非常關(guān)鍵。

多中心供給源于西方公共行政的理論與實(shí)踐，近幾年才逐漸東漸并被作為一個(gè)新的維度應(yīng)用于公共服務(wù)供給的研究，這種思想被引入中國(guó)以后，被一些人奉為“真經(jīng)”并認(rèn)為可以作為公共服務(wù)供給改革的目標(biāo)，但正如前文所述，多中心供給體制的形成有著嚴(yán)格的先決條件，是在非常特殊的政治經(jīng)濟(jì)條件下才會(huì)出現(xiàn)的事情，而且它形成的關(guān)鍵在于自發(fā)性，并不是人為制度設(shè)計(jì)或強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。因而，把多中心供給體制作為未來(lái)中國(guó)公共服務(wù)供給體制發(fā)展的最終目標(biāo)，并要求政府為此目標(biāo)而在制度上作出根本性的變革，顯然是不切實(shí)際的。

四、公共服務(wù)供給方式與服務(wù)型政府建設(shè)

公共服務(wù)供給方式的研究與政府改造密切相關(guān)，尤其是在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型使政府職能不得不隨之進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)變，所以，當(dāng)前中國(guó)公共服務(wù)供給方式的研究有相當(dāng)部分是圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)而展開(kāi)。一般認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府的主要目的就是使政府能夠以公民和社會(huì)本位為理念，通過(guò)有效的制度安排，引進(jìn)各種市場(chǎng)與社會(huì)力量，向社會(huì)提供公正、透明、高效的公共服務(wù)(參見(jiàn)劉熙瑞《服務(wù)型政府三種觀(guān)點(diǎn)的澄清》，《人民論壇》2006年第5期；張康之《把握服務(wù)型政府研究的理論方向》，《人民論壇》2006年第3期；余暉《建立服務(wù)型政府的必要條件》，《發(fā)展論壇》2005年第1期。)。所以，服務(wù)型政府建設(shè)必須與公共服務(wù)供給方式的改善相結(jié)合，而這種結(jié)合，又必然涉及政府公共服務(wù)供給理念、公共服務(wù)供給方式的制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)供給方式的績(jī)效評(píng)價(jià)等具體內(nèi)容。

效率與公平一直是政府供給公共服務(wù)的一對(duì)基本理念，在二者之間有所偏重或?qū)崿F(xiàn)二者的兼顧將體現(xiàn)政府公共服務(wù)供給的理念傾向。在不同國(guó)家、不同時(shí)期，政府公共服務(wù)供給理念是在不斷發(fā)生變化的，從這種理念變化的歷史過(guò)程來(lái)看，政府似乎一直認(rèn)為效率與公平無(wú)法實(shí)現(xiàn)平等均衡，只能在某一特定歷史時(shí)期以其中之一為主而盡量兼顧其他。在這種認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，政府大包大攬的公共服務(wù)供給試圖解決的是公共服務(wù)的公平性問(wèn)題，靠犧牲效率來(lái)?yè)Q取覆蓋廣但水平低的公共服務(wù)。當(dāng)市場(chǎng)化的供給方式被引入到公共服務(wù)的供給的時(shí)候，其所試圖解決的主要是效率問(wèn)題，但市場(chǎng)化的供給方式如果沒(méi)有政府的嚴(yán)格監(jiān)管和政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，可能會(huì)使部分公眾隔絕于公共服務(wù)之外，出現(xiàn)公共服務(wù)的不公平問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧，當(dāng)前主流認(rèn)識(shí)主張要靠多元化供給體系的形成。這種認(rèn)識(shí)以各國(guó)公共服務(wù)供給的歷史為經(jīng)驗(yàn)，以民主公民權(quán)、公民社會(huì)理論為指導(dǎo)，認(rèn)為政府供給與市場(chǎng)化供給分別在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平與效率上是有效的，可以把兩種方式結(jié)合起來(lái)，同時(shí)還要挖掘社會(huì)力量，吸引社會(huì)力量的參與，因?yàn)樯鐣?huì)自身可以確定自己對(duì)公共服務(wù)的需求量以及需求的實(shí)現(xiàn)方式。所以，當(dāng)前理論熱點(diǎn)之一的公共服務(wù)的均等化，雖然反映的是政府公共服務(wù)供給理念的調(diào)整，但從公共服務(wù)供給方式的選擇來(lái)看，這種調(diào)整已經(jīng)不是政府在公平與效率之間作出簡(jiǎn)單選擇，而是政府從社會(huì)本位出發(fā)，組織社會(huì)力量與市場(chǎng)力量共同參與公共服務(wù)的供給，依靠各種力量的相互補(bǔ)充來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率與公平的兼顧。

公共服務(wù)供給方式的制度設(shè)計(jì)是一個(gè)涉及服務(wù)型政府理念、流程與結(jié)構(gòu)三維變革的整體改造。服務(wù)型政府供給公共服務(wù)的理念表述有很多，“以民為本”、“有限政府”、“企業(yè)化政府”、“公私合作”、“績(jī)效政府”、“公正平等”、“責(zé)任信用”等，引證了公眾對(duì)服務(wù)型政府供給公共服務(wù)的良好期待，但理念僅是抽象的目標(biāo)導(dǎo)向，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)理念的制度規(guī)范以及具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)制度設(shè)計(jì)的政策建議也是浩繁復(fù)雜，從市場(chǎng)機(jī)制、法律體系、績(jī)效考評(píng)制度、服務(wù)監(jiān)督制度到電子化服務(wù)等不一而足。但明顯的缺陷在于導(dǎo)向過(guò)于宏觀(guān)，缺少對(duì)具體供給實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，熱衷于羅列各種零星片段式的改革建議，也沒(méi)有充分合理的論證，往往僅僅是依據(jù)結(jié)構(gòu)功能的思考，想當(dāng)然地認(rèn)為可以用于指導(dǎo)實(shí)踐，所以眾多建議往往是什么都想解決，但實(shí)際上什么都沒(méi)有解決。

在理念與制度設(shè)計(jì)之外，還有一些實(shí)踐性的問(wèn)題在討論，包括如何評(píng)價(jià)各種供給方式的供給質(zhì)量與效率，如何在城鄉(xiāng)之間有差別地選擇公共服務(wù)的供給方式，如何根據(jù)區(qū)域情況構(gòu)建多元化的供給體系等(參見(jiàn)李和中《公共服務(wù)視角下的服務(wù)型政府建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第7期；王麗婭《關(guān)于公共服務(wù)供給與政府轉(zhuǎn)型的若干概念性思考》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期；張文禮《論服務(wù)型政府公共服務(wù)的有效供給》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。)，而這些公共服務(wù)供給體制建設(shè)的細(xì)節(jié)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，有價(jià)值的研究成果往往需要把公共服務(wù)供給方式與公共服務(wù)的性質(zhì)、與區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r綜合起來(lái)研究才能夠得到。

服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)于中國(guó)，其實(shí)并不僅僅是一個(gè)口號(hào)，它是政府未來(lái)的工作重心，為政府變革設(shè)置了一個(gè)關(guān)鍵性的標(biāo)桿，政府完全可以借此改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，實(shí)現(xiàn)“花的更少，做的更好”的目標(biāo)。

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