河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑探析

彭青+侯建國(guó)+趙恒春

摘要：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)布表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，未來的城鎮(zhèn)化會(huì)在以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新理念下有序推進(jìn)。當(dāng)前，河北省正處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有利于更好地與京津?qū)雍献?，攜手打造京津冀世界級(jí)城市群；有利于提升河北省城鎮(zhèn)綜合承載能力和服務(wù)水平，聚集更多的先進(jìn)生產(chǎn)要素，加快經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化率；城市綜合承載能力；城鄉(xiāng)一體化；工業(yè)化；以人為本

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2016）04-0105-03

一、背景與意義

2016年4月19日，國(guó)家發(fā)改委舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了第一本年度國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告——《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》。報(bào)告顯示，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2014年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城鎮(zhèn)化率年均提高約1個(gè)百分點(diǎn)，城市數(shù)量由193個(gè)增加到653個(gè)，城市建成區(qū)面積從1981年的0.7萬平方公里增加到2015年的4.9萬平方公里。

當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的又一重要推動(dòng)力?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的出臺(tái)表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，未來的城鎮(zhèn)化將會(huì)在以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新理念下有序推進(jìn)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了河北省“三區(qū)一基地”的功能定位，其中“一區(qū)”就是新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)。以往重物輕人、粗放型的發(fā)展路徑不但在速度上遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代工業(yè)化，在質(zhì)量上也與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)存在差距。因此，我們必須進(jìn)一步創(chuàng)新城鎮(zhèn)化理念，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，走一條以人為本、城鄉(xiāng)一體、集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，這對(duì)優(yōu)化河北省資源配置、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展、緩解資源環(huán)境矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展成就

河北省自2003年實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，持續(xù)加強(qiáng)城鎮(zhèn)改造建設(shè)，同時(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)，無論是城鎮(zhèn)化建設(shè)還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展都取得了一定的成就。

1. 城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率明顯提高。目前，河北省市區(qū)人口超過300萬人的城市有石家莊（430.3萬人）和唐山（341.3萬人），200萬～300萬人的城市為保定（280.6萬人），100萬～200萬人的城市3個(gè)，分別是邯鄲（165萬人）、張家口（106萬人）和秦皇島（103萬人）。2014年，河北省城鎮(zhèn)人口3 642.40萬人，同比增加113.95萬人；鄉(xiāng)村人口3 741.35萬人，同比減少62.81萬人；城鎮(zhèn)化率為49.33%，比上年提高1.21個(gè)百分點(diǎn)，比2003年提高了15.72個(gè)百分點(diǎn)。石家莊、唐山兩市城鎮(zhèn)化率超過56%。

2. 城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。2013年，河北省城市道路面積21 064萬平方米，比2012年增加2.72%；煤氣供氣總量226 763萬立方米，比2012年增加15.44%；公共交通運(yùn)營(yíng)車21 903輛，比2012年增加49.92%；園林綠地面積57 159公頃，比2012年增加2.80%；建成區(qū)綠化覆蓋面積54 069公頃，比上年增加3.12%。

3. 城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平繼續(xù)提升?？傮w來看，支撐城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平有六大要素，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)居民生活水平、城鎮(zhèn)聚集水平、城市建設(shè)水平和城市生態(tài)環(huán)境水平。據(jù)2012年河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，這六大要素均有不同程度的提高，其中，城鎮(zhèn)居民生活水平增速最快，比2011年提高了9.1%。城鎮(zhèn)居民生活水平的提高對(duì)全省城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合水平提高的貢獻(xiàn)也最突出，貢獻(xiàn)率達(dá)到28.4%。

4. 縣城建設(shè)提檔升級(jí)，縣城環(huán)境容貌整理力度不斷加大。2014年，建成區(qū)面積平均達(dá)到14平方公里，累計(jì)處置違法建筑251萬平方米，機(jī)械化清掃率提高至46.5%。目前，全省建成了12個(gè)國(guó)家級(jí)園林城，9個(gè)縣（市、區(qū)）獲省人居環(huán)境獎(jiǎng)。

三、河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不足之處

1. 城鎮(zhèn)化水平尚未達(dá)到全國(guó)平均水平。2013年，河北省城鎮(zhèn)化率為48.12%，比全國(guó)平均水平的53.73%低5.61個(gè)百分點(diǎn)。河北周邊省份的城鎮(zhèn)化率也遠(yuǎn)高于河北：北京城鎮(zhèn)化率為86.30%、天津?yàn)?2.01%、山西為52.56%、內(nèi)蒙古為58.71%、遼寧為66.45%、山東為53.75%。

2. 城市綜合承載能力還處于較低水平。在城市面積和城市人口不斷擴(kuò)大的同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)并未得到及時(shí)有效跟進(jìn)，城市綜合承載力不強(qiáng)。2013年，全省城市排水管道長(zhǎng)度11 654公里，比上年減少2.20%。在用水人口增加的情況下，城市供水綜合生產(chǎn)能力和供水總量卻雙雙下降，供水綜合生產(chǎn)能力為655.24萬立方米/日，比2012年減少11.40%；供水總量129 258萬立方米，比2012年減少1.71%。

3. 城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。許多研究表明，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間總體上正相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化水平越高，反之就越低。2013年河北省的GDP為28 301.41億元，在全國(guó)排第6位，而同年城鎮(zhèn)化率僅為48.12%，全國(guó)排第21位，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

4. 地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡。據(jù)《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2014）》顯示，城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)最高的是唐山，最低的是衡水。其中，唐山、秦皇島、石家莊、廊坊4市繼續(xù)高于河北省平均水平，其他7市低于河北省平均水平。而在城鎮(zhèn)化率方面，最高的市和最低的市相差近13個(gè)百分點(diǎn)。一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的表現(xiàn)形式之一，一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的國(guó)家或城市，其城鎮(zhèn)化程度也較高；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展程度又會(huì)影響區(qū)域發(fā)展的平衡性，這種影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，還體現(xiàn)在城市經(jīng)營(yíng)、民生福祉等多方面。

5. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，尚未形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是密切聯(lián)系的互動(dòng)關(guān)系，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必然促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的必然趨勢(shì)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。[1]過去，河北省城鎮(zhèn)化的總體水平嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，經(jīng)過十多年的發(fā)展進(jìn)程，城鎮(zhèn)化逐步趨向于與工業(yè)化相協(xié)調(diào)，但是，這種城鎮(zhèn)化仍然不能擺脫對(duì)工業(yè)發(fā)展的高度依賴。目前，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用還沒有充分發(fā)揮出來。從世界范圍看，人均GDP達(dá)到3 000美元后，第三產(chǎn)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并持續(xù)上升，比重超過50%，這在不同國(guó)家和不同歷史時(shí)期具有普遍性，是該階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性特征。[2]2014年，河北省人均GDP約為6 500美元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重僅為37.2%，而全國(guó)為48.2%，河北省比全國(guó)平均水平低11個(gè)百分點(diǎn)。

6. 污染嚴(yán)重，城市生態(tài)環(huán)境較差。按照空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，2015年上半年河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例平均為45.9%，全國(guó)為72.7%，河北省比全國(guó)平均水平低26.8個(gè)百分點(diǎn)，差距很大。在環(huán)保部監(jiān)測(cè)的全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市中，空氣質(zhì)量相對(duì)較差的后10位城市中河北省占了6個(gè)。河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市輕度污染比例為32.6%，中度污染占12.1%，重度污染占7.0%，嚴(yán)重污染占2.2%。這樣的環(huán)境質(zhì)量除了受地理位置、汽車尾氣等因素的影響外，最主要的原因還是鋼鐵、水泥、玻璃等“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑

要解決上述問題，使河北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展邁上新臺(tái)階，就必須從河北省省情出發(fā)，做到“四個(gè)注重”，即注重以人為本，注重產(chǎn)城互動(dòng)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重生態(tài)集約。具體可以從以下幾個(gè)方面入手。

1. 構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)群體系，推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展大格局下謀劃河北省城鎮(zhèn)布局和規(guī)劃，明確省會(huì)、區(qū)域性中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市、縣城等不同層級(jí)城市的建設(shè)重點(diǎn)和目標(biāo)要求，以更好地承接北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。石家莊、唐山在擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)要做好產(chǎn)能升級(jí)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)高端要素集聚、科技創(chuàng)新、綜合服務(wù)等功能，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和帶動(dòng)作用。大力發(fā)展邯鄲、保定等9個(gè)設(shè)區(qū)市，使之建成人口規(guī)模在100萬～200萬的中等城市。重點(diǎn)培育遷安、定州、清河等縣（市、區(qū)），通過政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)扶持，使一部分實(shí)力較強(qiáng)的縣（市、區(qū)）成為人口聚集能力強(qiáng)、功能較為完善的新興中等城市。大力支持縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，把他們作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

2. 大力推進(jìn)縣城建設(shè)?？h城建設(shè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵，也是加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和重要載體?？h城上連大城市，下接村鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用；[3]縣城的承載功能如何，決定著產(chǎn)業(yè)聚集的水平，也決定著產(chǎn)業(yè)升級(jí)的水平。加快縣城建設(shè)，必須堅(jiān)持以產(chǎn)興城、以業(yè)聚人。按照規(guī)模適度、布局合理、功能健全、特色突出的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)園區(qū)、居民社區(qū)和中小學(xué)校，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。[4]加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善縣城功能，提升縣城品位，增強(qiáng)縣城對(duì)資金、技術(shù)、人才、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的吸納能力，提高縣城人口集聚力和承載力。堅(jiān)持依托城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，依托產(chǎn)業(yè)興建城市，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與中心城區(qū)資源共享、設(shè)施配套、功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。

3. 管理體制綜合改革向縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度保障。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，至少涉及人口、土地、資金、產(chǎn)業(yè)等八種要素和四個(gè)層次，而新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，這就要求積極推動(dòng)制度改革與創(chuàng)新，不斷完善各項(xiàng)配套政策。改革的成功與否直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和水平。2014年11月，河北省政府出臺(tái)《關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》，深化戶籍制度改革，根據(jù)各地的實(shí)際情況，實(shí)施差別化落戶政策，有序放開城鎮(zhèn)遷移落戶條件。此外，要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；強(qiáng)化衛(wèi)生服務(wù)，保障農(nóng)民工共享醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源；完善住房保障制度，將農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃，把符合條件的農(nóng)民工納入保障范圍；加強(qiáng)權(quán)益維護(hù)，保障農(nóng)民工土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地使用和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。

4. 繼續(xù)提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。首先，要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，從整體出發(fā)，實(shí)施全域規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃管控。其次，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展道路、公共交通、生態(tài)環(huán)保、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施，大力推進(jìn)地下綜合管網(wǎng)建設(shè)，積極推進(jìn)園林綠色城市建設(shè)。再次，提升城市管理效能，轉(zhuǎn)變城市管理方式，著力打造智慧城市。通過各項(xiàng)措施更好地完善城市功能，提升市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，在解決逢雨必澇、交通擁堵等城市頑疾，方便居民生活的同時(shí)最大限度地滿足居民精神享受。

5. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重發(fā)展，建設(shè)美麗河北。要堅(jiān)決守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置。牢固樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，以集約、生態(tài)、低碳、智能為方向，建設(shè)宜居城鎮(zhèn)。努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，建設(shè)“環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)美、精神美、生態(tài)美”的美麗鄉(xiāng)村。在城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，要注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，加快編制《河北省環(huán)境功能區(qū)劃綱要》，把城鎮(zhèn)劃分為不同職能、功能的區(qū)域，圍繞文化、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等特色，加強(qiáng)生態(tài)集約型城鎮(zhèn)建設(shè)。

6. 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。改革開放后，河北省對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，從三次產(chǎn)業(yè)看，2014年全省生產(chǎn)總值29 421億元，三次產(chǎn)業(yè)比重為11.7∶51.1∶37.2，三產(chǎn)比重較2013年提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。但仍存在一些問題，如尚未形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度也遠(yuǎn)低于其他東部省市。因此，要合理調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使之逐步在第一產(chǎn)業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位；堅(jiān)定不移地走適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新型工業(yè)化道路，壯大現(xiàn)代裝備制造業(yè)規(guī)模，并成為第二產(chǎn)業(yè)的主力軍；大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷加大第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重。切實(shí)把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)，弛而不息地堅(jiān)持下去。

7. 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。政府必須堅(jiān)持以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)布局、規(guī)劃建設(shè)管理，健全體制機(jī)制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展明確方向、設(shè)定路徑。要綜合考慮“城”與“鄉(xiāng)”、工業(yè)與農(nóng)業(yè)等各方面的關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。當(dāng)然，在發(fā)展的過程中，應(yīng)充分考慮和尊重“地方的人文和風(fēng)俗”，切忌將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)同樣化。

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（課題主持人：彭青；課題組成員：侯建國(guó)，趙恒春，武玲玲，劉冬曄，李妙然）

責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩

Abstract： The publication ofNational New Urbanization Plan（2014-2020）indicates that urbanization is the only way to modernization. The future urbanization will be orderly advanced with the concept of "urbanization of people". At present Hebei province is in the crucial period of urbanization transformation，and the acceleration of urbanization will helpto boost its joint cooperation with Beijing and Tianjin，create a world-scale urban agglomeration，promote comprehensive urban carrying capacity and level of service，gather more essential productive factors，and accelerate the process of building a powerful and beautiful Hebei province.

Key words： new urbanization，rate of urbanization，comprehensiveurbancarrying capacity，rural-urban integration，industrialization，people-oriented