非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的深層障礙及其突破

摘要：非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的深層障礙產(chǎn)生于由公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征決定的“進(jìn)入”過程中對(duì)公用事業(yè)民營化的認(rèn)識(shí)、利益的重新分配以及在位企業(yè)設(shè)置的技術(shù)進(jìn)入壁壘。突破障礙的政策建議是穩(wěn)步推進(jìn)公用事業(yè)的改革；重塑政府規(guī)制體系，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制；以及實(shí)施不對(duì)稱性規(guī)制。

關(guān)鍵詞：非公有制經(jīng)濟(jì)公用事業(yè)“三重門”

一、非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)政策執(zhí)行中的問題

公用事業(yè)是指通過基礎(chǔ)設(shè)施向個(gè)人和組織提供普遍必需品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，從廣義上講，包括電力、電信、郵政、鐵路、有線電視、燃?xì)狻⒐?、供水和污水處理、公共交通、垃圾回收及處理等。一方面，公用事業(yè)運(yùn)行的低效率和資金短缺的雙重困境為非公有制經(jīng)濟(jì)提供了介入的契機(jī)。另一方面，隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，尋求新的投資領(lǐng)域是當(dāng)前非公有制經(jīng)濟(jì)面臨的重大問題之一。

我國的公用事業(yè)民營化起步較晚，到20世紀(jì)90年代中期才開始在一些地方進(jìn)行嘗試。隨著我國改革的深入，黨和政府對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的支持態(tài)度日益明確。2002年12月，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，2003年月10月黨的十六屆三中全會(huì)指出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇”。2004年3月，建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對(duì)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)和政府主管部門的職責(zé)進(jìn)行了明確的界定。2005年2月，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(非公36條)指出，允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

以“非公36條”正式出臺(tái)為標(biāo)志，改革取得了“鼓勵(lì)和支持非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷行業(yè)、公用事業(yè)”的政策性階段成果。國務(wù)院法制辦最新數(shù)據(jù)顯示，自“非公36條”出臺(tái)至2007年3月底，全國已出臺(tái)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和文件200多件，修改或廢止“限非”的規(guī)章、文件6,428件，與相關(guān)法律形成了多層次的非公經(jīng)濟(jì)法律保障體系。但是，幾年過去了，政策的執(zhí)行仍存在著多方面的障礙，“非公36條”落實(shí)很難，也可以說基本沒有落實(shí)。人們把政策的執(zhí)行存在的障礙比喻為“三重門”：“鐵門”：明文規(guī)定不允許其進(jìn)入；“玻璃門”：看似透明無門，但因種種軟性限制，使其只能在門口止步；“彈簧門”，費(fèi)很大勁才能推開門，稍有“犯規(guī)”便被彈出門外。盡管“非公36條”的出臺(tái)使橫亙?cè)诜枪兄平?jīng)濟(jì)面前的“鐵門”被開得嘎嘎作響，但政策還缺少具體的制度安排和運(yùn)行細(xì)則，更何況“鐵門”后面還有“玻璃門”和“彈簧門”。因此，探尋隱藏在“三重門”后面的深層障礙并提出具體的政策建議以超越這些障礙，就成為改革進(jìn)程中的新課題。這一問題的研究對(duì)于支持非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域、對(duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壟斷行業(yè)的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府規(guī)制改革等都具有重要的理論和實(shí)踐意義和價(jià)值。

二、非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的深層障礙

理論界對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的研究主要在四個(gè)方面的，一是主要集中在為非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)尋找理論和經(jīng)驗(yàn)支持。二是研究非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)和具體措施問題。三是對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入能力的研究。四是對(duì)進(jìn)入障礙及其對(duì)策的研究。在這方面，民營化的先驅(qū)和主要倡導(dǎo)者薩瓦斯(2002)認(rèn)為民營化的阻力有來自操作層面的障礙、法律層面的障礙以及來自工人、政府官員、商界和一般公眾的反對(duì)。詹國彬(2004)強(qiáng)調(diào)了法規(guī)與政策問題、競(jìng)爭(zhēng)問題、價(jià)格問題、監(jiān)管問題和信用問題所產(chǎn)生的公用事業(yè)民營化改革的阻力，并提出了相對(duì)的政策構(gòu)想。曹淑芹(2005)指出民營化存在一些限制性因素，主要表現(xiàn)為：政府政策的限制；政府職能轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)性的限制；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善程度和私人資本自身力量的限制；政府和私人資本責(zé)任制約機(jī)制的缺失性限制和公眾認(rèn)同程度的限制。喬占軍，董瑞婷(2006)分析了公用事業(yè)民營化的法律、政策及體制障礙、腐敗與私人壟斷、公平性及公共責(zé)任缺失帶來的障礙，并提出相應(yīng)政策建議。黨輝(2007)提出公用事業(yè)民營化改革的關(guān)鍵是處理好政府角色、功能的合理定位問題，同時(shí)要處理好政府、公用事業(yè)企業(yè)、消費(fèi)者三方的關(guān)系。具體途徑是加強(qiáng)和完善立法、建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)政企分離、積極落實(shí)政府信息公開和聽證制度，實(shí)現(xiàn)政府管制程序的法治化。已有文獻(xiàn)對(duì)“進(jìn)入”過程中遇到困難的研究都有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和對(duì)所有產(chǎn)業(yè)的具有的共性，但這些往往是表面上的障礙。針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)，還有其由產(chǎn)業(yè)特性所決定的獨(dú)特障礙，而這些障礙往往是深層次的，人們對(duì)此常常缺乏深入的分析。

(一)公用事業(yè)最顯著的兩個(gè)特征是自然壟斷性和公益性

1、自然壟斷性。一方面，公用事業(yè)具有的網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)(又稱網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè))導(dǎo)致的顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即平均成本和邊際成本總是隨產(chǎn)量增加而降低，規(guī)模愈大，生產(chǎn)成本就愈低。因此，這種生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性決定了由少數(shù)企業(yè)提供服務(wù)比多家企業(yè)提供更有效率，甚至一般要求由一家企業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營。另～方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)(如自來水的制水、供水、排水、污水處理)，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個(gè)方面決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品(或多種產(chǎn)品)比由兩家以上企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。公用事業(yè)的自然壟斷性，要求在某一特定區(qū)域內(nèi)維持壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以保證較低的生產(chǎn)成本。網(wǎng)絡(luò)提供的傳輸服務(wù)可替代程度低，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在經(jīng)濟(jì)和法律上存在很高的障礙。

2、公益性。公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品(或服務(wù))，作為最終消費(fèi)品，它與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定±世組織生產(chǎn)活動(dòng)。多數(shù)公用產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)提供具有直接經(jīng)濟(jì)效益外，還具有相當(dāng)大的外在效益。公用事業(yè)的公益性，要求企業(yè)以合理的價(jià)格、優(yōu)良的質(zhì)量、較為充足的數(shù)量向社會(huì)穩(wěn)定安全地提供產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供共同條件，從而促進(jìn)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率的提高及社會(huì)福利的增加。而具有一定自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)本身是難以自動(dòng)滿足公益性目標(biāo)的。企業(yè)為獲得利潤(rùn)最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價(jià)格、相對(duì)較低的數(shù)量提供劣質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。因此，政府還要防止企業(yè)的壟斷行為，往往在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量等方面對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制。以更好地滿足社會(huì)公共和益的需要，并防止壟斷企業(yè)利用其

壟斷地位謀取高額利潤(rùn)，損害公眾利益。

非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)必然涉及到相關(guān)的利益群體。比如政府官員會(huì)擔(dān)心權(quán)利范圍的縮小、地位下降、特權(quán)喪失以及利用規(guī)制者的身份而尋租；國有在位企業(yè)希望保持在政府保護(hù)下無競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上獲取利潤(rùn)和補(bǔ)貼。職工擔(dān)心民營化后工資減少、福利減少、工作量增加、工作沒保障、裁員等；消費(fèi)者往往出于對(duì)民營化后的公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格不斷上漲的擔(dān)心等產(chǎn)生各種進(jìn)入阻力。非公有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入形成的利益重新分配和產(chǎn)業(yè)特征的結(jié)合必然會(huì)形成下述矛盾，如果這些矛盾不能在利益調(diào)整中得到較好的解決，就會(huì)形成進(jìn)入的深層障礙。

(二)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的深層障礙

1、自然壟斷性產(chǎn)生的壟斷行為與公益性要求承擔(dān)一定的社會(huì)目標(biāo)的矛盾

公用事業(yè)的公益性決定了公用事業(yè)必須承擔(dān)一定的社會(huì)目標(biāo)，而自然壟斷又使得壟斷企業(yè)或制定壟斷價(jià)格或降低產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，從而影響公益性的要求。通常，政府治理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的方式主要有兩種選擇：國有化和民營化與規(guī)制。前者是把存在市場(chǎng)失靈的公用事業(yè)收歸國有，由政府直接擁有并控制企業(yè)，并以極低廉的價(jià)格向社會(huì)公眾提供服務(wù)。在這種方式下，由于向公眾收取服務(wù)的價(jià)格不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)的邊際成本，造成國家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，由于國家財(cái)政負(fù)擔(dān)原因，又導(dǎo)致對(duì)公用事業(yè)投資不足，而投資難以為繼又造成公用事業(yè)缺乏創(chuàng)新，反過來又直接影響對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)的水準(zhǔn)。同時(shí)，由于對(duì)公用事業(yè)實(shí)行國有化經(jīng)營，造成產(chǎn)權(quán)不清晰而直接影響其經(jīng)營效率。后者是公用事業(yè)由私人企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營，由于私人企業(yè)取得公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)后，憑借這種壟斷優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)做出某些有違公共利益的行為。因此，政府要對(duì)其價(jià)格、數(shù)量等進(jìn)行某種限制或規(guī)定。然而，這種方式經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生政府被廠商“俘虜”的弊端，導(dǎo)致規(guī)制有效性的降低。

非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)帶來了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高，減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，降低了某些產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，緩解了公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供求矛盾。但是也帶來了不少的消極影響，如公用事業(yè)某些產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的持續(xù)上漲問題，“化公為私、中飽私囊”的腐敗問題和國有資產(chǎn)流失問題，政府官員更迭和食言問題，法律法規(guī)不健全不完善問題、民營化后引起的企業(yè)短期行為和在特定條件下對(duì)政府的要挾行為等。如何看待公用事業(yè)民營化后的利弊得失成為非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)觀念上的深層障礙。

2、政府官員的“公利性”要求與“自利性”現(xiàn)實(shí)的矛盾

公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性的矛盾要求公用事業(yè)民營化后的政府規(guī)制，政府規(guī)制能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)成為問題的關(guān)鍵，而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)主要影響因素之一是加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。

古典政治學(xué)家強(qiáng)調(diào)執(zhí)行法律、維護(hù)社會(huì)以及政治的自由、更好的福利是政府的目標(biāo)，公利性自始至終是政府的屬性和政府發(fā)展的基本邏輯。但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家從“經(jīng)濟(jì)人”概念出發(fā)，否定了這種說法，他們把政府當(dāng)作追求經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體看待，認(rèn)為政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。事實(shí)上，政府具有公利性和自利性雙重屬性，公利性是其本質(zhì)屬性，自利性是其從屬屬性，單純強(qiáng)調(diào)一面而忽視另一面或者顛倒主從屬性的關(guān)系都是有害的。一方面，政府官員的公共身份，要求他們始終代表公共利益，為公眾謀福利，努力做到社會(huì)福利最大化，這也是政府“公利性”的具體體現(xiàn)；另一方面，政府官員作為利己主義的個(gè)人，難免會(huì)在公務(wù)活動(dòng)中追逐組織利益和個(gè)人利益。公用事業(yè)民營化就是對(duì)原有的政府對(duì)公用事業(yè)的壟斷格局的打破，這必然涉及到利益格局的重新調(diào)整。作為政策制定主體的政府，在這一過程中不可避免會(huì)從自身利益出發(fā)，權(quán)衡公用事業(yè)民營化對(duì)自己的利弊。甚至?xí)霈F(xiàn)某些政府官員為既得利益故意破壞或阻撓民營化的進(jìn)程。同時(shí)，政府在公用事業(yè)民營化過程中掌握著許多涉及企業(yè)利益的權(quán)力：在企業(yè)取得經(jīng)營權(quán)之前，政府擁有國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、承包合同、特許經(jīng)營、招投標(biāo)等程序中的權(quán)力；而企業(yè)在取得經(jīng)營權(quán)之后，政府還擁有對(duì)公共物品價(jià)格、質(zhì)量進(jìn)行核定和規(guī)范的管制權(quán)力。政府如何在公用事業(yè)民營化改革的過程中，抵制權(quán)力尋租的誘惑，杜絕腐敗是其面臨的又一難題。如果政府官員的“公利性”要求與“自利性”現(xiàn)實(shí)的矛盾不能通過制度建設(shè)得到較好的解決，政府官員的“自利性”就會(huì)以各種表現(xiàn)形式成為民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)的利益上的深層障礙。

3、網(wǎng)絡(luò)性要求的縱向一體化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的妨礙與縱向分離對(duì)范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的損害之間的矛盾

公用事業(yè)具有特殊的縱向關(guān)系。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定必須實(shí)行國有企業(yè)壟斷的縱向一體化經(jīng)營，但縱向一體化經(jīng)營不利于競(jìng)爭(zhēng)的開展。對(duì)公用事業(yè)特定產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，通常自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制。非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，可以允許和鼓勵(lì)各種所有制的企業(yè)投資、生產(chǎn)和經(jīng)營，著力營造多元投資主體、多家企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的格局。公用事業(yè)民營化后，可以對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，即把原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改造成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以形成有效競(jìng)爭(zhēng)的格局。其主要表現(xiàn)形式之一是對(duì)具有絕對(duì)市場(chǎng)壟斷量的主導(dǎo)性壟斷企業(yè)實(shí)行縱向分離政策。由一家企業(yè)經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)，由若干家企業(yè)經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。這有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但在一定程度上犧牲了規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性。

公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)通常存在多環(huán)節(jié)(多業(yè)務(wù))的垂直供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)，在整個(gè)垂直供應(yīng)鏈中，網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)是最基本的不可逾越的環(huán)節(jié)，必須通過網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域才能將產(chǎn)品或服務(wù)提供給消費(fèi)者。在一家企業(yè)壟斷經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)(自然壟斷性業(yè)務(wù))、多家企業(yè)經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的狀況下，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的經(jīng)營者必須通過單向接入，使用壟斷企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)才能向消費(fèi)者提供有價(jià)值的服務(wù)，這明顯存在網(wǎng)絡(luò)瓶頸問題。以上往往會(huì)成為競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的技術(shù)取舍以及在位企業(yè)防止民營企業(yè)進(jìn)入設(shè)置的技術(shù)上的深層障礙。

三、非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)深層障礙的突破

(一)穩(wěn)步推進(jìn)公用事業(yè)的民營化改革。要穩(wěn)步推進(jìn)公用事業(yè)的改革，民營化、有效競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制改革要協(xié)調(diào)發(fā)展。防止過度強(qiáng)調(diào)民營化改革、或只強(qiáng)調(diào)放松規(guī)制而忽視它們之間協(xié)調(diào)發(fā)展作用的做法。協(xié)調(diào)發(fā)展可以減少觀念上的阻力。同時(shí)解決在“進(jìn)入”的環(huán)節(jié)、程度、方式等不當(dāng)帶來的阻力。

(二)重塑政府規(guī)制體系，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。我國規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置的方向應(yīng)為獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)模式，以解決規(guī)制者與被規(guī)制者的利益聯(lián)系，解決壟斷企業(yè)對(duì)公眾的利益侵蝕、尋租導(dǎo)致的國有資產(chǎn)的大量流失等產(chǎn)生；頒布有關(guān)規(guī)制法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，防止政府更迭、官員食言所產(chǎn)生的政府信用問題、政策執(zhí)行中的“中梗阻”問題等導(dǎo)致的利益分配上的阻力。

(三)實(shí)施不對(duì)稱性規(guī)制。打破行政壟斷、實(shí)施產(chǎn)業(yè)重組，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，減少國有在位企業(yè)實(shí)施的結(jié)構(gòu)性進(jìn)入壁壘及戰(zhàn)略性進(jìn)入壁壘所形成的進(jìn)入障礙。要在縱向分離中實(shí)施不對(duì)稱規(guī)制措施，尤其要強(qiáng)化接入價(jià)格規(guī)制和接入方式的選擇。這能夠在一定程度上減少來自在位企業(yè)制造的技術(shù)上的阻力。

本文作者：

張會(huì)恒安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心教授

責(zé)任編輯：姚開建