政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治銜接互動(dòng)問(wèn)題研究綜述

宋茜瑤

摘要 政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治銜接互動(dòng)問(wèn)題是改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的新情況,黨的十七大歸納提升并正式提出這一論點(diǎn),使之成為理論和實(shí)踐層面都需要迫切求解的問(wèn)題。總結(jié)和梳理學(xué)術(shù)界既有的研究成果,對(duì)于我們建構(gòu)科學(xué)完善的理論研究體系,從而推動(dòng)這一問(wèn)題的順利解決,具有重大的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞 行政管理 群眾自治 銜接互動(dòng)

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-188-02

黨的十七大報(bào)告指出:實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強(qiáng)社會(huì)自治功能。政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng),在城市社會(huì)具體表現(xiàn)為基層區(qū)街政府行政管理與社區(qū)群眾自治的銜接互動(dòng),這一問(wèn)題是改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。以往學(xué)者的研究著力論述社會(huì)要從國(guó)家中解脫出來(lái),而現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治的雙重發(fā)展又導(dǎo)致二者必須實(shí)行有機(jī)整合。因此,這兩者的關(guān)系經(jīng)歷了全能政府下的附屬型社會(huì)到有限政府下的開(kāi)放型社會(huì)、再到服務(wù)型政府下和諧社會(huì)的演變歷程。在如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)這一問(wèn)題上,學(xué)術(shù)界百家爭(zhēng)鳴、見(jiàn)仁見(jiàn)智,研究成果非常豐富。歸納和梳理研究界的既有成果,從中總結(jié)出帶有共性和根本性的研究結(jié)論,同時(shí)對(duì)前人研究的空白領(lǐng)域進(jìn)行有益的探索,將有助于推動(dòng)這一問(wèn)題在理論研究與實(shí)踐探索兩個(gè)層面取得巨大突破。

一、問(wèn)題研究的中心是明晰政府公眾的相互關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為,政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動(dòng),其本質(zhì)上是指二者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)順暢。因此,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于要準(zhǔn)確定位政府與公眾的政治角色,界分政府與公眾的權(quán)能界限,規(guī)范政府與公眾的行為方式,協(xié)調(diào)政府與公眾的利益關(guān)系,整合政府與公眾的政治訴求,從而使二者的銜接互動(dòng)實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。如華中師范大學(xué)徐勇教授認(rèn)為,社區(qū)自治的成長(zhǎng),要求政府下放權(quán)力,轉(zhuǎn)變職能,改變領(lǐng)導(dǎo)方式,在自治基礎(chǔ)上重新塑造政府,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的關(guān)系重構(gòu)。城市社區(qū)自治采取政府資源與社區(qū)資源整合、行政機(jī)制與自治機(jī)制互動(dòng)、政府功能與社區(qū)功能互補(bǔ)之路,他傾向于湖北省武漢市合作型或者混合型的江漢模式。豍林尚立教授認(rèn)為,從基層群眾自治和中國(guó)民主政治建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看,基層群眾自治的發(fā)展和創(chuàng)新必須處理好幾大關(guān)系,其中之一就是要處理好基層群眾自治中的政府、政黨與自治組織的關(guān)系?；鶎尤罕娮灾我l(fā)展,就必然要涉及到政府與自治組織的關(guān)系,涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問(wèn)題。從大局上講,基層群眾自治的發(fā)展對(duì)政府和政黨所形成的內(nèi)在要求,是處理好政府、黨和自治組織之間關(guān)系的基木出發(fā)點(diǎn)。豎北京大學(xué)王思斌教授則認(rèn)為居民委員會(huì)在法律上是自治組織,但在社區(qū)日常的實(shí)踐中缺乏自治能力,一些城市政府正在通過(guò)選派干部將居民委員會(huì)行政化。社區(qū)居民既缺乏自我管理的經(jīng)驗(yàn)也缺乏社區(qū)自治的能力,或者說(shuō)中國(guó)城市的“市民社會(huì)”發(fā)育相當(dāng)緩慢。豏唐亞林認(rèn)為,要合理界定政府和社區(qū)的權(quán)力邊界,把屬于社區(qū)自治權(quán)限和范圍內(nèi)的權(quán)力還給社區(qū),不屬于社區(qū)自治權(quán)限和范圍內(nèi)的權(quán)力不得向社區(qū)延伸,可以采用列表的方式把政府及其派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力列舉出來(lái)。

二、問(wèn)題研究的重點(diǎn)是規(guī)范政府的行政行為

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動(dòng),其主導(dǎo)權(quán)在于政府,矛盾的主要方面是政府的權(quán)能過(guò)大,因此要著力構(gòu)建有效和有限的現(xiàn)代政府,適當(dāng)限制政府公共權(quán)力在社區(qū)的運(yùn)行范圍,給予社區(qū)足夠的自由裁量權(quán),從而激發(fā)社區(qū)本身的自治活力。華中師范大學(xué)的劉祖云教授認(rèn)為,以武漢市為代表的中國(guó)大城市社區(qū)是自治程度低而行政色彩濃的管理體系,是以行政為中心的一元化管理系統(tǒng)。這種體制禁錮或者至少限制了公民個(gè)人自由,也禁錮了社會(huì)組織發(fā)展及基層自治組織的政治生長(zhǎng)空間和發(fā)展道路。所以他強(qiáng)調(diào)重在推行政府職能轉(zhuǎn)變,改革行政管理體制,提高行政效能,滿足公眾需要。王思斌教授認(rèn)為,政府在社區(qū)里面的角色定位是全力經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)模式,其主導(dǎo)作用應(yīng)該表現(xiàn)為倡導(dǎo)、動(dòng)員、一定的經(jīng)濟(jì)政策支持、監(jiān)督評(píng)價(jià)和經(jīng)驗(yàn)推廣。而徐西勝等認(rèn)為,社區(qū)建設(shè)要在政府的指導(dǎo)和幫助下,依靠社區(qū)的力量,強(qiáng)化社區(qū)功能。應(yīng)在城市的市、區(qū)兩級(jí)建立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì),由同級(jí)政府牽頭抓總。各類涉及社區(qū)建設(shè)的條條部門(mén)和上級(jí)駐城區(qū)大的一位負(fù)責(zé)人參加。其主要職責(zé)是規(guī)劃社區(qū)建設(shè)目標(biāo),確定社區(qū)建設(shè)重大事項(xiàng),協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題,以克服條塊分割的弊端.形成社區(qū)建設(shè)的合力。馬健認(rèn)為社區(qū)自治,并不是否定政府在社區(qū)建設(shè)中的重要作用。事實(shí)上,無(wú)論是在中國(guó)或是國(guó)外社區(qū)建設(shè)搞得成功的國(guó)家,加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo),都對(duì)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展起了不可替代的作用。政府通過(guò)法律和政策,采用宏觀調(diào)控手段,指導(dǎo)和支持社會(huì)中介組織,聘用社區(qū)工作者、發(fā)動(dòng)志愿者等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方式組織、管理和推進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。王君健、齊軍營(yíng)等認(rèn)為,在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的過(guò)程中,政府要擔(dān)負(fù)起社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的責(zé)任,發(fā)揮制度創(chuàng)新的功能。政府雖然不應(yīng)該包辦社區(qū)服務(wù),但政府仍然要擔(dān)負(fù)起社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的責(zé)任,并承擔(dān)提供公共物品、建立社會(huì)保障體系以及解決市場(chǎng)社會(huì)無(wú)法解決的社會(huì)問(wèn)題等職能。

三、問(wèn)題的研究集中于擴(kuò)大公民有序自治參與

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動(dòng),要優(yōu)先扶持社會(huì)自治組織成長(zhǎng),擴(kuò)大居民有序政治參與,培育公民社會(huì)和草根民主。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公民個(gè)體、社會(huì)組織作為政府和單位附屬品的歷史格局沒(méi)有根本改變,公民自治能力不足,難以構(gòu)成社會(huì)自治的主體。同時(shí)由于市場(chǎng)化改革,社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立自由的發(fā)展,雖然在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)成員的流動(dòng)分化和轉(zhuǎn)型,但是還沒(méi)有形成社會(huì)成員自愿自主基礎(chǔ)上的聯(lián)合、融合與整合,并且也沒(méi)有被納入主流社會(huì)的政治制度安排之中,社區(qū)自治呈現(xiàn)出一種自發(fā)散漫且低水平層次的社會(huì)治理過(guò)程。這加大了政府治理的難度,也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了壓力。如費(fèi)孝通先生認(rèn)為,社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)中要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向。居民作為現(xiàn)代化、民主化意義上的市民參與社區(qū)自治,在文化、價(jià)值觀、思想方法和生話方式上尋找社區(qū)認(rèn)同和自組織基礎(chǔ)。城市基層政府要及時(shí)充分授權(quán)給居民,培植“草根民主”,從而順利建立起社區(qū)居民的自治體系。華中師范大學(xué)徐勇教授也認(rèn)為,在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)該強(qiáng)化自治取向,中國(guó)的居民自治屬于政府主導(dǎo)型自治。徐耀東認(rèn)為,社區(qū)民主自治促進(jìn)了城市政府與社會(huì)的分離,為城市基層民主建設(shè)創(chuàng)造了必要的社會(huì)條件,為擴(kuò)大城市基層民主以及城市居民參與城市管理提供了一個(gè)重要平臺(tái),也有利于化解城市基層的各種利益矛盾,促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定與和諧,社區(qū)民主自治制度的實(shí)踐,成為了城市居民接受民主教育、民主訓(xùn)練的大學(xué)校,極大地提升了城市居民的民主素質(zhì)和民主能力。豙因此,推動(dòng)二者的有效銜接和良性互動(dòng),必須著力推動(dòng)社區(qū)居民自治的快速發(fā)展。

四、問(wèn)題的研究側(cè)重于建立健全的法規(guī)體系

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動(dòng),要努力提供法律制度的保障,用具體明晰且具有操作性的法律來(lái)規(guī)范二者的具體行為。我國(guó)目前關(guān)于社會(huì)自治的法律水平層次較低,難以規(guī)范政府行政管理與社區(qū)群眾自治的關(guān)系?；鶎尤罕娮灾坞m然有法律依據(jù),但基層群眾的首創(chuàng)實(shí)踐有時(shí)卻得不到法律的及時(shí)支持,失去現(xiàn)實(shí)的合法性。如唐亞林認(rèn)為,要加快修訂《城市居委會(huì)組織法》,在法律上對(duì)城市社區(qū)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)與政府部門(mén)的關(guān)系等進(jìn)行重新定位。尤其是在城市社區(qū)協(xié)助完成政府及其派出機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作這一問(wèn)題上作出具體規(guī)定,即在政府及其派出機(jī)構(gòu)委托城市社區(qū)完成與居民利益有關(guān)的工作時(shí),兩者之間建立委托代理關(guān)系。林尚立教授認(rèn)為,必須處理好基層群眾自治中的體制創(chuàng)新和依法辦事的關(guān)系。關(guān)于基層群眾自治的法律,主要有現(xiàn)行憲法、《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》,與目前的實(shí)踐相比較,法律還具有一定的超前性,其規(guī)定的精神要比目前的實(shí)踐更高一個(gè)層次,且大部分的法律規(guī)定都比較原則,尚未具體化。

總體來(lái)看,我國(guó)城市政府行政管理與社區(qū)群眾自治銜接互動(dòng)問(wèn)題研究,正在從探索爭(zhēng)鳴階段向深化研究解決實(shí)際問(wèn)題階段轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)界對(duì)以下問(wèn)題的研究取得了顯著成果:一是深入分析了社區(qū)群眾自治發(fā)展的主要?jiǎng)右?。學(xué)者們普遍認(rèn)為,當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐持續(xù)升溫,而理論研究也已經(jīng)細(xì)致到研究政府行政管理與社區(qū)群眾自治銜接互動(dòng)問(wèn)題,這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的改革以及單位制管理形式解體后,政府力圖通過(guò)推動(dòng)社區(qū)建設(shè),發(fā)展社區(qū)自治,來(lái)承接傳統(tǒng)體制下政府、單位的部分職能,提高人民生活水平,維護(hù)社區(qū)治安和穩(wěn)定,促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。二是基本劃定了社區(qū)治理的幾種主要類型。主要有政府主導(dǎo)型、合作型或混合型、市民社會(huì)型等,各自代表城市分別是上海、武漢和沈陽(yáng),其它比較有特色的城市有天津、青島和南京等等。三是探討了在新一輪政府行政體制改革的大背景下,促進(jìn)政府與社會(huì)和諧發(fā)展的路徑方法。學(xué)術(shù)界在關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變、大部制體制改革、政府治理等問(wèn)題的同時(shí),更關(guān)注政府行政管理與社會(huì)自治關(guān)系的和諧規(guī)范問(wèn)題。四是深化了黨和政府在社區(qū)自治發(fā)展中角色功能的認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步明確要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

但同時(shí)必須指出,針對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題的理論與對(duì)策研究還亟待加強(qiáng):一是政府行政管理與社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的基本要件尚不明確。二是有利于二者有效銜接和良性互動(dòng)發(fā)展的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚未成型。三是激發(fā)人民群眾有序自治參與的手段尚顯不力,提高社區(qū)群眾自治水平的理論研究還需進(jìn)一步加強(qiáng)。四是作為二者有效銜接和良性互動(dòng)發(fā)展基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)水平還比較低。隨著我國(guó)群眾自治和基層民主的深化發(fā)展,這些問(wèn)題日益成為突出的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,并將逐漸成為社區(qū)建設(shè)研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題。

注釋:

張寶鋒.城市社區(qū)自治研究綜述.晉陽(yáng)學(xué)刊.2005(1).第23頁(yè);徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的居民自治建設(shè).華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2001(3).第5頁(yè).

林尚立.基層群眾自治:中國(guó)民主政治建設(shè)的實(shí)踐.政治學(xué)研究.1999(4).第51頁(yè).

王思斌.體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論探析.北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2000(5).第8頁(yè),第9頁(yè).

唐亞林.社區(qū)自治:城市社會(huì)基層民主的復(fù)歸與張揚(yáng).學(xué)術(shù)界.2003(6).第22頁(yè).

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