完善城鎮(zhèn)居民住房保障制度的財稅途徑

匡 萍

摘要:住房保障制度是目前世界各國普遍采用的一項公共政策。這一制度實(shí)施的目的在于保障社會成員的基本人權(quán)(生存權(quán)、居住權(quán)等)、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平。然而在住房市場化、商品化的今天,由于房地產(chǎn)市場價格不斷上漲,城鎮(zhèn)居民實(shí)際支付能力與適宜的住房標(biāo)準(zhǔn)價格之間存在著巨大的差距。為穩(wěn)定社會秩序,縮小貧富差距,體現(xiàn)社會公平,政府可以通過一系列的財稅政策安排以解決城鎮(zhèn)居民的基本住房問題。

關(guān)鍵詞:住房保障;住房公積金;經(jīng)濟(jì)適用房

中圖分類號:F273.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

住房保障是國家社會政策的一項重要內(nèi)容,是政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式,向低收入者提供財政補(bǔ)貼或?qū)嵨镌?以解決社會成員的基本居住問題、改善其居住質(zhì)量的一種制度安排,是我國社會保障體系的重要組成部分。在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化的背景下,建立城鎮(zhèn)居民住房保障制度,是使城鎮(zhèn)居民參與社會再分配,享受經(jīng)濟(jì)增長所帶來的福利增加的一種手段,對于穩(wěn)定社會秩序,縮小貧富差距,促進(jìn)社會公平具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府介入住房領(lǐng)域的理論依據(jù)

(一)住房的雙重屬性分析

住房是供人類生活居住的空間或場所,是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)資料。一個國家或地區(qū)居民的住房狀況是衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的重要標(biāo)志。

住房是一種特殊的商品。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,一方面住房具有普通商品的私人產(chǎn)品屬性,居民擁有或使用住房必須要付出一定的代價;另一方面,住房又具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,因為每一個社會成員都有獲得基本居住條件的權(quán)利,而且該基本居住條件應(yīng)該隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高,即所謂“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊?。私人產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重屬性是住房最基本的特征,也是研究政府介入住房問題的出發(fā)點(diǎn)。

(二)政府是住房保障制度的責(zé)任主體

在以住房市場為基礎(chǔ)的住房分配體系中,人們對于住房質(zhì)量和數(shù)量的要求取決于其對住房的支付能力。而一個不可回避的事實(shí)是,大量的中低收入者的支付能力與具有適宜的住房標(biāo)準(zhǔn)的住房價格之間存在著鴻溝,這也是各國政府干預(yù)住房市場的主要原因。首先,實(shí)行住房保障的目的是維持社會安定、保證基本人權(quán),因此應(yīng)該由社會權(quán)利的集中代表——政府來承擔(dān)住房保障責(zé)任。其次,住房保障的成本巨大,通過政府調(diào)動全社會資源才能解決住房保障的成本問題。而且政府承擔(dān)住房保障職能具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),可以降低分散保障帶來的較高的執(zhí)行成本。最后,住房保障的程序復(fù)雜,必須依靠政府的權(quán)威和系統(tǒng)組織能力來實(shí)施。因此,世界各國政府幾乎都無一例外的在不同程度上為中低收入階層解決住房問題提供幫助,即政府承擔(dān)了解決社會成員基本住房問題的主要社會責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

二、我國住房保障制度的歷史變遷

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國實(shí)行“統(tǒng)一管理,統(tǒng)一分配,以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度,在當(dāng)時較低水平的消費(fèi)層次上,較好地滿足了職工的基本住房需求。然而,舊的福利分房制度下,由于租金低廉,房屋維護(hù)所需成本無法滿足,政府背負(fù)著沉重的財政負(fù)擔(dān)。與此同時,為應(yīng)對東南亞金融危機(jī),國家實(shí)施積極財政政策增加社會總需求,而住房貨幣化的改革也成為拉動內(nèi)需的最好方法。我國的住房保障制度大致經(jīng)歷了三次主要的變革:

(一)1994年:住房制度市場化改革初步啟動

1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號),開啟了城鎮(zhèn)住房制度的改革。該文件以住房制度改革為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分,以住房商品化、社會化為目標(biāo),把住房實(shí)物福利分配的方式改為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式;建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系;建立住房公積金制度,建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。

(二)1998年:停止福利分房,建立市場化體制

1998年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號文),該文件宣布全國城鎮(zhèn)從1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配,全面實(shí)行住房分配貨幣化,同時建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系,在中國住房保障史上具有里程碑意義。

(三)2007年:“24”號文公布,出臺保障新政

2007年國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號文),將我國的“保障性住房”提到了前所未有的高度,旨在解決目前“重市場,輕保障”的住房模式。該文件明確了我國住房制度的指導(dǎo)思想、總體要求和基本原則,提出進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度,改進(jìn)和改善經(jīng)濟(jì)適用住房制度,著重解決城市低收入家庭的住房問題,并提出相關(guān)的配套政策和工作機(jī)制。

三、我國住房保障制度的現(xiàn)狀及存在問題

目前我國的住房保障制度包括住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度和廉租住房制度三大支柱,即通過住房公積金購買商品房解決穩(wěn)定收入者的住房需求;通過經(jīng)濟(jì)適用住房解決中低收入者的住房需求;通過廉租住房解決無購買能力的低收入者的住房需求。

(一)住房公積金制度

住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工按規(guī)定繳存的專項用于住房消費(fèi)支出的個人長期住房儲金。住房公積金制度作為一種強(qiáng)制性的住房儲蓄制度,在實(shí)施過程中存在以下問題:

1.住房公積金作為提供住房貸款的機(jī)構(gòu)功能較弱。世行數(shù)據(jù)顯示,截至2005年底,中國有6 330萬人繳納住房公積金,累計金額6 260億元人民幣,但只有45%的住房公積金被用來發(fā)放住房貸款,而且只有17%的繳費(fèi)者獲得了公積金貸款。

2.住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益。由于住房公積金的征繳、使用是以工作就業(yè)為基礎(chǔ)的,大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者因為承受能力的制約而無法使用公積金。因此,實(shí)際從中受益的群體只是城鎮(zhèn)人口中的一小部分。

3.住房公積金保值增值能力欠缺。從法律關(guān)系看,住房公積金管理中心和繳存公積金的職工個人之間是一種保管關(guān)系,而管理中心與住房公積金的貸款使用人之間是債權(quán)債務(wù)關(guān)系。由于住房公積金管理中心既不是法人實(shí)體,沒有自身資產(chǎn),又沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,因而缺乏對資金保值增值的積極性。

(二)經(jīng)濟(jì)適用住房制度

經(jīng)濟(jì)適用住房是指政府提供政策優(yōu)惠,限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格,具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。在實(shí)際操作中,一方面經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)總量明顯不足。經(jīng)濟(jì)適用房具有社會保障屬性,其建設(shè)用地由行政劃撥,這使得長期以來以房地產(chǎn)業(yè)作為主要財政來源的各地方政府對經(jīng)濟(jì)適用房的投入力度較小,不少地方甚至停止了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。一些仍在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的城市,也主要面向拆遷戶供應(yīng),沒有廣泛面向社會上應(yīng)保障的對象,這與經(jīng)濟(jì)適用住房制度的要求及社會期望差距甚遠(yuǎn)。另一方面,經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏控制?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定,經(jīng)濟(jì)適用住房的套型必須嚴(yán)格限定,中套面積控制在80平方米左右,小套面積控制在60平方米左右,價格以保本微利為原則。然而實(shí)踐中,超過80平方米的戶型占多數(shù),且房間超大,裝修豪華,已偏離了中低收入家庭的真實(shí)需求。另外,實(shí)際操作過程中購買對象審核不嚴(yán)格,開發(fā)商炒號、增加商品房比率、加高樓層等花樣層出不窮,政府監(jiān)管機(jī)制難以到位。

(三)廉租住房制度

廉租住房是指政府向城鎮(zhèn)低收入家庭提供的基本住房保障,屬于完全的政府保障性質(zhì)。廉租住房制度當(dāng)前存在以下問題:

1.廉租對象覆蓋面狹窄。廉租房保障的對象應(yīng)該既包括具有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)居民,也包括城市中大量所謂“流動”但常駐城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口。目前,各城市出臺的廉租房政策保障的對象多限定于低保戶、優(yōu)撫家庭中的住房困難戶,城市中既買不起房,又非低保的“夾心層”和大量的流動人口則不在廉租房保障的范圍之內(nèi)。另外,隨著社會的轉(zhuǎn)型,農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民也是不可忽略的新的住房弱勢群體,但目前都未被列入廉租房保障體系的范圍。

2.地方政府對廉租房制度缺乏積極性。廉租房作為一項社會福利,不能完全通過市場方式來配置資源,必須借助于政府的調(diào)控。地方政府的重視程度以及行為表現(xiàn)對政策實(shí)施結(jié)果有決定性作用。目前很多地方政府重點(diǎn)關(guān)注市場發(fā)展對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn),卻不重視廉租房制度本身的建設(shè),甚至極少數(shù)地方政府把建廉租房作為短期的“形象工程”來對待。

3.資金短缺嚴(yán)重制約了我國廉租房的發(fā)展。制約廉租房發(fā)展的最關(guān)鍵問題還是資金。現(xiàn)階段,政府雖然提出了財政撥款、住房公積金增值基金、直管公房出售中一定比例的歸集資金、社會捐贈等多渠道、多形式的資金籌措機(jī)制,但在廉租房實(shí)踐中,大部分資金仍主要來源于住房公積金增值收益,政府財政資金很難落實(shí)到位。

四、完善城鎮(zhèn)居民住房保障制度的財稅途徑

市場化解決不了住房問題,是西方國家探索了幾百年得出的結(jié)論。住房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,具有人權(quán)保障的屬性,政府必須介入住房市場,滿足社會公眾的基本住房需求。我國雖已基本建立了由住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房組成的住房保障體系,但目前只有廉租住房明確要以公共財政資金為主,其他涉及住房保障的支出并未納入財政預(yù)算中。因此,我國應(yīng)借鑒其他國家有益做法,通過一系列的財政稅收政策,進(jìn)一步完善我國的住房保障體系。

(一)明確各級政府在住房保障中的責(zé)任,合理劃分中央與地方政府財權(quán)

1.明確中央政府與地方政府住房保障事權(quán)。提供社會保障和公平收入分配是中央政府的主要職責(zé),因此住房保障首先是中央政府的責(zé)任。同時,由于住宅是不動產(chǎn),不具有空間上的流動性,因此,其作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性體現(xiàn)為區(qū)域性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,從這個角度上看地方政府也對其負(fù)有責(zé)任。世界各國的目前做法,也都是把住房保障作為中央和地方政府的共同責(zé)任。因此,應(yīng)當(dāng)通過立法途徑,在法律上明確各級政府在保障公民居住權(quán)利方面各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。就我國目前情況看,由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,相應(yīng)的住房標(biāo)準(zhǔn)、價格水平以及個人收入水平也有較大差距,所以由中央政府統(tǒng)一制訂住房保障制度的具體政策和標(biāo)準(zhǔn)是不合適的。應(yīng)該由地方政府依據(jù)中央的宏觀政策要求,制訂適合本地區(qū)特點(diǎn)的具體政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)揮地方政府在解決中低收入家庭住房問題中的積極作用。

2.按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則,合理劃分中央與地方政府財權(quán)。財政支付能力是保證住房保障制度運(yùn)行可持續(xù)性的基礎(chǔ)因素,在很大程度上決定了住房保障制度運(yùn)行的效果。通過明確中央和地方政府在住房保障中承擔(dān)的責(zé)任,合理劃分中央和地方的財權(quán),充實(shí)地方財政收入,改變對地方官員的政績考核機(jī)制,減少地方財力過多依賴土地出讓金等收入的狀況,可以從源頭上減少地方政府對房地產(chǎn)業(yè)扶持的動力。同時,要改變現(xiàn)在一次性收取土地出讓金的制度,將土地出讓金按使用年限計算收取年租,這樣可以大大降低開發(fā)商建房的成本,從而減輕消費(fèi)者的一次性購房支出。

3.建立中央對地方的住房保障轉(zhuǎn)移支付體系。為增加政府對住房保障的支持力度,應(yīng)盡快建立中央對地方住房保障資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定中,用因素法替代基數(shù)法,充分考慮影響地方財政收支的人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入、教育衛(wèi)生社會保障與市政建設(shè)等因素,通過因素法測算出各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求,建立地方各級政府的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算,來確定中央對地方以及地方各級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付,使社會成員所享受的政府服務(wù)水平(包括住房保障)能夠大體一致,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

(二)完善住房保障資金籌集方式

住房保障屬于社會保障的一部分,因此其主要的資金來源渠道應(yīng)該是國家財政。我國目前財政收入中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資比例過大,而社會保障的投入資金相當(dāng)有限,沒有建立規(guī)范的住房保障資金籌集模式。政府尤其是地方政府仍將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、廣開財源作為首要職責(zé),把向社會提供公共服務(wù)作為次要職責(zé)。因此,各級政府必須轉(zhuǎn)變職能,樹立政府是住房保障最后責(zé)任主體的意識,不能僅僅從眼前的經(jīng)濟(jì)效益來對待住房保障,而是要從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局出發(fā),統(tǒng)籌考慮住房保障的資金投入。

1.建立多渠道的住房保障財政資金籌集模式。住房保障資金的供給應(yīng)以政府財政撥付的資金為主,其他方式籌集的資金為輔,多種形式、多種渠道。即在籌集住房保障資金時,應(yīng)堅持“以財政為主,多渠道籌集”的原則。具體來說應(yīng)該包括:公共財政撥付的專項資金;住房公積金和其他住房基金的增值部分;社會福利獎券按適當(dāng)比例提取部分、接受社會捐贈以及通過其他渠道籌集的資金;從房地產(chǎn)交易中收取的契稅和土地出讓金、轉(zhuǎn)讓金中安排一塊(比如原先安排的經(jīng)濟(jì)適用房用地改成商品房用地以后,政府原來免收而現(xiàn)在正常收取的土地出讓金)。

2.發(fā)行國債籌集住房保障資金。為了彌補(bǔ)住房保障資金的投入缺口,可以采取在國家增發(fā)的財政債券中安排專項資金支持住房補(bǔ)貼政策的方式。符合國家規(guī)定的中低收入家庭均可享受國債專項資金的補(bǔ)貼。具體說來,用國債專項資金支持住房保障的方式可以采取現(xiàn)金補(bǔ)貼和貸款貼息兩種方式,前者主要是針對租房需求者,而后者既可針對中低收入家庭的購房貸款實(shí)行利息補(bǔ)貼,也可以對建造中低價商品房和廉租房的開發(fā)商實(shí)行利息優(yōu)惠。

3.發(fā)行彩票籌集住房保障資金。仿效體育彩票和福利彩票的方式,設(shè)立專項住房福利彩票。通過設(shè)立住房福利彩票可以吸收較多的社會閑散資金,以其中一部分作為彩金,其余用于專項的住房補(bǔ)貼資金,政府的負(fù)擔(dān)較輕,風(fēng)險也較小。

(三)加大財政扶持力度,探索科學(xué)的住房補(bǔ)貼方式

近年來,伴隨著我國財政收入的快速增長,政府有能力逐步增加財政資金對住房保障的支持力度。同時,應(yīng)該積極探索多渠道、科學(xué)化的住房補(bǔ)貼方式,以滿足不同層次、不同需求的家庭對住房的要求。

1.加大財政扶持力度。住房市場中存在著壟斷、信息不對稱、不完全競爭等市場失靈問題,導(dǎo)致廣大中低收入階層的住房困難。為了彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和不足,對市場經(jīng)濟(jì)中的低收入者提供幫助,政府必須不斷加大財政投入力度,提高他們的購買力,完善住房市場的合理性并凸顯社會公平。

2.逐步實(shí)施貨幣直補(bǔ)。要逐步實(shí)施以租賃住房補(bǔ)貼為主的貨幣直補(bǔ)住房保障方式,把補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到低收入家庭手中。簡單地說就是“一保兩補(bǔ)”?！耙槐！本褪侵攸c(diǎn)保障低收入家庭;“兩補(bǔ)”就是實(shí)施租房補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼兩項貨幣直補(bǔ),用市場化的辦法,實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。具體就是用政府補(bǔ)貼形式,直接補(bǔ)助到困難戶,由他們從市場上自主購買、租賃住房。這樣可以最大程度地給予低收入家庭選擇權(quán),實(shí)現(xiàn)社會公眾、政府、市場的“三贏”。同時要針對孤寡老人,喪失勞動能力的殘疾人員等特殊情況家庭輔之以一定規(guī)模的實(shí)物配租。

3.設(shè)計可持續(xù)發(fā)展的住房補(bǔ)貼形式。所謂可持續(xù)發(fā)展的住房補(bǔ)貼形式是指補(bǔ)貼資金有循環(huán)回流途徑,補(bǔ)貼在刺激供需的同時能與整個住房市場、住房金融市場相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。例如,由政府或企業(yè)貼息貸款幫助中等收入家庭支付購房首付款,以使其滿足商業(yè)銀行個人住房抵押貸款的首付款要求;或者以優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策引導(dǎo)私營企業(yè)參與建造公共住房,面向中低收入家庭出租經(jīng)營,并在一定年限后,優(yōu)先出售給承租家庭。

(四)充分發(fā)揮稅收政策的杠桿作用

稅收既是籌集財政收入、保證住房保障資金充裕的重要手段,又是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿。稅收杠桿的有效運(yùn)用是完善城鎮(zhèn)住房保障制度的有效途徑之一。

1.對中等收入居民購房實(shí)行個人所得稅減免優(yōu)惠。政府可以對中低收入居民實(shí)行較低的比例稅,甚至對中等偏下收入居民免稅,以提高他們的整體消費(fèi)水平,從而增強(qiáng)他們對住房的實(shí)際消費(fèi)能力。至于因政府對他們實(shí)行減免稅所帶來的國家財政收入的減少,可以采取對高收入或擁有多套住房的居民征收較高的比例稅來彌補(bǔ)。這種辦法不但可以提高全社會購買住房的實(shí)際支付能力,而且可以縮小貧富懸殊。

2.對商品房交易中的營業(yè)稅、個人所得稅、契稅進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,減少對商品房交易的稅收優(yōu)惠,在自有惟一住房、小面積住房方面實(shí)行優(yōu)惠,鼓勵合作建房等形式的發(fā)展。對于房屋炒作應(yīng)該課以重稅,在現(xiàn)行的營業(yè)稅、個人所得稅、土地增值稅中實(shí)行加成征收。

3.擇機(jī)開征物業(yè)稅,對多套住房實(shí)行調(diào)控,減少房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象。可以考慮按家庭、個人擁有住房總面積征收“超面積住房土地使用稅”,實(shí)行超額累進(jìn)。通過在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的課稅,可以在一定程度上減少房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象。

(五)建立規(guī)范的住房保障資金監(jiān)管機(jī)制

包括住房保障資金在內(nèi)的社會保障資金是老百姓的“養(yǎng)命錢”,是國家用于社會保障的戰(zhàn)略儲備,財政必須看好、管好這筆資金。首先,要設(shè)立住房保障資金財政專戶。建立專門的住房保障基金,將貨幣補(bǔ)貼資金納入其中,按照基金方式進(jìn)行投資和管理,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值和增值,以保證貨幣補(bǔ)貼有穩(wěn)定的資金來源。其次,健全住房保障資金審計監(jiān)督制度。審計監(jiān)督制度是評價住房保障資金管理制度健全與否、執(zhí)行程度如何的主要手段,也是治理腐敗、防范風(fēng)險的重要途徑。通過定期或不定期的審計,定期向社會公布住房保障資金的利息收支、投資收益的分配、保值增值情況及其他重大事項,接受社會的監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯:劉春雪)