失地農(nóng)民補(bǔ)償模式評價(jià)及機(jī)制研究

趙繼新 丁娟娟 裴新崗

摘要:中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問題是城鎮(zhèn)化過程中必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。各地在城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)摸索出不同的補(bǔ)償模式。只有一個(gè)科學(xué)合理的失地農(nóng)民補(bǔ)償,才能使農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的共同成果。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;補(bǔ)償模式;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號:F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

城市化和工業(yè)化是一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然路徑,中國自古以農(nóng)立國,農(nóng)村人口眾多,進(jìn)入近代后中國城市化進(jìn)程逐步加快。特別是改革開放以來,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),中國農(nóng)村人口總數(shù)逐步減少,農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤?978年的82.08%降低至2006年的56.10%。城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)必然導(dǎo)致對原有農(nóng)民土地的征用,但由于中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),長期以來城鄉(xiāng)分割的不合理政策,使失地農(nóng)民在就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面并不能享受城市居民同樣的“國民待遇”。

中國社會科學(xué)院2004年的一項(xiàng)研究表明:在失地農(nóng)民中,生活水平下降的占60%以上,生活水平較征地前提高的不到10%。而這個(gè)困局的根本原因就在于中國長期存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如何打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),關(guān)鍵在于失地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理。只有一個(gè)科學(xué)合理的失地農(nóng)民補(bǔ)償才能使失地農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的共同成果。

一、失地農(nóng)民現(xiàn)行補(bǔ)償模式評價(jià)及存在問題分析

(一)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償主要模式

1.貨幣補(bǔ)償模式

貨幣補(bǔ)償模式是指政府將失地補(bǔ)償費(fèi)用以貨幣形式給予失地農(nóng)民,其補(bǔ)償和安置的核心是對集體經(jīng)濟(jì)組織及被征地農(nóng)民實(shí)行完全的貨幣補(bǔ)償,補(bǔ)償后被征地農(nóng)民自謀出路,政府不再承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)在主要有一次性貨幣補(bǔ)償模式和分期貨幣補(bǔ)償兩種方式。

一次性貨幣補(bǔ)償是政府將失地補(bǔ)償費(fèi)用一次性給農(nóng)民,這種補(bǔ)償模式當(dāng)前采用最多。如南京市在2004年前、北京的門頭溝地區(qū)、太原市郊區(qū)在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)都采用這種模式。分期貨幣補(bǔ)償是指政府把失地補(bǔ)償費(fèi)用按月、年定期給失地農(nóng)民,這種方式采用不多,如北戴河的征地補(bǔ)償就采用的這種方法。

貨幣補(bǔ)償模式比較容易執(zhí)行,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后,只要補(bǔ)償資金封閉運(yùn)行就能保證資金到位,在短期有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是從長遠(yuǎn)來看,這種補(bǔ)償辦法側(cè)重考慮失地農(nóng)民暫時(shí)性的生活問題,不能對失地農(nóng)民形成長久的保障機(jī)制,失地農(nóng)民普遍出現(xiàn)了坐吃山空的困境。由于許多失地農(nóng)民文化水平低,失去土地后缺乏再就業(yè)技能,導(dǎo)致生活無著,失地農(nóng)民不能充分享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

2.非貨幣補(bǔ)償模式

各個(gè)地區(qū)在進(jìn)行補(bǔ)償安置時(shí),針對貨幣補(bǔ)償中存在的問題,還探索了其他非貨幣補(bǔ)償模式,如土地?fù)Q社保、土地入股、組合補(bǔ)償?shù)取?/p>

一是土地?fù)Q社保補(bǔ)償模式。成都市在失地農(nóng)民補(bǔ)償上進(jìn)行了探索,對2004年之后的失地農(nóng)民根據(jù)不同的年齡段提供不同的保障制度安排,實(shí)施土地?fù)Q社保的辦法,對進(jìn)入社保體系的失地農(nóng)民不再發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)或生活補(bǔ)助費(fèi)。上海市于2003年對失地農(nóng)民推出了小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)制度,除了支付補(bǔ)償金之外,要求失地農(nóng)民全部參加保險(xiǎn)。此外,政府還為失地農(nóng)民建立一定的補(bǔ)充社會保險(xiǎn)費(fèi),這樣可以提高失地農(nóng)民以后的養(yǎng)老待遇以及他們在就業(yè)過程中的基本生活保障。

這種補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)在于降低了參保門檻,能夠最大限度擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面,有利于滿足失地農(nóng)民的多樣化需求,促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè),從源頭上保障失地農(nóng)民的長期生活和發(fā)展;為失地農(nóng)民建立了長效保障機(jī)制,解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。同時(shí),這種保障制度有利于增進(jìn)社會公平,對失地補(bǔ)償金可以理性安排,政府逐步從征地主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ?、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者,使得政府責(zé)任進(jìn)一步顯化。

但是這種補(bǔ)償方式主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和省會城市如上海、北京、成都、廣州等,適用于地方財(cái)政基礎(chǔ)較為雄厚的地區(qū)。中國當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很明顯,南北差距、東西差距、大小城市郊區(qū)差別等使得許多地方在解決失地農(nóng)民補(bǔ)償問題時(shí)面臨著財(cái)政困難,如果全面入社保則容易給地方政府財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

二是土地入股補(bǔ)償模式。土地入股模式是對失地農(nóng)民按照股份合作制原則,采取股份的形式,實(shí)行勞資相結(jié)合的一種新的補(bǔ)償模式?？偨Y(jié)為“土地變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。

這種新的模式發(fā)揮企業(yè)的作用來妥善安置失地農(nóng)民,兼顧農(nóng)民長短期損失,政府以最小的財(cái)政投入完成土地征收。但是,土地入股模式存在著委托代理問題,村集體能否完全代表村民的利益取決于村級治理結(jié)構(gòu),還由于不同村之間情況不同,需要通過設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制完善委托代理,并充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。

三是組合補(bǔ)償模式。北京市大興區(qū)在失地補(bǔ)償中推出了生活、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和集體資產(chǎn)收益的“三加一”征地補(bǔ)償模式。這種模式除了發(fā)放征地最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償費(fèi)、建立失地農(nóng)民社會保障和勞動力安置機(jī)制外,引導(dǎo)農(nóng)民參與城市開發(fā)建設(shè),使土地在農(nóng)民增收致富中發(fā)揮更大的作用。

北京市石景山區(qū)在2004年嘗試了一種新的補(bǔ)償方式——留業(yè)安置模式:在發(fā)放補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),在開發(fā)的房地產(chǎn)中留一部分物業(yè)給失地農(nóng)民使用,這部分房屋的產(chǎn)權(quán)屬于失地農(nóng)民,這樣的模式使得失地農(nóng)民不至于在失去土地后沒有產(chǎn)業(yè),部分解決了失地農(nóng)民的安置問題。

這種補(bǔ)償模式從多方位對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置,為失地農(nóng)民在失去土地后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民身份提供了一條比較好的途徑,使得失地農(nóng)民可以盡快的融入城鎮(zhèn)居民生活當(dāng)中。

(二)現(xiàn)有補(bǔ)償模式中存在的問題

上述這些補(bǔ)償模式在各地均有探索和實(shí)踐,有的模式取得了較好的經(jīng)驗(yàn),但就我們調(diào)查情況看,這些征地補(bǔ)償模式在實(shí)施過程中也暴露出一些共同的問題。

一是這些模式在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),主要考慮了老年人的保障問題,而對青年人的就業(yè)發(fā)展問題和受教育問題關(guān)注較少,并且缺少行之有效的措施。青年人由于缺少教育,很容易成為流浪人員,增加了社會的管理難度和不穩(wěn)定性。

二是在對失地農(nóng)民補(bǔ)償時(shí),政策經(jīng)常有變化,同時(shí)也存在著政策執(zhí)行不到位的情況。國家補(bǔ)償費(fèi)在分配時(shí),由于是由村集體進(jìn)行分配,這樣就存在一個(gè)委托代理問題,如何使得村集體對補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額給失地農(nóng)民,是當(dāng)前和以后都要注重解決的實(shí)際問題。

三是對失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化考慮的比較少。農(nóng)民失去土地后成為城鎮(zhèn)居民,但所享受的政策待遇差別很大,農(nóng)民失地后長期發(fā)展得不到保證;不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)補(bǔ)償情況差別很大。農(nóng)民失去賴以生存的土地,文化程度比較低,造成就業(yè)等困難,子女受教育等問題這些模式里考慮比較少。

四是這些模式基本上都集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和省會城市,這些地區(qū)本來資源就比較豐富,政府財(cái)政收入比較高,對失地農(nóng)民補(bǔ)償相對也比較成熟。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,不同地域、省份、城市解決的方式必然不可能完全相同,但城鎮(zhèn)化過程中的指導(dǎo)原則應(yīng)該是相同的,為此,迫切需要一個(gè)科學(xué)有效的方法來對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

二、失地農(nóng)民利益補(bǔ)償原則

西方發(fā)達(dá)國家在征地補(bǔ)償中主要采用全部補(bǔ)償原則、相對補(bǔ)償原則、部分補(bǔ)償原則三種。由于中國農(nóng)村土地制度實(shí)行的是集體所有制,政府在征收土地中占據(jù)主導(dǎo)地位,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在使得我國在制定失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能完全照搬西方的模式。

中國在征地過程中出現(xiàn)政府、農(nóng)民、征地方的三方利益博弈,處理好這三者之間的關(guān)系是制定失地農(nóng)民補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)。第一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的多與少的問題,征地方希望支付補(bǔ)償少些,而農(nóng)民則希望獲得的補(bǔ)償多些,政府面臨如何協(xié)調(diào)的問題;第二,補(bǔ)償執(zhí)行難與易的問題,貨幣補(bǔ)償實(shí)施比較容易,沒有后續(xù)工程,而非貨幣補(bǔ)償則在實(shí)際執(zhí)行中存在一些難點(diǎn),如何解決執(zhí)行難易的問題也是補(bǔ)償原則的關(guān)鍵;第三失地農(nóng)民短期利益和長期補(bǔ)償?shù)年P(guān)系,補(bǔ)償對失地農(nóng)民的短期生活補(bǔ)償和長期補(bǔ)償應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)。

從原則上分析,對失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持效率和公平。效率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)核心目標(biāo),這個(gè)目標(biāo)在可以最大化社會成員效用的基礎(chǔ)上對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償;而公平標(biāo)準(zhǔn)要求失地農(nóng)民獲得土地的全部補(bǔ)償。要實(shí)現(xiàn)效率和公平兩個(gè)政策目標(biāo),我們認(rèn)為失地農(nóng)民土地補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持以下原則:

(一)兼顧失地農(nóng)民短期和長期損失的原則

在中國,土地對于農(nóng)民更多的體現(xiàn)為基本生活保障和長期生存之本。在對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),必須兼顧農(nóng)民的短期損失如農(nóng)作物損失、即期利益損失等,還必須考慮失地農(nóng)民的長期損失如土地的保險(xiǎn)功能、子女教育、就業(yè)等損失。

(二)與當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的原則

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支付能力確定,避免出現(xiàn)“財(cái)政錯(cuò)覺”(Fiscal Illusion)①,因?yàn)?一方面土地增值程度與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地供求關(guān)系密切,而這兩者的發(fā)展程度都影響到地方財(cái)政;另一方面只有可支付的能力才是真實(shí)履行的能力,要把補(bǔ)償落到實(shí)處,也必須堅(jiān)持與地方財(cái)政相適應(yīng)的原則。

(三)公平合法的原則

保證征收農(nóng)民土地從程序到執(zhí)行公正合法。當(dāng)前許多地方在征地過程中引發(fā)的矛盾和沖突,主要原因就是征地程序不透明,執(zhí)行中補(bǔ)償費(fèi)不能及時(shí)發(fā)放。必須要有一個(gè)公平的補(bǔ)償要求程序和執(zhí)行的公正合法。

(四)區(qū)分公益和商業(yè)征地原則

公益性用地和商業(yè)性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同,公益性征地為了社會公共利益,外部效應(yīng)大,主要由政府財(cái)政投入;商業(yè)性用地是為了獲取土地開發(fā)后的商業(yè)性收益,主要由開發(fā)商投入。在確定對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)該體現(xiàn)這種差別。

三、失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)思路

解決城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的關(guān)鍵在于打破城鄉(xiāng)分離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的具體過程中。建議沿著從解決失地農(nóng)民基本生活,到補(bǔ)償政策的執(zhí)行,再到解決失地農(nóng)民的社會保障的一條從簡到繁,逐步深入的解決失地農(nóng)民問題。

(一)制定公平合理的失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在制訂失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不僅要考慮土地給農(nóng)民帶來的收入外,還要考慮土地的保障功能和失地農(nóng)民按城市方式生產(chǎn)、生活所需要的費(fèi)用;不僅使得失地農(nóng)民的生活水平不降低,而且可以得到提高;不僅要考慮失去土地的直接損失,也要考慮與土地有關(guān)的間接損失,逐步走向按照土地市場價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)建立科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制,保障補(bǔ)償政策到位

現(xiàn)在的土地補(bǔ)償程序是從談判到領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)都是由村集體代表失地農(nóng)民進(jìn)行的,根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè),村集體為理性的,那么就可能出現(xiàn)為了自己的利益如地位、和政府關(guān)系等行為,損害失地農(nóng)民的行為。在當(dāng)前,迫切需要建立一套科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制,保障補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額發(fā)放到失地農(nóng)民手中,這應(yīng)該是進(jìn)一步規(guī)范的重點(diǎn)。

當(dāng)前,重要的是建立村集體和村民之間的互信機(jī)制,保證村集體真正代表村民利益。通過村集體激勵(lì)機(jī)制的建立,保證代理行為規(guī)范化,保證補(bǔ)償政策的順利落實(shí)。北京市從2004 年開始推行政府和被征地農(nóng)民的代表即村集體通過協(xié)商來確定,從實(shí)踐的結(jié)果來看,這種方式使得失地農(nóng)民也參與到制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中來,使得失地農(nóng)民有了體現(xiàn)自己意愿的渠道。筆者認(rèn)為這種作法值得其他地區(qū)借鑒與推廣。

(三)建立全方位的失地農(nóng)民社會保障制度

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,農(nóng)民土地被征用,身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,也應(yīng)該享有城鎮(zhèn)居民的社會保障政策,現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民不能享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障政策。建議在以后的征地中,為失地農(nóng)民建立全方位的社會保障制度,如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。同時(shí)對具有勞動能力的失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè),安排好失地農(nóng)民的子女就業(yè)問題。

注釋:

① 1994年Miceli 和Segerson提出“財(cái)政錯(cuò)覺”的概念,指政府不能準(zhǔn)確估計(jì)與其行為相關(guān)的社會成本時(shí),便會出現(xiàn)“財(cái)政錯(cuò)覺”。

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(責(zé)任編輯:石樹文)