我國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付問題分析

潘紅旭

摘要：黨的十七大提出，要確保在2020年實現(xiàn)全面建成一個惠及13億人口的小康社會的奮斗目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村。農(nóng)村要發(fā)展，教育當(dāng)先行。目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的濫用、挪用現(xiàn)象普遍，使用效率低下，轉(zhuǎn)移支付方式缺少較為合理的分配標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制，使得很難在實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高各地公共物品和服務(wù)均等化水平方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，一套規(guī)范、完善的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的建立尤為迫切和重要。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；義務(wù)教育；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0032-03

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)形式有兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入結(jié)構(gòu)主要包括教職工個人部分、農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和危房改造專項經(jīng)費(fèi)三部分。一般性的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付主要是通過稅收返還、體制補(bǔ)助或上解、年終結(jié)算補(bǔ)助等方式來實現(xiàn)，是按地方上繳的稅收、上解數(shù)等為基數(shù)，往往只能確保教師工資發(fā)放，無力保障其他農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而且?guī)в忻黠@的地區(qū)特征，客觀上拉大了各地區(qū)的義務(wù)教育的差距。農(nóng)村義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付資金主要用于自然災(zāi)害后的危房改造和農(nóng)村中小學(xué)短缺的公用經(jīng)費(fèi)等。我國義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付大多屬于專項轉(zhuǎn)移支付形式。在我國目前名目繁多的專項轉(zhuǎn)移支付中，農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付相對于其他項目。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程、社會保障等比重仍然過小。隨著“科教興國”戰(zhàn)略的提出和“新農(nóng)村建設(shè)”的實際需要，國家對農(nóng)村教育尤其是義務(wù)教育給予了較高重視，在改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的基礎(chǔ)上，中央和省級政府加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，對農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展起到了一定的保障和促進(jìn)作用。但農(nóng)村義務(wù)教育支出仍顯不足(見下表)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付存在的問題及成因分析

1各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)劃分不明確

目前，實行的“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大及分稅制后財政薄弱的縣級政府卻承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中、西部地區(qū)縣級政府的實際財政能力，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所不可或缺的社會公平目標(biāo)很難得以保證和實現(xiàn)。因此，還必須依靠中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌資問題上強(qiáng)化責(zé)任分擔(dān)，而目前各級政府在新的管理體制中的事權(quán)責(zé)任還不夠明確，省級政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用翻。省級政府事權(quán)行使的不充分，導(dǎo)致中央不得不在分稅制劃分事權(quán)范圍之外，當(dāng)局部地區(qū)出現(xiàn)問題時，直接承擔(dān)部分農(nóng)村義務(wù)教育的籌資責(zé)任。如近些年來，中央財政針對農(nóng)村義務(wù)教育問題，分別啟動了“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”，以及專門用于中西部困難地區(qū)中小學(xué)教師工資發(fā)放、對家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生免費(fèi)提供教科書等專項投入。但如此一來，陡增中央財政壓力的同時，由于跨度大、信息不對稱及沒有可操作的預(yù)算基礎(chǔ)等客觀原因，中央政府直接對省級以下政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付存在實際操作困難，所以，這種事權(quán)分擔(dān)方式作用雖然明顯，卻難以完全從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

2省級以下農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體制存在問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府與學(xué)校不再擁有義務(wù)教育收費(fèi)權(quán)力，義務(wù)教育的多渠道投融資體制在農(nóng)村實際上已經(jīng)失去存在的經(jīng)濟(jì)和法律基礎(chǔ)。2002年確立的“分級管理，以縣為主”的義務(wù)教育體制并沒有理順縣與省及地市之間的財政關(guān)系，并沒有促進(jìn)基層政府更加重視教育，反而使縣級政府有更大的能力控制財政支出中對教育經(jīng)費(fèi)的投入，主要是通過擴(kuò)大教育經(jīng)費(fèi)支出中個人部分的比例，壓縮公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)的辦法，降低財政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比例，這種做法并不符合國家整體和廣大民眾的根本利益。此外，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政體制關(guān)系有待規(guī)范和完善。經(jīng)調(diào)研，很多地區(qū)把原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的教育支出轉(zhuǎn)移到縣的同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的收入也一并上劃。雖然在形式上強(qiáng)化了縣級政府的職責(zé)，但資金來源及其使用實際上變化不大，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育不公現(xiàn)象以及農(nóng)村義務(wù)教育資金困難的局面并沒有得到大的改觀。

3農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

我國現(xiàn)行對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付本身在結(jié)構(gòu)上存在著“兩多、兩少”問題，即補(bǔ)助種類過多，資金總額偏少；專項補(bǔ)助過多，一般補(bǔ)助過少。這種結(jié)構(gòu)缺陷嚴(yán)重影響了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。一方面，專項轉(zhuǎn)移支付雖然種類繁多，但由于專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模普遍偏小，資金具有特定用途限制，而且總體上是向城市地區(qū)傾斜，受益范圍過小，另專項轉(zhuǎn)移支付中除“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”外，都是一次性或臨時性投入，對消除地區(qū)間差異效果不大。加之義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付決策過程不透明、分配不規(guī)范，中間環(huán)節(jié)多，不利于管理，所以，并不能真正解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的問題。另一方面，由于一般性轉(zhuǎn)移支付中用于義務(wù)教育的份額，只能根據(jù)接收轉(zhuǎn)移支付的下級政府預(yù)算內(nèi)支出中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例估計，最終還是照顧了原財政體制下的地方既有利益格局。故目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額雖然已很大，轉(zhuǎn)移支付占中央財政總支出的比重不僅過半，且呈連年上升態(tài)勢，但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制并不利于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理分擔(dān)和供給，沒有起到促進(jìn)教育公平的作用。

4城鄉(xiāng)、區(qū)域間義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付比例不協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)間的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間和東、中、西部三大區(qū)域之間的義務(wù)教育發(fā)展水平存在較大差距和不平等。據(jù)我國首部《國家教育督導(dǎo)報告2005》披露，2004年，全國農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)，小學(xué)為1014元，初中為1074元。小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的城鄉(xiāng)之比均達(dá)到1.2:1。全國農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)城鄉(xiāng)差距高達(dá)1.4:1，初中為1.3:1。2004年，初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)東部地區(qū)平均為1874元，西部地區(qū)為1017元，東、西部地區(qū)之比為1.8:1。初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)平均為304元，西部地區(qū)為121元，東、西部地區(qū)之比2.5:1。中部地區(qū)小學(xué)、初中生均撥款均低于西部地區(qū)，其中，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)約低20％，與東部地區(qū)的差距則更大。近年來，義務(wù)教育發(fā)展水平在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距還在進(jìn)一步拉大，盡管近年來也對中西部有所側(cè)重，但尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)對教育資金的需求。

5農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體系不健全

在農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用上缺乏事前監(jiān)督，財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏透明度，資金安排帶有嚴(yán)重的隨意性，轉(zhuǎn)移支付撥款過程中間環(huán)節(jié)多，截留、克扣、挪用現(xiàn)象相當(dāng)普遍，資金的使用效率較低。部分轉(zhuǎn)移支付資金并未用于改善和發(fā)展義務(wù)教育，而是用于一些“形象工程”。同時，

事后也缺乏對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金追蹤問效機(jī)制。義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付有特定的用途。必須做到?？顚Ｓ?，但從我國實際情況來看，從中央到地方所有的省、市、縣，在義務(wù)教育?？钍褂梅矫娑紱]有建立一套行之有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，對資金是否被截留、挪用，還無法及時準(zhǔn)確地掌握信息，對違反規(guī)定的地方政府和單位，也沒有相應(yīng)的處罰措施。

三、規(guī)范和完善我國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度

1明確事權(quán)劃分，減輕基層政府負(fù)擔(dān)

要重新合理劃分各層級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的事權(quán)責(zé)任，基于義務(wù)教育這一基本公共物品的特性和保障農(nóng)村義務(wù)教育得以公平發(fā)展的迫切需要，以及發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育對于構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)的重要性，決定了保障農(nóng)村義務(wù)教育的最終責(zé)任在中央政府，省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有重要責(zé)任，縣級政府承擔(dān)具體實施等相關(guān)責(zé)任。在目前“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制下，要使縣級政府能夠履行好管理責(zé)任，前提是必須要真正建立有效的多級分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。應(yīng)加大中央和省級財政特別是中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育撥款，并建立和完善以“教育經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)”和地方財政財力為主要依據(jù)的省、縣兩級農(nóng)村義務(wù)教育財政撥款制度和中央轉(zhuǎn)移支付、專項補(bǔ)助制度。對依靠縣、鄉(xiāng)財力達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)要求的地方，由中央和省級財政以轉(zhuǎn)移支付和教育專項經(jīng)費(fèi)的形式予以補(bǔ)助。要逐步建立按義務(wù)教育支出項目由各級財政按比例分擔(dān)的制度。教師工資應(yīng)由省、縣財政分擔(dān)，中央財政對貧困地區(qū)予以補(bǔ)助；公用經(jīng)費(fèi)由縣、鄉(xiāng)財政分擔(dān)，中央和省級財政對貧困地區(qū)給予補(bǔ)助；對農(nóng)村貧困學(xué)生的助學(xué)金應(yīng)由中央、省和縣財政共同分擔(dān)。

2理順財政體制關(guān)系，確保農(nóng)村義務(wù)教育投入

要確保農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展，就有必要深化農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，對現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投資體制作出重大調(diào)整，完善和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。要進(jìn)一步強(qiáng)化“以縣管理為主”的思想，加強(qiáng)“省級政府統(tǒng)籌”，加大中央財政對省財政的轉(zhuǎn)移支付力度，經(jīng)費(fèi)投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的體制。改革政府對非義務(wù)教育階段辦學(xué)包得過多的財政撥款體制，適當(dāng)增加非義務(wù)教育階段學(xué)費(fèi)在培養(yǎng)成本中的比例，以現(xiàn)有國家財政收入為基點(diǎn)，形成更高程度的用于義務(wù)教育的資金轉(zhuǎn)移份額，建立保障各級部門籌集所需資金的新型機(jī)制。建立規(guī)范的以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則。從制度層面上，設(shè)計出一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的基礎(chǔ)教育支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定義務(wù)教育資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)義務(wù)教育水平的均等化。

3優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高財政資金投入效率

當(dāng)前，對農(nóng)村的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付雖種類多但支付力度小，交叉重復(fù)項目太多，農(nóng)村義務(wù)教育所得到的上級財政轉(zhuǎn)移支付顯得十分有限。因此，要調(diào)整義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付的支出范圍。應(yīng)取消那些名不副實或過時的項目，歸并重復(fù)交叉的項目，對屬于中央和地方共同承擔(dān)財政支出責(zé)任的項目，要按照各自應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例進(jìn)行分擔(dān)；凡屬于地方財政支出范圍內(nèi)的項目，中央減少專項撥款，該并入一般性轉(zhuǎn)移支付的要并入。對保留的專項轉(zhuǎn)移支付項目，要建立項目庫科學(xué)化、規(guī)范化管理。由于一般轉(zhuǎn)移支付中沒有規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)占的比例，地方政府撥款隨意性很大。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)得不到必需的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因此，要加大對農(nóng)村義務(wù)教育均等化的一般性財政轉(zhuǎn)移支付。在一般性轉(zhuǎn)移支付資金中要按一個比例分離出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，要求接受資金的下級政府用于義務(wù)教育。這樣做的目的是防止下級政府將上級財政轉(zhuǎn)移支付資金用于并不急需的方面。各地財政狀況要根據(jù)其財政收支進(jìn)行科學(xué)、合理測定，科學(xué)準(zhǔn)確地把握一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付額的尺度，使得結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化，更好地支持農(nóng)村義務(wù)教育。

4調(diào)整轉(zhuǎn)移支付比例，保障農(nóng)村義務(wù)教育公平

在保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)法定增長的同時，適當(dāng)加大中央對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付比例。要著力于縮小中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異，應(yīng)以城市學(xué)生的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)額來確定農(nóng)村學(xué)生的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)。保證教育財政資源的城鄉(xiāng)分配的均衡化。拓寬財政支持范圍，設(shè)立財政專項基金。用于關(guān)注和資助弱勢群體。保證教育財政資源公平分配。政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，可以考慮分別建立東部、中部和西部地區(qū)互不相同的農(nóng)村義務(wù)教育財政模式。教師工資經(jīng)費(fèi)歷年均占財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的80％以上，是農(nóng)村義務(wù)教育最重頭的一項經(jīng)費(fèi)支出。因此，在各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育財政責(zé)任的分工中，建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資承擔(dān)部分責(zé)任，東部地區(qū)自行承擔(dān)絕大部分的該項費(fèi)用，以從根本上解決長期困擾中國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展三大區(qū)域不均衡這一癥結(jié)問題。對于農(nóng)村義務(wù)教育的其他各項經(jīng)費(fèi)?？梢杂墒?、地、縣、鄉(xiāng)各級政府分工負(fù)責(zé)。

5健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

針對教育轉(zhuǎn)移支付被挪用等現(xiàn)象，盡快出臺相應(yīng)的法律法令。通過制定相應(yīng)的教育財政法，改進(jìn)撥款的分配辦法，保證義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的程序法定化，以提高撥款的科學(xué)性、公正性和效益性，從而建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。要加強(qiáng)對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督：一是加強(qiáng)財政監(jiān)督。財政部門要完善內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)化自我約束，規(guī)范職能行為。要健全對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的事前、事中、事后的監(jiān)督。二是加強(qiáng)政府監(jiān)督。主要是由各級審計部門對各級財政農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行審查，也要對審計機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，防止“裁判員犯規(guī)”。三是加強(qiáng)人大和社會的監(jiān)督。要充分發(fā)揮人大財經(jīng)委員會和預(yù)算委員會的監(jiān)督作用，做到標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、結(jié)果公開，增強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付的公開度和透明度。四是要明確各級政府的責(zé)任，加大對違規(guī)行為的處罰力度。對下級政府違反轉(zhuǎn)移支付資金使用規(guī)定，擠占、截留、挪用資金的，把處理事和處理人結(jié)合起來，追究項目直接負(fù)責(zé)人及其主管領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任以至刑事責(zé)任，并取消當(dāng)?shù)厣暾埳霞夀D(zhuǎn)移支付資金的資格條件。

[責(zé)任編輯姜野]