城市社區(qū)居民參與的目標(biāo)模式、現(xiàn)狀問題及路徑選擇

張大維　陳偉東

摘 要：城市社區(qū)居民參與的目標(biāo)模式是實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)治理。在社區(qū)行政化背景下，居民參與呈現(xiàn)出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高等問題。為達(dá)到居民參與的目標(biāo)模式，在社區(qū)治理視域中，有必要從參與渠道、組織化程度、法律制度、社會(huì)資本、福利體系、政府和社區(qū)的回應(yīng)度及效率等方面探討破解居民參與難題的一般路徑。

關(guān)鍵詞：居民參與；目標(biāo)模式；社區(qū)治理；參與式治理

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0115—04

一、參與式社區(qū)治理：居民參與的目標(biāo)模式

1.治理、善治與公民參與

20世紀(jì)90年代以來，國際上開始流行使用治理（governance）來形容現(xiàn)代公共政治和社會(huì)事務(wù)的管理。治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。^［1］公民參與是治理的內(nèi)在要求。

良好的治理即為善治，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。善治至少應(yīng)該包括以下基本要素：第一，合法性，即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二，透明性，即政治信息的公開性。第三，責(zé)任性，即與某一特定職位和機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。第四，法治，即所有人都依法行事，在法律面前人人平等。第五，回應(yīng)，即公共機(jī)構(gòu)和管理人員要對公民的要求作出反應(yīng)。第六，有效，即管理的效率。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的合作，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會(huì)有善治。^［2］

2.社區(qū)治理、社區(qū)善治與居民參與

隨著城市社區(qū)建設(shè)在我國的興起，政界和學(xué)界也開始使用社區(qū)治理來形容社區(qū)公共事務(wù)的管理。社區(qū)治理是指各種社區(qū)利益相關(guān)者參與協(xié)作，分類管理社區(qū)公共事務(wù)，共同解決社區(qū)問題的持續(xù)互動(dòng)過程。居民參與是社區(qū)治理的核心特征。

長效的、良好的社區(qū)治理即為社區(qū)善治。社區(qū)善治必須遵循以下原則：第一，規(guī)模原則。將公共政策制定和執(zhí)行過程盡可能放在貼近那些被政策影響的民眾的位置上，這樣既可以保證公民直接參與，也可以保證政府的公共項(xiàng)目更富有彈性，能夠回應(yīng)變化，及時(shí)、理性地達(dá)成項(xiàng)目創(chuàng)立的目的。第二，民主原則。能否保證公共政策制定獲得“最好的”結(jié)果，取決于公民是否能獲得信息，并能對公共政策問題進(jìn)行自由而公開的討論，而不是依賴于精英集團(tuán)的偏好或決斷。第三，責(zé)任原則。社區(qū)居民是他們自己社區(qū)的“所有者”，因此要提升政府對公民的責(zé)任性，迫切需要民眾與政府一道參與公共政策的整個(gè)過程。第四，理性原則。公共政策的理性價(jià)值是要人們認(rèn)識(shí)到，公共政策是一項(xiàng)重要的事業(yè)，它需要公民和政府都有表達(dá)自己意見及使自己的意見被聽取的機(jī)會(huì)，以及尊重他人觀點(diǎn)的態(tài)度。^［3］很明顯，只有居民充分參與，才能達(dá)到社區(qū)善治。

3.參與式社區(qū)治理與居民參與的目標(biāo)模式

治理離不開公民參與，居民參與是社區(qū)治理內(nèi)在的、不可分割的重要特征，參與式社區(qū)治理是城市社區(qū)善治的必然趨向。參與式治理的核心就是要居民參與，沒有居民參與就談不上參與式社區(qū)治理。居民參與是指社區(qū)居民本著公共精神參與社區(qū)事務(wù)，從而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和人的全面發(fā)展。主要包括三個(gè)層面：第一，社區(qū)層面上的政治參與；第二，社區(qū)公共管理中的參與；第三，有關(guān)社區(qū)公共政策制定與執(zhí)行的參與。^［4］社區(qū)建設(shè)中，居民參與至關(guān)重要。居民參與的過程實(shí)際上是公共服務(wù)的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況決定著社區(qū)建設(shè)的效果；^［5］居民參與是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，其參與的規(guī)模、程序和制度化水平將直接關(guān)系到社區(qū)發(fā)展的整體變遷和目標(biāo)管理；居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標(biāo)志。^［6］因此，居民參與的目標(biāo)模式，應(yīng)該是居民在以上三個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)參與的最大廣度和深度，體現(xiàn)參與的最高質(zhì)量和效度，實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)治理和社區(qū)善治的持續(xù)互動(dòng)過程。

社區(qū)建設(shè)要通過居民的參與式治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，就必須在厘清居民參與現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，遵循治理的基本要素和社區(qū)治理的一般原則，提出破解居民參與難題的一般路徑。

二、社區(qū)行政化背景下的居民參與：現(xiàn)狀與問題

1.社區(qū)行政化及類型變遷

社區(qū)行政化，即社區(qū)行政一體化，是城市政府為尋求經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定的平衡，依靠行政權(quán)力，自上而下地實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織的過程。政府依靠行政力量，由外向內(nèi)，由上向下，重構(gòu)“縱向到底、橫向到邊”的城市社會(huì)管理體制。社區(qū)成為城市政府的活動(dòng)空間，其基本標(biāo)志是：社區(qū)空間的行政化、社區(qū)組織的行政化和社區(qū)事務(wù)的行政化。^［7］

社區(qū)行政化可以分為四種類型：支配型、強(qiáng)大型、沖突型和弱小型。社區(qū)行政化的四種類型伴隨著社區(qū)建設(shè)的不同階段，其程度也由超強(qiáng)向強(qiáng)、較強(qiáng)再到弱的過程轉(zhuǎn)變。單位制解體和社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)行政化過程呈現(xiàn)出波浪式的變化趨勢，由社區(qū)建設(shè)初期的支配型行政化階段到社區(qū)建設(shè)示范期的弱小型行政化階段，再到社區(qū)建設(shè)推進(jìn)期的強(qiáng)大型行政化階段，后又轉(zhuǎn)向全面開展社區(qū)建設(shè)期的沖突型行政化階段，最終走向社會(huì)較發(fā)達(dá)期的弱小型行政化階段。目前，我國正在通過去行政化建設(shè)，推動(dòng)社區(qū)向弱小型行政化階段變遷，創(chuàng)建公民廣泛參與的社會(huì)生活共同體。

2.居民參與的現(xiàn)狀與問題

在社區(qū)行政化背景下，居民參與呈現(xiàn)出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高的特點(diǎn)。本文根據(jù)W市社區(qū)建設(shè)及居民情況問卷調(diào)查①的統(tǒng)計(jì)結(jié)果和個(gè)人訪談資料，分析現(xiàn)階段我國城市社區(qū)居民參與的現(xiàn)狀和問題。

（1）參與率總體偏低

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，無論是政治性參與，還是非政治性參與，無論是本地居民參與，還是外來居民參與，無論是動(dòng)員式參與，還是主動(dòng)式參與，居民的參與率都較低。在各種居民參與中，很少有達(dá)到80%的參與項(xiàng)目和行為，而參與率一般都低于60%，居民參與率總體偏低。

（2）參與明顯不均衡

第一，參與意愿高，實(shí)際參與少。居民在參與意愿和實(shí)際參與行為上存在很大的差距。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)問及“如果組織‘居民論壇，您會(huì)參與嗎”的問題時(shí)，回答“會(huì)”和“與我相關(guān)的就會(huì)參加”的居民占92.22%，選擇“不會(huì)”的僅占5.56%；對于是否會(huì)參與居民聽證會(huì)的問題，居民選擇“會(huì)”和“與我相關(guān)的就會(huì)參加”的分別占68.89%、23.33%，選擇“不會(huì)”的只占4.44%，但實(shí)際參與過居民論壇和聽證會(huì)的只占5％左右。

第二，非政治性參與多，政治性參與少。根據(jù)參與的領(lǐng)域和內(nèi)容，社區(qū)參與可分為政治性參與和非政治性參與。目前，W市社區(qū)居民主要是非政治性參與，政治性參與少。調(diào)查中有66.67%的居民沒有向社區(qū)黨支部或居委會(huì)提出過改進(jìn)服務(wù)的建議，31.11%的居民表示沒有參加過居委會(huì)換屆選舉；當(dāng)問及“自2004年以來是否參加過社區(qū)組織的居民文體活動(dòng)”時(shí)，68.89%的居民都回答“參加過”。

第三，動(dòng)員式參與多，主動(dòng)性參與少。根據(jù)參與主體的參與意愿，可以把社區(qū)參與分為動(dòng)員式參與和主動(dòng)性參與。調(diào)查資料顯示，目前居民所參與的各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)很大程度上是在居委會(huì)和政府部門以政治性或行政性手段動(dòng)員下進(jìn)行的，如居委會(huì)成員上門動(dòng)員居民參與社區(qū)組織的換屆選舉、參與居民聽證會(huì)、參與聽取居委會(huì)有關(guān)社區(qū)工作的通報(bào)等。

第四，個(gè)體化參與多，組織化參與少。根據(jù)參與主體的組織化程度，社區(qū)參與可分為個(gè)體化參與和組織化參與。居民參與的組織化程度越低，參與效果越差，居民越容易處于弱勢地位。從W市的實(shí)際情況看，居民參與分散化高、組織化低，以文體組織和志愿組織為例，每千人擁有的文體組織和志愿組織分別只有0.57個(gè)、0.60個(gè)。

第五，弱勢群體參與多，工薪階層參與少。根據(jù)參與主體的階層狀況，社區(qū)參與可分為弱勢群體參與和工薪階層參與。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)事務(wù)的主要是兩類人群：一是離退休老人、下崗職工、低保對象、失業(yè)青年等弱勢群體，二是假期中的青少年學(xué)生。社區(qū)參與和這些人的利益關(guān)聯(lián)度大，他們也容易被組織和動(dòng)員，社區(qū)居委會(huì)也更愿意針對這部分人開展活動(dòng)，如組織老年人參加文體娛樂隊(duì)，為假期的中小學(xué)生開辦輔導(dǎo)班等。這部分參與主體從一定程度上屬于社會(huì)上相對弱勢的群體，而掌握社會(huì)資源分配主動(dòng)權(quán)的工薪階層則由于工作繁忙等原因無法或不愿意參與社區(qū)活動(dòng)。 第六，參與類型在社區(qū)類型上存在差異性。根據(jù)調(diào)研實(shí)際，我們將參與類型分為物質(zhì)互助參與、生產(chǎn)互助參與、精神互助參與三種類型；將社區(qū)類型分為高等收入社區(qū)、中等收入社區(qū)和低收入社區(qū)三種類型。一般來講，精神互助參與主要集中在高等收入社區(qū)，而物質(zhì)互助和生產(chǎn)互助參與主要集中在低收入社區(qū)，物質(zhì)互助、生產(chǎn)互助、精神互助參與則較均衡地分布于中等收入社區(qū)。調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，在高等收入的C社區(qū)，居民要求參加娛樂活動(dòng)、成立組織和提供活動(dòng)場所而向居委會(huì)求助的頻數(shù)分別為17次、5次和5次，而在低收入的D社區(qū)，居民對此方面幾乎沒有求助記錄。另外，D社區(qū)在社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)安全、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)設(shè)施上的求助記錄均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出C社區(qū)。

（3）參與效能不高

從居民參與行為的結(jié)果來看，參與效能總體偏低。居民參與效能偏低是指居民在實(shí)施參與行為后，對政府和社區(qū)公共管理組織的影響小，居民意愿表達(dá)后的收效低；從另一角度講，就是政府和社區(qū)公共管理組織對居民利益表達(dá)的回應(yīng)度及實(shí)施效率低，沒有及時(shí)滿足居民的需求。從W市居民參與的現(xiàn)狀來看，社區(qū)居民參與對社區(qū)工作的影響力度不是很高。例如，X社區(qū)“社區(qū)建設(shè)與門棟自治”的問卷調(diào)查顯示，當(dāng)問及“您對社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)反映的問題，得到解決沒有”，17.53％的居民選擇“沒有解決”，37.11％居民選擇“解決了一部分”，這意味著有一半以上的事情都沒有很好地解決，居民參與效能并不高。

三、社區(qū)治理視域中的居民參與：路徑與選擇

一般來講，影響居民參與的因素有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)地位、心理動(dòng)機(jī)、政治機(jī)制和社會(huì)機(jī)會(huì)等，除此之外，居民的居住年限、年齡結(jié)構(gòu)等也會(huì)影響參與水平。但在社區(qū)治理的視域中，更應(yīng)該從參與渠道、組織化程度、法律制度、社會(huì)資本、公民意識(shí)、福利體系、政府和社區(qū)的回應(yīng)度及效率等方面探索破解居民參與難題的一般路徑，實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)治理和社區(qū)善治。

1.暢通居民參與的利益表達(dá)渠道

政治信息公開的有效性要以廣泛的居民參與渠道為前提，這樣才能達(dá)到善治。對于那些有參與愿望卻沒有付諸參與行動(dòng)的居民，很大程度上是因?yàn)槿狈τ行У膮⑴c渠道和機(jī)制，政府部門和社區(qū)組織在提供便利居民自愿表達(dá)利益需求的途徑和制度上還有很多不足。調(diào)查顯示，在開辟了諸如居民論壇、居民聽證會(huì)、社區(qū)對話、院落自治、門棟自治等參與渠道的社區(qū)，居民的參與率相對較高，而在居民利益表達(dá)渠道缺乏的社區(qū)，居民的參與率相對較低。因此，只有暢通居民參與的利益表達(dá)渠道，才能極大地增強(qiáng)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和可能性。

2.發(fā)育完善居民參與的草根組織

居民不被組織起來，往往也會(huì)成為弱勢群體，從而降低參與的積極性和參與效能?！敖M織是有專門目的的機(jī)構(gòu)，它們之所以有效率是因?yàn)樗鼈兗芯τ谝豁?xiàng)任務(wù)?！雹谌欢?，長期以來“政府統(tǒng)管一切”的全能主義與“政府統(tǒng)權(quán)避責(zé)”的投機(jī)主義使社區(qū)組織和民間草根組織缺乏獨(dú)立發(fā)展的空間和條件，甚至社區(qū)也出現(xiàn)了行政化傾向，這在很大程度上抑制了草根組織的發(fā)育，不利于居民參與意識(shí)的培育，降低了居民參與的積極性。因此，只有發(fā)育完善居民參與的草根組織，才能增強(qiáng)居民社區(qū)參與的效能。

3.健全落實(shí)居民參與的法律制度

目前法律制度的缺陷制約著居民參與的程度。一是居民參與的法律和制度不健全。如1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》和2003年頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》有許多內(nèi)容已經(jīng)與社區(qū)發(fā)展不相適應(yīng)。二是社區(qū)居民自治制度沒有很好落實(shí)。社區(qū)行政化使居委會(huì)變成了政府部門的“腿”，自治組織的異化現(xiàn)象導(dǎo)致其工作滿足不了居民的真正需求。由于居委會(huì)絕大部分時(shí)間是在完成政府部門的“規(guī)定動(dòng)作”，而沒有時(shí)間和精力來完成“自選動(dòng)作”和居民求助事務(wù)，這些都降低了居民的參與積極性。因此，只有健全居民參與的法律制度并加以落實(shí)，才能使居民參與有制度保障。

4.增強(qiáng)居民社會(huì)資本和公民意識(shí)

一是要重構(gòu)和創(chuàng)生社區(qū)治理單元，實(shí)現(xiàn)自治共同體的多層次性，培育居民的社區(qū)社會(huì)資本。社會(huì)資本有助于參與者更加有效地共同行動(dòng)以追求共同的目標(biāo)，比如網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范以及信任等。^［8］在社區(qū)共同體中，社會(huì)資本缺乏必然使居民成為陌路人。二是要開展多種形式的社區(qū)教育活動(dòng)，培育居民的公民意識(shí)。公民身份首先而且最重要的是由積極參與公共事務(wù)來標(biāo)示的，^［9］但是，由于缺乏美德的公民越來越多，自由社會(huì)成功運(yùn)轉(zhuǎn)的能力大大降低了。^［10］因此，只有在社會(huì)資本和公民意識(shí)增長的前提下，居民才會(huì)采取更加有效的參與行動(dòng)。

5.建立完善社會(huì)救助和福利體系

遏制居民收入失衡和社會(huì)排斥是政府的責(zé)任，也是促成各階層成員參與社區(qū)事務(wù)的必然選擇，其途徑就是建立和完善社會(huì)救助和福利體系。目前我國城市社區(qū)正處于快速分化時(shí)期，很多城市已初步形成了高等、中等和低收入社區(qū)的空間分布格局，出現(xiàn)了隱性或次二元結(jié)構(gòu)。這種社區(qū)分化的背后是社會(huì)階層的分化，深層的根源是權(quán)力和資源的分配不公。長此以往，必然形成兩個(gè)極端的社會(huì)參與格局，最終形成社會(huì)排斥和社會(huì)不穩(wěn)定，不利于構(gòu)建和諧社區(qū)。因此，只有完善社會(huì)救助體系，遏制居民收入失衡和社會(huì)排斥，才能利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合和社會(huì)穩(wěn)定，形成多元參與。

6.增強(qiáng)政府和社區(qū)的回應(yīng)度及效率

單位制解體后，社區(qū)成為各種社會(huì)問題的倉儲(chǔ)域。社區(qū)居委會(huì)作為政府的代理人和居民的代言人實(shí)際成了社區(qū)的公共管理組織，而社區(qū)成了城市公共物品的集體消費(fèi)單元。供需平衡是城市公共服務(wù)和公共經(jīng)濟(jì)的一條基本原則，公共物品的提供要以居民的需求為前提。在這種情況下，居民本應(yīng)該具有明顯的需求表達(dá)，即社區(qū)參與行為，但正因?yàn)榫用裨趯?shí)施參與行動(dòng)或利益表達(dá)后并沒有收到預(yù)期的效益，政府和社區(qū)公共管理組織對居民利益表達(dá)的回應(yīng)度及實(shí)施效率低，沒有及時(shí)滿足居民的需求，如此循環(huán)往復(fù)便降低了居民的參與積極性。因此，只有增強(qiáng)政府和社區(qū)的回應(yīng)度及效率，才能增強(qiáng)居民對其合法性的認(rèn)同和社區(qū)參與的信心。

注釋

①2005年華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心與湖北省民政廳關(guān)于湖北省城市社區(qū)建設(shè)情況問卷調(diào)查。

②［美］彼得?德魯克：《后資本主義社會(huì)》，張星巖譯，上海譯文出版社，1998年，第56頁。

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責(zé)任編輯：海 玉