促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策與措施

禹桂枝

摘 要：當(dāng)前影響我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要因素，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清晰性與穩(wěn)定性不夠。建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)進一步明晰集體土地所有權(quán)主體，強化集體土地所有權(quán)權(quán)能和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，賦予承包者完整、穩(wěn)定的土地承包權(quán)。另外，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長效機制，也是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要舉措。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)制度；市場體系；農(nóng)村社會保障體系

中圖分類號：D922.4 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0097—03

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本是土地問題。促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是我國解決土地問題，實施農(nóng)地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民市民化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村迫切需要解決的問題。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和我國農(nóng)村經(jīng)營制度運作的現(xiàn)實情況，運用馬克思主義法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)理論與方法，綜合學(xué)界的前期研究成果，本文認(rèn)為，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策與措施可以概括為以下四個方面。

一、正確把握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

我國是社會主義國家，社會制度、文化與西方國家差異很大，因此，不能照搬西方國家的農(nóng)地制度改革經(jīng)驗及其理論，而應(yīng)從我國國情和實際出發(fā)，正確把握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。具體而言，一要堅持農(nóng)村土地集體所有制原則。近幾年來，有論者倡導(dǎo)農(nóng)村土地私有化，另有論者倡導(dǎo)農(nóng)村土地國有化，這些觀點都不符合我國農(nóng)村的實際。農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持農(nóng)村土地集體所有制，即堅持農(nóng)村土地歸集體所有，實行“三權(quán)分離”——土地所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、使用權(quán)歸接轉(zhuǎn)的農(nóng)戶或單位。二要堅持穩(wěn)定和完善土地承包責(zé)任制原則。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須在穩(wěn)定土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進行。同時，必須隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的進步，不斷完善土地承包責(zé)任制，進一步促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。三要堅持依法、自愿、有償原則。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法進行。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，相關(guān)法律對其流轉(zhuǎn)的客體、用途、期限、程序等作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，如不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，堅持期限內(nèi)流轉(zhuǎn)（流轉(zhuǎn)的期限不得超過原承包經(jīng)營剩余的期限），對受讓方的資格進行審查和限制等。只有依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能促進經(jīng)濟與社會發(fā)展。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須自愿、有償?shù)剡M行。從經(jīng)濟法視角看，國家實行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實質(zhì)是把土地承包經(jīng)營權(quán)推向市場，使相互獨立、平等的組織和個人有權(quán)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營情況，通過競爭獲得土地使用權(quán)。從債法的視角看，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是交易雙方之間的合意行為，交易雙方之間達成流轉(zhuǎn)契約是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循市場供求規(guī)律，既要體現(xiàn)交易主體在市場中的獨立性，又要體現(xiàn)交易主體的合法權(quán)益和意思自治，依靠行政命令強制流轉(zhuǎn)，劃指標(biāo)、下任務(wù)都是錯誤的。

二、建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)前影響我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要因素，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清晰性與穩(wěn)定性不夠。主要表現(xiàn)在三個方面：一是集體土地所有權(quán)主體不明確。我國《民法通則》、《土地管理法》中有關(guān)集體土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定十分抽象、籠統(tǒng)，難以操作?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級所有的土地制度，給農(nóng)村集體土地所有權(quán)的界定帶來了許多麻煩，造成許多權(quán)屬糾紛，嚴(yán)重抑制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺?，F(xiàn)行立法關(guān)于集體土地所有權(quán)客體范圍的規(guī)定不清晰，沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有，農(nóng)民集體對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)也相當(dāng)有限，土地的最終支配權(quán)掌握在政府手中。這些權(quán)能殘缺使得承包方對農(nóng)業(yè)長期投入的動力不足，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的局面難以改變。三是土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)。在目前的農(nóng)村土地集體所有的框架下，農(nóng)地以承包的形式劃歸農(nóng)民使用，在土地承包經(jīng)營關(guān)系中，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分屬集體、承包者和經(jīng)營者。土地權(quán)利束被分割離散增加了利益主體之間的摩擦，現(xiàn)實生活中，農(nóng)民不愿意投資土地、短期利用土地、過渡利用土地等現(xiàn)象在實質(zhì)上即是這種利益摩擦的表現(xiàn)。鑒于以上分析，應(yīng)采取如下對策與措施來建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

第一，進一步明晰集體土地所有權(quán)主體。在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的過程中，要通過修正現(xiàn)行法律，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體的范圍、權(quán)利和責(zé)任。要把農(nóng)村土地所有權(quán)明確界定給村集體，并且明確集體所有就是廣大農(nóng)民共同所有，而農(nóng)民共同所有就是所有的農(nóng)戶聯(lián)合成一個整體，享有土地的最終歸屬權(quán)以及占有、使用、收益和處分的權(quán)利，集體內(nèi)的每個農(nóng)戶按人口平均擁有土地使用權(quán)。要強化村民代表大會的職能，使之成為行使集體土地所有權(quán)的最高組織形式。國家對于集體土地主要行使行政管理和宏觀調(diào)控職能。對于集體經(jīng)濟組織比較健全的村或社區(qū)，由集體經(jīng)濟組織代表集體成員行使土地所有者權(quán)利，并賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格；沒有集體經(jīng)濟組織的村或社區(qū)，應(yīng)由行政單位和自治組織代管集體土地。對集體成員的邊界應(yīng)做進一步的界定：在約定的承包期內(nèi)，應(yīng)以簽約時期的人口為主要依據(jù)，并隨著人口的變動進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但對人口增減的確認(rèn)應(yīng)該制定統(tǒng)一的條件，具體的增減名單由村民委員會提出方案，每年專門召開一次村民代表大會予以表決通過。

第二，強化集體土地所有權(quán)權(quán)能。要賦予集體土地所有權(quán)主體排他性的占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)主體能夠根據(jù)國家政策在承包期屆滿后對土地進行調(diào)整，能有效地保護耕地，積極指導(dǎo)農(nóng)戶提高土地經(jīng)營效率，為農(nóng)民提供更多生活保障。在不違反承包合同的前提下，集體土地所有權(quán)主體不得干預(yù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但要做好引導(dǎo)、幫助以及地籍管理方面的工作。

第三，強化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。首先，要賦予承包者完整的土地承包權(quán)，即賦予農(nóng)民對農(nóng)地的占有、使用、收益和有條件的處分權(quán)，其中有條件的處分權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵權(quán)能，必須在法律上予以確認(rèn)。其次，要進一步明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，明確其包括占有、使用、收益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。要明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以買賣，改簽訂土地承包合同形式為設(shè)定用益物權(quán)形式，從而避免鄉(xiāng)村組織以行政手段干預(yù)農(nóng)戶行使土地自主經(jīng)營權(quán)。要設(shè)計集體土地流轉(zhuǎn)的格式合同，將之納入《合同法》范疇，使之在性質(zhì)、基本條款、程序方面定型化，明確合同雙方的權(quán)利、義務(wù)，重點規(guī)定違約連帶責(zé)任。再次，要強化土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立性，取消村干部在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力，成立中立的土地糾紛仲裁機構(gòu)，或者考慮設(shè)立土地法庭來專門處理土地案件。土地法庭在一個足夠長的時間內(nèi)可獨立于現(xiàn)行法院系統(tǒng)，實行垂直控制。最后，要賦予承包者長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)。地權(quán)制度的理論與實踐表明，土地承包權(quán)越穩(wěn)定，越能防止來自外界的不合理干預(yù)。賦予農(nóng)民清晰穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，能夠穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期，強化對土地的中期和長期改良，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，從而拓展土地流轉(zhuǎn)的空間。承包經(jīng)營權(quán)的期限宜長不宜短，參考現(xiàn)行國有土地使用權(quán)50—70年的期限，建議將土地承包經(jīng)營權(quán)的期限規(guī)定為50年。在此期限內(nèi)實行增人不增地，減人不減地，堅持土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定有效的政策。

三、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系

農(nóng)民一般都是在親戚、朋友和鄰居中尋找交易對象，這種交易方式只能實現(xiàn)零星的土地流轉(zhuǎn)，目前土地集中連片流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象還比較少見。這說明，建立完善的市場體系是加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和迫切需要。從經(jīng)濟學(xué)的視角看，完善的市場體系是優(yōu)化農(nóng)地資源配置的必經(jīng)途徑。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人均耕地面積、非農(nóng)就業(yè)機會、農(nóng)民受教育程度、土地承包經(jīng)營權(quán)的供給和需求也呈現(xiàn)出明顯的不平衡狀態(tài)，如有些村里的土地供不應(yīng)求，而有些村莊的農(nóng)地卻大量拋荒。建立完善的市場體系，將為不同地區(qū)之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供良好的平臺，從而更加有效地實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，也是降低交易成本，提高土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率的需要。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，交易成本的高昂突出表現(xiàn)在搜尋成本、談判成本和履約成本三個方面。如果是土地集中流轉(zhuǎn)，在缺乏中介組織的情況下，轉(zhuǎn)入戶就必須挨家挨戶與農(nóng)民進行談判，這種談判不但成本高昂，而且面臨很大的結(jié)果不確定性。從履約成本看，由于市場體系的缺乏，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的履約成本居高不下。就轉(zhuǎn)出農(nóng)戶而言，他們可能因種種原因而產(chǎn)生收回土地的動機，這種動機一旦產(chǎn)生，就將加大土地流轉(zhuǎn)的履約成本；而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶也可能因經(jīng)營不善等而出現(xiàn)提前退回承包地、要求降低租金甚至拒付租金的行為，由此必將給轉(zhuǎn)出戶帶來重大的損失。

建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系主要應(yīng)從三大方面著手：一是要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介組織建設(shè)。如建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測、評估等中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供策劃、估價、咨詢、出讓、調(diào)換、仲裁等方面的服務(wù)。在條件成熟的地方，可以建立土地銀行或土地融資機構(gòu)，主要從事土地抵押業(yè)務(wù)和土地儲蓄業(yè)務(wù)，通過收受逾期抵押的土地并將其出租、轉(zhuǎn)賣等來充當(dāng)土地交易的中介組織。土地銀行或土地融資機構(gòu)也可以直接收購那些經(jīng)營能力差的農(nóng)戶的土地，將之轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營能力強的農(nóng)戶，通過這些活動來促進土地的有效流轉(zhuǎn)和集中；其還可以通過一些保險業(yè)務(wù)活動如為離土農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)費或養(yǎng)老金等，進一步驅(qū)動農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、土地集中和產(chǎn)業(yè)分化?？h一級可以建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)托管中心、服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，利用現(xiàn)代傳媒發(fā)布土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供需信息，使服務(wù)專業(yè)化、社會化、規(guī)范化、法制化。二是要建立健全地價評估機制，盡快制定農(nóng)村土地估價指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法和最低保護價制度，既使農(nóng)地估價有章可循，又便于政府對農(nóng)村土地市場的宏觀調(diào)控和微觀管理。三是要突破村界、鄉(xiāng)界和縣界，擴大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場范圍。要適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用市場的價格、供求、競爭等信號，使土地使用權(quán)從利用效率低的農(nóng)戶向利用效率高的農(nóng)戶流動，實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

四、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長效機制

促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的社會工程，建設(shè)這一宏偉工程，除了要完善土地產(chǎn)權(quán)制度、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系外，還需要綜合多領(lǐng)域、多系統(tǒng)的智力資源、技術(shù)資源和物質(zhì)資源，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長效機制。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，綜合學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的前期研究與實踐成果，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長效機制應(yīng)從以下三個方面著手：

第一，促使農(nóng)民與農(nóng)地、農(nóng)村分離，激活土地供給的動力機制。首先，要加快工業(yè)化進程，推動農(nóng)民與農(nóng)地分離。我國農(nóng)村人口眾多，走工業(yè)化道路不能單純依靠城市工業(yè)化，還應(yīng)該拓展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、流通業(yè)和現(xiàn)代中介服務(wù)業(yè)，擴展農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)門路。要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，完善其經(jīng)營機制，提高其提供就業(yè)機會的穩(wěn)定性，增強其對農(nóng)村富余勞動力的吸納能力。其次，要積極推進戶籍制度改革，推動農(nóng)民與農(nóng)村的分離。促進農(nóng)村富余勞動力與農(nóng)村分離有兩條道路可供選擇：一是引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力向大中城市轉(zhuǎn)移；二是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，形成了事實上的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、二元就業(yè)政策、二元勞動力市場。要加快城市化進程，就應(yīng)當(dāng)剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會的、經(jīng)濟的差別，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會的平等。再次，堅持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)小城鎮(zhèn)相結(jié)合，推動農(nóng)民和農(nóng)地、農(nóng)村的雙重分離。可通過引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增量部分向小城鎮(zhèn)集中，然后再有意識地吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)搬遷，以此實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，并為小城鎮(zhèn)提供更大的就業(yè)空間，推動農(nóng)村富余勞動力向小城鎮(zhèn)聚集。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展所帶來的聚集效應(yīng)和觀念、制度創(chuàng)新，反過來又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。二者相互促進、共同發(fā)展，在小城鎮(zhèn)生活又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，實現(xiàn)了農(nóng)民和農(nóng)地、農(nóng)村的分離。

第二，健全農(nóng)村社會保障體系。健全的社會保障體系可以在一定程度上替代農(nóng)地的社會保障功能，加速土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。一是要健全農(nóng)村人口保險制度?？赏ㄟ^設(shè)定農(nóng)村就業(yè)保險和農(nóng)村人口養(yǎng)老、醫(yī)療保險等來實現(xiàn)對農(nóng)地福利保障功能的替代。保險要面向全部村民，保險金可適當(dāng)通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式解決，也可通過以土地換保障即不同形式地轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)來換取社會保障的形式解決。社會保障基金?？顚Ｓ?，可存入銀行，也可委托專門機構(gòu)管理和運作，福利申請人的資格由社區(qū)土地所有權(quán)主體負責(zé)認(rèn)定并經(jīng)村民大會表決通過。二是要加大財政支付的轉(zhuǎn)移力度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范機制。農(nóng)業(yè)面臨的不確定性因素較多，風(fēng)險成本很高，效益極不穩(wěn)定，這在一定程度上壓抑了土地承包經(jīng)營權(quán)流入方的積極性。因此，要加大財政支付力度，建立農(nóng)業(yè)社會保障基金，對農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災(zāi)害進行政府補償規(guī)劃。

第三，實施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)的比較收益。只有依靠科技提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、降低農(nóng)產(chǎn)品成本，才能刺激農(nóng)戶轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入土地承包經(jīng)營權(quán)的積極性。為此，必須提高科技在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用程度，加強農(nóng)村科技隊伍建設(shè)，通過職業(yè)教育、技術(shù)下鄉(xiāng)等形式提高農(nóng)民的科技素質(zhì)，增強科技向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤。

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責(zé)任編輯：林 墨