全國基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)滯后性及其影響

摘" "要：隨著市場經(jīng)濟體制下就業(yè)形勢的轉(zhuǎn)變，我國基本養(yǎng)老保險制度已基本實現(xiàn)全覆蓋的目標，但覆蓋質(zhì)量不高?；凇奥毠?城鄉(xiāng)居民”雙軌制模式，從就業(yè)結(jié)構(gòu)變動視角分析基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的變化表明，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，全國各省區(qū)參保結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。因此，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)下難以實現(xiàn)制度要求的“?；尽蹦繕耍踔撩媾R返貧風險。因此，在持續(xù)推進共同富裕的進程中，應加快參保結(jié)構(gòu)的優(yōu)化速度以主動適應經(jīng)濟環(huán)境變化的要求，從而有效促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平的提升，縮小收入差距。

關鍵詞：參保結(jié)構(gòu)；就業(yè)結(jié)構(gòu)；保障水平

中圖分類號：F840.612" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）12-0096-05

引言

伴隨市場經(jīng)濟體制下就業(yè)形勢的轉(zhuǎn)變，基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面不斷擴大。目前我國基本養(yǎng)老保險制度包括覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關事業(yè)單位的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城職?！保┮约俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鄉(xiāng)居?！保?，兩項制度獨立運行。截至2022年底，基本養(yǎng)老保險制度覆蓋人群已經(jīng)達到了10.5億人，接近實現(xiàn)全覆蓋的目標。但基本養(yǎng)老保險制度參保結(jié)構(gòu)變動與就業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關系值得進一步探討。本文基于就業(yè)結(jié)構(gòu)的視角，分析全國及各省基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的調(diào)整及其影響，可為推進實現(xiàn)共同富裕，構(gòu)建高質(zhì)量基本養(yǎng)老保險制度提供參考。

一、文獻回顧

本文研究主題分為兩個方面，一是基本養(yǎng)老保險制度參保結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的分析，二是基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)影響分析。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，房連全以城職保為例，基于2001—2019年基本養(yǎng)老保險省級面板數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險覆蓋面存在結(jié)構(gòu)性失衡、私營部門參保質(zhì)量較低的情況[1]。韓俊強利用Order probit模型研究影響農(nóng)民工參加城職保的因素，發(fā)現(xiàn)相比在私有企業(yè)上班，在政府機關、國有企業(yè)等上班的農(nóng)民工更積極參加城職保[2]。與此同時，相當比例應參加城職保的從業(yè)人員選擇參加城鄉(xiāng)居保，致使城職保制度中斷繳費問題突出[3]。學者魯全構(gòu)建了一個基于城鎮(zhèn)化與就業(yè)質(zhì)量的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度分析框架，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差別帶來的就業(yè)形式與質(zhì)量的差別，使得城職保和城鄉(xiāng)居保參保規(guī)模并存、此消彼長[4]。

關于基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)影響的分析，陳范基于共同富裕視角探究城鄉(xiāng)居保改革時發(fā)現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)居保待遇領取比重高，限制了城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金水平。曾益運用精算模型，分險種模擬了基本養(yǎng)老保險制度參保率提高對財政責任的影響，發(fā)現(xiàn)城職保參保率以5.8%、城鄉(xiāng)居保以3%的速度增加，會將財政責任占GDP比重的均值降到最低[5]。因此，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)成為提高養(yǎng)老保障水平以及減緩財政壓力的重要路徑。

綜上所述，學者們多以城職保為例，研究發(fā)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)中非正式部門的參保情況有待進一步改進，就業(yè)結(jié)構(gòu)影響著基本養(yǎng)老保險參保主體選擇。而對于基本性養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的影響則更是有待進一步探索。

二、參保結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)變動情況

（一）就業(yè)結(jié)構(gòu)與參保結(jié)構(gòu)的互動演變

我國基本養(yǎng)老保險制度起步于20世紀90年代，緊隨市場經(jīng)濟體制下就業(yè)形勢的快速變化而不斷擴大覆蓋面。城職保制度最初僅覆蓋擁有城鎮(zhèn)戶口的就業(yè)人員，符合當時的經(jīng)濟基礎。伴隨我國社會經(jīng)濟環(huán)境的巨大變化，就業(yè)市場快速發(fā)展，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，城職保制度覆蓋面擴展至城鎮(zhèn)私營企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員等群體。與此同時，城鎮(zhèn)化進程快速推進，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保障體系逐步完善。

2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始試點啟動；2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度建立；2014年城鄉(xiāng)居保制度合并，進一步體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障權(quán)益的公平。2015年國務院印發(fā)《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，從此機關事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了與企業(yè)在制度和機制上的并軌。2018年城鄉(xiāng)居保待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制建立。而后數(shù)字經(jīng)濟快速興起，新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員參保問題愈加突出。因此，國務院發(fā)布指導意見，提出“放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的戶籍限制”；為促進基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋，“十四五”規(guī)劃提出“全面實施參保計劃”，截至2022年底已基本實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險人群全覆蓋的目標。

圖1反映了2012—2021年就業(yè)結(jié)構(gòu)與基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的變化趨勢，從中可以看出，就業(yè)結(jié)構(gòu)與基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)同步變動，此期間全國就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化是非常明顯的，城鎮(zhèn)就業(yè)人員在城鎮(zhèn)化進程以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的推動下成為勞動市場的主要力量，比重不斷增加。與就業(yè)結(jié)構(gòu)變化相適應，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，城職保在職參保繳費人數(shù)占總繳費年齡人數(shù)占比不斷增加，與城鄉(xiāng)居保呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢。

（二）參保結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.全國參保結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)變化

從基本養(yǎng)老保險制度覆蓋的角度看，城職保制度覆蓋人群為城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員，因此，城職保在職參保繳費人數(shù)占總繳費年齡人數(shù)的比例應和城鎮(zhèn)各類就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例一致，并由此判斷基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)之間的適應性。從動態(tài)視角觀察全國基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關系，理論上制度的調(diào)整與就業(yè)質(zhì)量提升符合參加城職保條件與實際參保人群均逐步增加，城職保參保占比增大，參保結(jié)構(gòu)隨就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而變化，并逐步與就業(yè)結(jié)構(gòu)相適應。根據(jù)圖1，城職保參保繳費人員占總繳費年齡人員占比逐步增加，城鄉(xiāng)居保繳費年齡人員占總繳費年齡人員比例減小?；攫B(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)變動符合變化趨勢。

然而從圖1可知，2012年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占社會總就業(yè)人員的比值為49.5%，城職保參保繳費人員占總繳費年齡參保人員比值為39.6%，兩者間相差約10個百分點，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)。發(fā)展至2021年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重提升至63.2%，城職保參保繳費人員占比與之差距拉大至15.7個百分點。這表明，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)仍然滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展且差距在不斷拉大，符合參加城職保的城鎮(zhèn)就業(yè)人員中仍存在大量“應參未參”人員，城職保覆蓋面仍有進一步擴大空間，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有待進一步優(yōu)化。

2.省、自治區(qū)、直轄市參保結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡

在全國城職保在職參保人數(shù)占總繳費年齡人數(shù)比值中，共有12個省級單位占比大于50%（見表1），即城職保在職參保人數(shù)大于城鄉(xiāng)居保參保繳費年齡人數(shù)，包括上海、北京、天津、浙江、黑龍江、廣東等省市，而其余19個省、自治區(qū)、直轄市的城鄉(xiāng)居保參保繳費在參保結(jié)構(gòu)中占據(jù)較大比重，城鄉(xiāng)居保仍是全國各地區(qū)的主體性制度安排。

進一步觀察31個省、自治區(qū)、直轄市就業(yè)結(jié)構(gòu)和參保結(jié)構(gòu)的適應性，對比就業(yè)結(jié)構(gòu)與城職保在職參保占比指標，發(fā)現(xiàn)只有上海市、北京市、天津市與浙江省的城職保在職參保人員占比大于城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比，表明省級單位參加城職保的人員已經(jīng)超出了城鎮(zhèn)就業(yè)人員與登記失業(yè)人員的數(shù)量，實現(xiàn)了城職保制度覆蓋范圍內(nèi)人員的“應參盡參”，基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)適應于就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展。其余27個省、自治區(qū)、直轄市基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)均滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，且滯后程度不同。其中，廣西壯族自治區(qū)滯后約28.6個百分點，其次是安徽省，相差28.5個百分點；差異最小的是遼寧省，相差約1個百分點。由此可以看出，全國31個省、自治區(qū)、直轄市基本養(yǎng)老保險在職參保覆蓋面進展與各省、自治區(qū)、直轄市就業(yè)形勢變化步調(diào)不一，約87%省、自治區(qū)、直轄市（27/31*100%）的參保結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，滯后程度存在差異。

城職保在職參保率一定程度上可以說明基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度。在職參保率越高代表在城鎮(zhèn)就業(yè)人員中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)越多，則基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)中指標——城職保在職參保人員/總繳費年齡人數(shù)越大，說明城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保主體占比越大、參保結(jié)構(gòu)調(diào)整的越快。2021年全國31個地區(qū)城職保在職參保率差異較大，北京市參保率最高，為143.6%，超過80%的省還有上海市、天津市、重慶市、四川省和黑龍江省，表明這些地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)人員（包括登記失業(yè)人員）中，參保城職保并繳費的就業(yè)人員占比較高，相比全國其他地區(qū)擴面工作落實得較好，有利于調(diào)整參保結(jié)構(gòu)。全國共有19個省市自治區(qū)的城職保在職參保率低于全國平均水平（73.02%），包括云南、甘肅、廣西、西藏、山東等地區(qū)基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)調(diào)整較慢，拉低了全國參保結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度。由此可見，全國各省、自治區(qū)、直轄市參保結(jié)構(gòu)發(fā)展的不平衡性不僅體現(xiàn)在地區(qū)差異上，還體現(xiàn)在參保結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度上。

三、參保結(jié)構(gòu)滯后的影響

從上文分析可知，全國基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，且城鄉(xiāng)居保在參保結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要地位，各省區(qū)參保結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。另外，由于城職保與城鄉(xiāng)居保在制度設計、計發(fā)辦法、待遇調(diào)整等方面存在不同，最終導致城鄉(xiāng)居保待遇領取人數(shù)多、人均養(yǎng)老金水平低，具體來看會有以下幾方面影響。

（一）影響?zhàn)B老保障水平的提高

城鄉(xiāng)居民人均消費支出代表了居民實際生活所需消費，人均養(yǎng)老金水平占人均消費支出的比例能夠在一定程度上衡量基本養(yǎng)老保險保障老年人生活的功能發(fā)揮。2012年基本養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金8 023.6元，占城鄉(xiāng)居民人均消費支出12 054元的66.6%；2021年該比例增加至85%（20 495.7/24 100.1*100%），比例有所提高但總體水平較低。分險種來看，2012—2021年城職保養(yǎng)老金占城鎮(zhèn)居民人均消費支出超過100%，意味著領取城職保養(yǎng)老金的居民憑借轉(zhuǎn)移凈收入中的養(yǎng)老金可以完成基本生活消費支出，然而城鄉(xiāng)居保的實際購買能力卻大為減弱；2012—2021年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金消費支出替代率保持在10%左右，增長微乎其微，城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金只能滿足一部分生活消費支出。可以明顯看出，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金水平偏低且由于領取人數(shù)占比大，從而拉低了基本養(yǎng)老保險制度養(yǎng)老金整體保障水平。

另外，養(yǎng)老金作為轉(zhuǎn)移凈收入的主要來源，是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的重要組成部分，計算人均養(yǎng)老金占城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的比例，能夠反映其在城鄉(xiāng)居民收入中發(fā)揮的作用。2012年全國基本養(yǎng)老保險平均養(yǎng)老金8 023.6元，占城鄉(xiāng)居民人均可支配收入16 510元的48.6%，2021年增長至58.3%（20495.7/35128.1*100%），但總體上仍較低，且增長較緩慢，十年間僅提升了不到10個百分點。分險種考察城職保與城鄉(xiāng)居保平均養(yǎng)老金分別占城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民可支配收入，發(fā)現(xiàn)前者遠大于后者，2021年前者占比90.5%，后者僅占比12.1%。從數(shù)據(jù)上可看出，城職保人均養(yǎng)老金基本上能夠覆蓋城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，而城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金只能起到養(yǎng)老保障中的輔助性作用（見表2）。

（二）阻礙收入差距的縮小

城鄉(xiāng)居保大部分參保人員是農(nóng)村居民。養(yǎng)老金作為年老或退休后城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的重要組成部分，理論上城職保與城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金倍差小于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的人均可支配收入倍差，基本養(yǎng)老保險制度才能起到有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入的作用。然而實際上，2012—2021年間兩者倍差一直較大，2012年養(yǎng)老金與可支配收入倍差相差21.4，2021年倍差相差16.2，差距雖有縮小，但制度間養(yǎng)老金差距仍然拉大了城鄉(xiāng)居民收入，這與共同富?！翱s小收入差距”的訴求相違背（見表3）。

（三）面臨“年老返貧”風險

從參保主體結(jié)構(gòu)看，全國各省、自治區(qū)、直轄市仍然以城鄉(xiāng)居保為主要制度安排，收入水平較低，且面臨退休返貧風險的城鄉(xiāng)居民規(guī)模數(shù)量較大。這些居民主要由三部分組成：務農(nóng)、外出打工以及從事經(jīng)營的個體工商戶或者小微企業(yè)人員，其中絕大部分人收入水平較低。我國傳統(tǒng)土地養(yǎng)老保障功能減弱。20世紀80年代中期人均基本養(yǎng)老需求為247元/年，人均耕地養(yǎng)老保障價值為550元/年，“耕地養(yǎng)老保障”具有合理性。2015年人均基本養(yǎng)老需求達到1 348元，此時人均耕地養(yǎng)老保障價值僅為150元/年，耕地養(yǎng)老保障貢獻率僅為11%[6]。即便隨著共同富裕的逐步推進以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施會提高部分人員收入，但在現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老待遇下仍面臨年老或退休后返貧的風險。并且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，最低生活保障標準也將不斷提升，屆時仍可能會出現(xiàn)養(yǎng)老金與“貧困線”拉大的風險。

四、政策建議

我國基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)的調(diào)整滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平低、參保主體占比大等關鍵性因素，影響了基本養(yǎng)老保險制度整體保障水平的提升，不利于城鄉(xiāng)居民收入水平的提升。因此，為更好實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度在推進共同富裕中發(fā)揮作用，必須從參保結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高結(jié)構(gòu)質(zhì)量等層面入手，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)。

首先，從客觀實際出發(fā)，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、個人參保繳費能力、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化等客觀經(jīng)濟社會基礎，因地制宜地探索適合本地發(fā)展的參保結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式。

其次，從解決中斷繳費、參保年限短、繳費水平低等突出問題入手，促進企業(yè)與城鄉(xiāng)居民等長期持續(xù)繳費，合理調(diào)整繳費比例和繳費基數(shù)，降低參保門檻；適當加大對企業(yè)補貼力度，緩解經(jīng)營者繳費壓力，有效提高繳費積極性。提高管理水平，加強稅務征收等手段，切實保障繳費基數(shù)；提升社保經(jīng)辦部門公共服務能力，建設良好的社保征收與經(jīng)辦環(huán)境。只有不斷加強企業(yè)、城鄉(xiāng)居民參保繳費責任，才能實現(xiàn)參保結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，為提高基本養(yǎng)老保險參保結(jié)構(gòu)質(zhì)量提供契機。

最后，優(yōu)化參保轉(zhuǎn)移路徑。相關政府部門應排查摸清符合城職保參保條件的人群特征，有針對性地進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化設計。例如，對于進城參加工作的農(nóng)民工，應根據(jù)其收入水平，為其選擇合適的參保繳費標準并制訂合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策；對于收入水平不確定的新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員，則根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、工資水平等情況靈活處理。

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The Lagging Structure of National Basic Pension Insurance Participation and Its Impact

— Analysis of Changes in Employment Structure

ZHANG Xiaoxia

（School of Public Administration， Shandong Technology and Business University， Yantai 264005， China）

Abstract： In terms of scale and quantity， the basic pension insurance system has basically achieved the goal of full coverage， but the quality of coverage still needs to be improved. Based on the dual track model of“employees urban and rural residents”， this paper analyzes the changes of the basic old-age insurance participation structure from the perspective of employment structure changes. It shows that the adjustment of the basic old-age insurance participation structure lags behind the development of the employment structure， and the development of the participation structure in various provinces and regions across the country is uneven. Under the basic old-age insurance participation structure， it is difficult to achieve the“basic protection” goal required by the system， and even face the risk of returning to poverty. In the process of continuing to promote common prosperity， we should speed up the optimization of the insurance structure to actively adapt to the requirements of the economic environment， effectively promote the improvement of the old-age security level of urban and rural residents， and narrow the income gap.

Key words： Insurance structure; Employment structure; Guarantee level

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