外國城市環(huán)境鄰避項目選址的經(jīng)驗啟示

[摘要]經(jīng)過長期的實踐探索，外國在城市環(huán)境鄰避項目或設(shè)施的選址方面積累了豐富的經(jīng)驗。他們運用多元化的項目選址模式，并高度重視選址決策過程中的包容性。這些經(jīng)驗對中國城市在類似項目的選址工作上具有重要的借鑒意義。因此，我們應(yīng)從中汲取啟示，采取靈活且包容的項目選址策略。

[關(guān)鍵詞]外國；城市；環(huán)境鄰避項目；選址；經(jīng)驗；啟示

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.007

外國對城市環(huán)境鄰避項目或設(shè)施選址進行了持續(xù)的探索，積累了較多的經(jīng)驗。它們遵循包容原則進行項目選址，即采取多種項目選址模式，采用開放包容的決策方式以及靈活的選址策略，充分聽取公眾的意見，使城市環(huán)境鄰避風險盡可能降至最低。外國城市環(huán)境鄰避項目選址的經(jīng)驗給中國城市環(huán)境鄰避風險包容性治理的實現(xiàn)帶來了有益的啟示。

一、外國采取多種項目選址模式

美國政府早期在環(huán)境鄰避項目選址上采用“決定—宣布—辯護”的模式。該模式?jīng)]能取得較好的效果，于是美國政府的決策者以及專家多次召開研討會，尋找問題的解決方案。在爭取社區(qū)居民充分信任和廣泛吸納民眾參與的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了具有包容性的城市環(huán)境鄰避項目選址模式。例如，1984年的亞利桑那州馬里科帕縣環(huán)境鄰避項目選址案例。隨著城市垃圾數(shù)量的不斷增長，當?shù)匦枰⒁粋€垃圾填埋場。一開始民眾對縣政府所作出的項目選址進行強烈的反對，后來縣政府與民眾保持協(xié)商溝通，將民眾納入到?jīng)Q策過程中，最終達成一致意見。西北地區(qū)填埋場也因此建成并運營至今，這體現(xiàn)了政府對民眾參與的包容[1]。又如，一個反面教材的案例，它發(fā)生在1992年。美國密歇根州政府與建設(shè)公司已達成協(xié)議，準備在該州的一個小城鎮(zhèn)夏洛特興建一個廢棄物轉(zhuǎn)化能源工廠，但政府對民眾質(zhì)疑也沒能給出滿意答復(fù)，在接受公眾檢查時卻對項目危害似有隱瞞，最終項目建設(shè)計劃未能獲得通過。市長和四位支持項目建設(shè)的議員在接下來的議會選舉中，因失去民心而“下馬”，這說明了在城市環(huán)境鄰避項目選址中，采用自上而下的、“技術(shù)化的”方法是不合適的。在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國在城市環(huán)境鄰避項目選址中逐步改變了由政府部門作出最終決定的決策模式，廣泛吸納民眾參與，并打造了兩種項目選址模式。一種模式是協(xié)商選址模式。威斯康星州一直沿用這種模式，在實踐中取得了較好的效果。另一種模式是自愿選址模式。一個自愿選址的成功案例出現(xiàn)在紐約州。

意大利在城市環(huán)境鄰避項目選址中采取了市場談判模式。該模式是進入21世紀以后在實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一種項目選址模式。它強調(diào)以企業(yè)為主導(dǎo)，政府從環(huán)境鄰避項目選址爭議中淡化，將選址的主動權(quán)交給企業(yè)，政府扮演“裁判員”和“協(xié)調(diào)人”的角色，由企業(yè)直接與社區(qū)進行談判。企業(yè)為了在既定預(yù)算約束下實現(xiàn)成本的最小化，將解決項目選址爭議可能產(chǎn)生的費用內(nèi)化為選址的成本。采取市場談判模式進行選址的典型案例是意大利熱電廠的選址。實踐結(jié)果表明，在城市環(huán)境鄰避項目選址決定方面，與社區(qū)溝通的成本對其的影響比傳統(tǒng)技術(shù)約束的影響更為顯著[2]。

瑞典成功的經(jīng)驗是企業(yè)在以其為主導(dǎo)的選址過程中有意識地適應(yīng)和滿足了公司外部行動者的需求。捍衛(wèi)不可分割處置觀念的技術(shù)完整性是瑞典核廢物管理30多年來的一項制度性工作。瑞典成功的經(jīng)驗表明社會信任是城市環(huán)境鄰避項目選址成功的重要因素之一。良好的環(huán)境鄰避決策不僅是技術(shù)上可行的，還必須是政治上可接受的。總的來說，瑞典采取了靈活的、漸進的選址模式，提升公眾對項目安全的信任度以及公眾對政府監(jiān)管核廢料處置項目能力的信任度。目前，瑞典在核廢料管理方面擁有“高度信任”環(huán)境。瑞典的成功經(jīng)驗被英國政府借鑒，在英國同樣收到成效。

二、外國注重項目選址決策過程的包容性

美國注重城市環(huán)境鄰避項目選址決策過程的包容性的主要表現(xiàn)之一是，對核反應(yīng)堆選址舉行聽證會。美國南卡羅來納州對核反應(yīng)堆選址舉行了聽證會。此次聽證的過程實際上是一個吸納公眾參與的過程。貝斯利以美國的核反應(yīng)堆選址聽證會為案例所進行的研究提供了佐證。南卡羅來納州核反應(yīng)堆選址大約在哥倫比亞州首府以北56.3公里，受其影響的居民超過65萬。一家州所有的公共事業(yè)公司和一家地方的能源公司聯(lián)手推進此項目建設(shè)。能源公司的加入是否能夠在用電方面發(fā)揮助力工程建設(shè)的作用成為這場聽證會的焦點。這場聽證會有能源財團的律師、州律師，還有一些局外的干預(yù)者作為旁觀證人[3]。這些干預(yù)者由一些市民、環(huán)保社會組織的律師組成。聽證會為公眾發(fā)言設(shè)立了專門的時間，一次在白天一次在晚上，并且聽證全程向公眾開放。這種包容公眾的過程是堅守環(huán)境程序正義的體現(xiàn)。

日本也注重在城市環(huán)境鄰避項目選址決策過程中吸納公眾參與。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本進入經(jīng)濟快速恢復(fù)發(fā)展時期。為了適應(yīng)城市發(fā)展的要求，日本興建了許多環(huán)境鄰避項目。這些項目可能造成比較嚴重的破壞，從而引發(fā)環(huán)境鄰避沖突。出于自身健康和安全的考慮，公眾采取行動來抵制環(huán)境鄰避項目選址。垃圾焚燒困境是其中一個重要問題。1979年，東京都政府將垃圾焚燒廠地址選擇在居民區(qū)。這一舉動引起了居民的強烈抗議，他們把東京都政府告上法庭。在法庭的壓力下，政府建立了吸納公眾參與的垃圾焚燒廠選址機制，并在全國推廣。這種機制的包容性強，取得了不錯的效果。

韓國慶州在韓國氫核電力公司的選址過程中，采用了選址競爭與公民投票相結(jié)合的公眾參與機制。在公眾了解該項目具有較高的經(jīng)濟效益預(yù)期的基礎(chǔ)上，公民得到由政府發(fā)起投票的否決權(quán)。在選址競爭機制下，公民投票的通過率越高，該氫核電力公司就越會在那里選址。慶州市政府為了大力發(fā)展地方的經(jīng)濟，希望能夠把握將低放射性廢棄處置場廠址設(shè)在轄區(qū)內(nèi)的絕好機會。除慶州之外，韓國的盈德、群山、浦項三個城市也參與選址競爭[4]。韓國政府宣布這四座城市中擁有最高投票通過率，并且達到了作為核廢料處理地的最低標準的城市將獲得該項目。四座城市都盡全力以獲得市民的支持，強調(diào)該項目將會給他們帶來強有力的經(jīng)濟保障。始料不及的是，選址競爭相當激烈。公眾對自身利益的考量以及地方發(fā)展經(jīng)濟的驅(qū)動，使得原本容易陷入環(huán)境鄰避沖突的項目變成了公眾積極爭取的福利，使得鄰避效應(yīng)轉(zhuǎn)化為迎臂效應(yīng)。通過公民投票制度，獲得近90%的贊成率的慶州最終贏得了項目選址。在這一案例中，公眾非但沒有產(chǎn)生強烈的反對情緒，反而積極投票，競相爭取承建該項目。

三、外國經(jīng)驗對中國的啟示

外國在城市環(huán)境鄰避項目或設(shè)施選址方面積累了大量的經(jīng)驗。由于不同國家的政治、社會和文化背景各不相同，外國的經(jīng)驗并不一定完全適用于中國。盡管如此，對外國的經(jīng)驗進行一般性的總結(jié)仍然對中國的實踐具有啟示意義。外國這方面的經(jīng)驗給予我們的啟示是采用靈活包容的項目選址策略。

外國在城市環(huán)境鄰避項目選址上采取了多種模式，每種模式都有其可取之處。我們要借鑒他們的良好做法，根據(jù)不同類型的環(huán)境鄰避項目靈活地進行選址，推進城市環(huán)境鄰避風險的包容性治理。對于那些負外部性影響不涉及個人根本利益，尤其是不涉及身體健康危害和生命安全威脅的環(huán)境鄰避項目，可以在選址中引入經(jīng)濟補償激勵機制。對于那些負外部性影響涉及身體健康危害和生命安全威脅的環(huán)境鄰避項目，需要采取其他的選址策略。具體來說，需要從擬建項目的必要性程度和潛在健康危害影響程度兩方面來綜合考慮項目選址。對于可能存在不嚴重影響身體健康的項目，應(yīng)該考慮給予利益受損者相應(yīng)的醫(yī)學(xué)治療和利益補償，并鼓勵利益受損者支持那些確有必要興建的項目的選址。由各種主體根據(jù)環(huán)境鄰避項目的潛在健康危害影響程度及選址所需的條件，綜合各方意見，初步確定可能的最佳選址，鼓勵社區(qū)自愿接受項目選址。在初步確定可能的選址以后，由各種主體協(xié)作討論確定最終選址并付諸執(zhí)行[5]。對于可能存在著重大危害影響、危及身體健康和生命安全，或可能存在長期危害性影響的項目，應(yīng)該堅持非必要則不建設(shè)的原則，這是因為身體健康和生命安全的基本權(quán)利不應(yīng)該得到“可能沒有威脅”的保障。對于必要性程度和潛在健康危害影響程度都很高的項目，應(yīng)該盡可能尋找替代物，或?qū)⑵浞旁谄У摹⑦h離居民區(qū)的地方。

外國比較注重項目選址決策過程的包容性，它們因此在項目選址上獲得較大的成功。中國目前在城市環(huán)境鄰避項目選址方面存在一些困境。如何走出困境，從外國的經(jīng)驗中可以得到一些啟示?，F(xiàn)在，中國的一些地方政府不重視吸納公眾參與城市環(huán)境鄰避項目選址決策。它們認為公眾具備許多常識，但缺乏專業(yè)知識。普通公眾憑借常識無法參與，只有掌握專業(yè)知識的專家和專業(yè)技術(shù)人員才能參與選址決策。但是，項目影響的是附近的公眾，而不是專家和專業(yè)技術(shù)人員。當項目附近公眾的利益受到損害時，他們就會反對項目選址。許多項目選址未獲成功即緣于此。相比之下，外國在項目選址決策過程中的包容態(tài)度贏得了公眾的認同。借鑒外國的經(jīng)驗，中國需要采用包容的項目選址策略。包容的實質(zhì)是倡導(dǎo)所有成員的平等和參與。相關(guān)的所有成員必須擁有平等而有效的機會向其他人闡述他們對城市環(huán)境鄰避項目選址的看法。地方政府需要正視項目附近公眾的利益訴求，平等地與公眾進行協(xié)商對話，廣泛吸納公眾參與城市環(huán)境鄰避項目選址決策。為了讓公眾能夠更好地參與項目選址決策，地方政府應(yīng)該重視公眾的知情權(quán)，及時向公眾公開項目選址信息。有效的參與需要多樣的信息來源。公眾了解項目選址的相關(guān)信息，他們才能有效地參與項目選址決策。當今，公眾的權(quán)利意識不斷增強，地方政府只有及時公開城市環(huán)境鄰避項目選址信息，讓公眾有效參與項目選址決策，并充分吸納公眾的意見和建議，才能有效化解城市環(huán)境鄰避風險。因此，中國在城市環(huán)境鄰避項目選址方面還應(yīng)當采用包容的策略。

參考文獻：

[1]Yannick Barthe， Mark Elam， G?ran Sundqvist， Technological Fix or Divisible Object of Collective Concern？ Histories of Conflict over the Geological Disposal of Nuclear Waste in Sweden and France[J]. Science as Culture， 2019， Vol.29， No.2， pp.196-218.

[2]Markku Lehtonen， et al.，The Roles of the State and Social Licence to Operate？ Lessons from Nuclear Waste Management in Finland， France， and Sweden[J].Energy Research amp; Social Science， 2020， Vol.61， pp.1-12.

[3]朱偉，等.京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的鄰避風險防范研究[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2019.

[4]吳濤.城市化進程中的鄰避危機與治理研究[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2018.

[5]陳寶勝.鄰比沖突及其治理模式研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2018.

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目，項目名稱：中國城市環(huán)境鄰避風險的包容性治理研究（項目編號：17BZZ043）

作者簡介：

郭一均（1995.4-），男，侗族，湖南懷化人，碩士，研究方向：馬克思主義中國化；

鄧集文（1971.9-），男，漢族，湖南隆回人，博士后，教授，研究方向：環(huán)境治理。