從“智”到“能”：生成式人工智能助推政務(wù)服務(wù)智能化的實(shí)踐理路

［摘 要］

生成式人工智能的研究和應(yīng)用為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)字政府建設(shè)提供了智能化發(fā)展的全新成長(zhǎng)空間。生成式人工智能可以有效克服政務(wù)服務(wù)數(shù)字技術(shù)與智能響應(yīng)淺層運(yùn)用和難以滿足民眾政務(wù)服務(wù)需求多樣化的不足，具有智造政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織價(jià)值，智塑政務(wù)服務(wù)效能的功能價(jià)值，智聯(lián)政務(wù)服務(wù)關(guān)系的合作價(jià)值。生成式人工智能在助推政務(wù)服務(wù)智能化的過(guò)程中不可避免地存在政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)“數(shù)不勝數(shù)”風(fēng)險(xiǎn)、政務(wù)服務(wù)算法“黑箱縱惡”風(fēng)險(xiǎn)和政務(wù)服務(wù)算力“量均皆憂”風(fēng)險(xiǎn)，威脅政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)安全、倫理規(guī)范與治理效能。政務(wù)服務(wù)從“智”到“能”是不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)。確立政務(wù)服務(wù)智能化安全、公平、高效的價(jià)值目標(biāo)，加快形成政務(wù)服務(wù)智能化頂層架構(gòu)，建立健全政務(wù)服務(wù)智能化要素與產(chǎn)品市場(chǎng)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)控與反饋糾錯(cuò)體系。

［關(guān)鍵詞］

生成式人工智能；政務(wù)服務(wù)；數(shù)字政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2024）06-0086-10

一、引 言

推動(dòng)政務(wù)服務(wù)改革、加快數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要舉措。2023年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，“到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的一體化推進(jìn)格局，數(shù)字中國(guó)建設(shè)取得重要進(jìn)展”［1］，“政務(wù)數(shù)字化智能化水平明顯提升”［1］。2024年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能推動(dòng)“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，持續(xù)加強(qiáng)新技術(shù)全流程應(yīng)用，特別是應(yīng)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)，全面強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)數(shù)字賦能。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步提出，“促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，完善覆蓋全國(guó)的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”［2］。這些黨和國(guó)家密集發(fā)布的文件，逐步明確了數(shù)字賦能政務(wù)服務(wù)的總體目標(biāo)、具體要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)持續(xù)深入變革。

隨著民眾政務(wù)服務(wù)需求的提高，政務(wù)服務(wù)改革不僅要求廣泛應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，更要求數(shù)字技術(shù)在治理理念等層面與政務(wù)服務(wù)全流程、全事項(xiàng)深度融合及創(chuàng)造性發(fā)展，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)智能化升級(jí)。然而，我國(guó)政務(wù)服務(wù)改革面臨諸多挑戰(zhàn)。一是我國(guó)政務(wù)服務(wù)智能化發(fā)展水平總體參差不齊［3］。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀因素的影響，區(qū)域間網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)尚未全面協(xié)同發(fā)展，服務(wù)范圍、效率、質(zhì)量等有較大落差。

二是智能政務(wù)服務(wù)大多應(yīng)用傳統(tǒng)人工智能且處于淺層結(jié)合階段，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的智能化水平較低［4］，具體表現(xiàn)為不能準(zhǔn)確理解用戶表達(dá)、答非所問(wèn)、互動(dòng)有限等。三是政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)未能同步提升民眾接受政務(wù)服務(wù)的體驗(yàn)感和獲得感［5］，民眾政務(wù)服務(wù)訴求難以得到充分滿足。政務(wù)數(shù)字化智能化建設(shè)亟待吸納最新智能科技成果，而生成式人工智能在算法、算力及數(shù)據(jù)層面的巨大突破，為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)及政務(wù)服務(wù)智能化改革提供了新的契機(jī)。當(dāng)前，生成式人工智能本質(zhì)上仍是智能技術(shù)由弱人工智能向強(qiáng)人工智能發(fā)展過(guò)程中的重要過(guò)渡，在技術(shù)與應(yīng)用層面尚不成熟。在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中應(yīng)用生成式人工智能需要充分考量其價(jià)值前景、內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性后果，通過(guò)制度機(jī)制設(shè)計(jì)有效規(guī)避和減少風(fēng)險(xiǎn)，提升政務(wù)服務(wù)智能化水平和公共服務(wù)質(zhì)量。

二、生成式人工智能助推政務(wù)服務(wù)智能化的多重價(jià)值

政務(wù)服務(wù)智能化是政府部門(mén)運(yùn)用新興智能技術(shù)工具，圍繞民眾、企業(yè)和社會(huì)需求，提供自動(dòng)化、高效化和個(gè)性化的一站式政務(wù)服務(wù)［6］。生成式人工智能基于強(qiáng)大的生成算法、多模態(tài)預(yù)訓(xùn)練模型等技術(shù)生成文本、圖片、聲音、視頻、代碼等內(nèi)容，具有交互增強(qiáng)、主動(dòng)服務(wù)、協(xié)同融合及輔助決策等特征。生成式人工智能為人工智能技術(shù)與政務(wù)服務(wù)深度融合，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程、結(jié)構(gòu)及功能深度變革，更好滿足民眾日益增長(zhǎng)的多樣化政務(wù)服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)值共創(chuàng)提供了可能。

（一）智造政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織價(jià)值

技術(shù)在內(nèi)嵌于組織運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)帶來(lái)組織結(jié)構(gòu)的變遷，從而帶來(lái)組織績(jī)效的改變［7］。政務(wù)服務(wù)以政府組織機(jī)構(gòu)為載體，以流程為形式。在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域嵌入生成式人工智能技術(shù)，既可以變革政務(wù)服務(wù)流程、形式和內(nèi)容，提升服務(wù)效率，也會(huì)推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)的深度再造，促進(jìn)政府體制變革。

1.智能更新政務(wù)服務(wù)流程。流程是政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵要素。政務(wù)服務(wù)通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的流程與材料完成相關(guān)事項(xiàng)的辦理，該過(guò)程往往涉及相關(guān)資料在政府不同層級(jí)、不同職能部門(mén)間的流轉(zhuǎn)與審核。政務(wù)服務(wù)流程設(shè)計(jì)是否科學(xué)直接關(guān)系材料流轉(zhuǎn)與審批的效率，影響民眾的體驗(yàn)感和滿意度。

當(dāng)前，各地政務(wù)服務(wù)中流程煩瑣不暢、申請(qǐng)材料多頭重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一等問(wèn)題普遍存在，嚴(yán)重制約地方政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的快速辦理［8］。在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域充分運(yùn)用生成式人工智能，建構(gòu)以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為基礎(chǔ)、以服務(wù)效率為準(zhǔn)則的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)深度學(xué)習(xí)和算法優(yōu)化，可以有效重構(gòu)服務(wù)流程，精簡(jiǎn)文件材料，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)線上線下、跨部門(mén)、跨地區(qū)協(xié)同高效辦理。借助深度學(xué)習(xí)算法，智能化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)以既定法律法規(guī)為邏輯和規(guī)則基礎(chǔ)，以辦理事項(xiàng)的歷時(shí)縱向和區(qū)域間橫向服務(wù)效率、民眾訴求與服務(wù)反饋等信息為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過(guò)邏輯分析與模擬演練，適時(shí)提出服務(wù)流程優(yōu)化的可行性建議。借助便捷、高效、準(zhǔn)確的文本、圖片和音視頻等多形式內(nèi)容的捕捉、識(shí)別、分解、重構(gòu)和生成能力，智能化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)還可以創(chuàng)建全景開(kāi)放的應(yīng)用場(chǎng)景，通過(guò)多重交叉認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)無(wú)證辦、無(wú)感辦、秒批秒辦等高效服務(wù)，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的包容性和便利性。

2.智能優(yōu)化部門(mén)結(jié)構(gòu)規(guī)模。政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)以權(quán)責(zé)關(guān)系為基礎(chǔ)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)實(shí)則是調(diào)整政府部門(mén)間權(quán)責(zé)關(guān)系。

當(dāng)前，地方政府部門(mén)間權(quán)責(zé)不等、權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉分散、協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題仍較突出，一定程度上制約著政務(wù)服務(wù)的效率提升和體驗(yàn)。在政務(wù)服務(wù)中運(yùn)用生成式人工智能不僅可以精簡(jiǎn)非必要服務(wù)流程，還能以權(quán)責(zé)清單為對(duì)象智能優(yōu)化政府部門(mén)權(quán)力責(zé)任關(guān)系和結(jié)構(gòu)。生成式人工智能可以在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)的權(quán)責(zé)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)上，將機(jī)構(gòu)改革向“一類(lèi)事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的目標(biāo)推進(jìn)，還可以依據(jù)政府職能性質(zhì)打造以生成式人工智能為內(nèi)核的一體權(quán)責(zé)運(yùn)行平臺(tái)，對(duì)海量行政權(quán)力事項(xiàng)與責(zé)任進(jìn)行梳理、分類(lèi)、比較和重構(gòu)，破除部門(mén)主義和本位主義，促進(jìn)“權(quán)力-部門(mén)-事項(xiàng)-責(zé)任”的精準(zhǔn)匹配，化解權(quán)責(zé)模糊與沖突難題。同時(shí)，生成式人工智能的輔助決策甚至智能替代作用還有助于破解雇員增加帶來(lái)的組織規(guī)模膨脹問(wèn)題。借助形式豐富且自動(dòng)生成的特性，生成式人工智能可以被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)性、重復(fù)性和模板化勞動(dòng)，減少政府對(duì)人力的需求。借助機(jī)器學(xué)習(xí)和優(yōu)化算法，生成式人工智能可以更加科學(xué)地對(duì)社會(huì)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘與整合利用，提出富有前瞻性的決策方案［9］，在提高政府決策科學(xué)化的同時(shí)，抑制過(guò)度專(zhuān)業(yè)分工帶來(lái)的政府規(guī)模擴(kuò)大。

（二）智塑政務(wù)服務(wù)效能的功能價(jià)值

政務(wù)服務(wù)效能是衡量政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平的重要概念，是影響政務(wù)服務(wù)滿意度的主要因素。政務(wù)服務(wù)效能是對(duì)政務(wù)服務(wù)工作目標(biāo)選擇的正確性及其在效率、效果和效益等方面實(shí)現(xiàn)程度的綜合性評(píng)價(jià)。引入生成式人工智能可以明確政務(wù)服務(wù)目標(biāo)，規(guī)范政務(wù)服務(wù)運(yùn)行，拓展政務(wù)服務(wù)功能。

1.促進(jìn)政務(wù)服務(wù)智能供給。政務(wù)服務(wù)智能供給著眼于精準(zhǔn)滿足服務(wù)對(duì)象的需求。一是政務(wù)服務(wù)智能化為化解政務(wù)服務(wù)供給與需求不匹配難題提供了助力。政務(wù)服務(wù)部門(mén)缺乏有效工具來(lái)深度獲悉民眾訴求是制約政務(wù)服務(wù)供給和需求匹配的重要原因［10］。嵌入生成式人工智能的政務(wù)服務(wù)能夠依托特定模態(tài)的深度學(xué)習(xí)算法在廣泛采集民眾政務(wù)訴求的基礎(chǔ)上，研判訴求的內(nèi)容、特征和趨向，智能提出政務(wù)服務(wù)優(yōu)化供給的建議方案。二是政務(wù)服務(wù)智能化可以通過(guò)人性化人機(jī)交互精準(zhǔn)理解用戶需求，提升民眾滿意度。生成式人工智能擁有更為準(zhǔn)確的內(nèi)容理解與生成能力，能實(shí)時(shí)將服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的服務(wù)業(yè)務(wù)，智能增設(shè)政務(wù)服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景和模塊，彌補(bǔ)業(yè)務(wù)空白，滿足非標(biāo)準(zhǔn)化需求。三是政務(wù)服務(wù)智能化可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)服務(wù)和跟蹤服務(wù)。依托對(duì)政府政策制度的精準(zhǔn)理解和民眾、企業(yè)等信息的實(shí)時(shí)把握，生成式人工智能通過(guò)精準(zhǔn)匹配，實(shí)現(xiàn)生育津貼、稅收退減免、財(cái)政補(bǔ)貼等業(yè)務(wù)“免申即享”；為較為復(fù)雜的企業(yè)業(yè)務(wù)及老年人、殘疾人等特殊群體提供智能導(dǎo)辦幫辦服務(wù)、智能跟蹤服務(wù)，降低辦事難度，提高體驗(yàn)感和滿意度。

2.促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行智能監(jiān)督。監(jiān)督是國(guó)家和社會(huì)治理的內(nèi)在要素，是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要保障。

盡管政務(wù)服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化、平臺(tái)化和一體化，但人為介入后的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)與公平性困境仍然存在，政務(wù)服務(wù)監(jiān)督流于表面的狀況仍易發(fā)生。在政務(wù)服務(wù)中運(yùn)用生成式人工智能，不僅可以使權(quán)力運(yùn)行過(guò)程更加數(shù)據(jù)化、透明化，減少徇私舞弊的機(jī)會(huì)空間，還可以為實(shí)現(xiàn)全主體、全方位、全過(guò)程、穿透式的監(jiān)督提供有效的技術(shù)手段。生成式人工智能具有強(qiáng)大的圖像、視覺(jué)捕捉與識(shí)別功能，能夠?qū)φ?wù)服務(wù)后臺(tái)實(shí)現(xiàn)全方位、全天候、全過(guò)程的數(shù)字化監(jiān)控［11］，通過(guò)深度學(xué)習(xí)技術(shù)，第一時(shí)間識(shí)別權(quán)力運(yùn)行違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)違規(guī)操作信息的自動(dòng)采集、保存與報(bào)告。同時(shí)，生成式人工智能可以采集全網(wǎng)數(shù)據(jù)，為民眾或企業(yè)參與監(jiān)督提供開(kāi)放式的智能化便捷通道，彌補(bǔ)政務(wù)服務(wù)外部監(jiān)督的不足；可以對(duì)內(nèi)外網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行穿透式的整合、比對(duì)和研判，智能發(fā)現(xiàn)和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)政務(wù)服務(wù)監(jiān)督效能的提升。

3.促進(jìn)組織跨域智能學(xué)習(xí)。持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)及運(yùn)行機(jī)制是提升政務(wù)服務(wù)效能的重要方式。生成式人工智能嵌入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，除了可以從本地區(qū)系統(tǒng)既有運(yùn)行數(shù)據(jù)中智能學(xué)習(xí)改進(jìn)策略外，還可以借助全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)同領(lǐng)域同業(yè)務(wù)、跨領(lǐng)域類(lèi)業(yè)務(wù)的辦理數(shù)據(jù)比對(duì)，智能學(xué)習(xí)、借鑒和采用高效率、高效能的業(yè)務(wù)辦理流程與方式。生成式人工智能卓越的數(shù)字轉(zhuǎn)化、數(shù)據(jù)分析與方案輸出能力，有利于突破政府部門(mén)和區(qū)域、層級(jí)政府間行政壁壘，便捷高效整合跨領(lǐng)域資源，甚至還可以跨界學(xué)習(xí)知識(shí)，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)建設(shè)思路，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)智能優(yōu)化。

在一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中總結(jié)、上傳、推送地方政府優(yōu)秀的政務(wù)服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，既可以為同級(jí)政府同類(lèi)業(yè)務(wù)辦理提供借鑒，也可以為上級(jí)政府

政策轉(zhuǎn)化提供便利，減少組織學(xué)習(xí)成本。

（三）智聯(lián)政務(wù)服務(wù)關(guān)系的合作價(jià)值

政務(wù)服務(wù)智能化在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)結(jié)構(gòu)和功能方面具有重要價(jià)值。生成式人工智能的深度嵌入與持續(xù)作用的價(jià)值還不僅限于此，其突出的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與深度挖掘能力對(duì)智能優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的政府間關(guān)系、促進(jìn)合作與價(jià)值共創(chuàng)同樣具有不可忽視的作用。

1.智能優(yōu)化政府間條塊關(guān)系。條塊關(guān)系是我國(guó)政府體制的基本特征。優(yōu)化條塊關(guān)系是提高政府效能的重要方式。然而，以條塊分割和條塊壁壘為表現(xiàn)的條塊沖突卻造成地方權(quán)責(zé)利益失衡、行政效率低下等問(wèn)題［12］。組織體制路徑固然是化解條塊沖突、促進(jìn)條塊協(xié)同的重要方式，而以數(shù)字平臺(tái)為核心的技術(shù)嵌入路徑以其高效率成為經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的可選方式［13］。我國(guó)政府間條塊沖突的核心是機(jī)構(gòu)部門(mén)與區(qū)域壁壘，其關(guān)鍵表征之一是基于權(quán)力鑄就的信息壁壘。不同于在傳統(tǒng)以部門(mén)為導(dǎo)向的條塊關(guān)系中政務(wù)數(shù)據(jù)被視為不可共享的部門(mén)資產(chǎn)，以生成式人工智能為基礎(chǔ)的政務(wù)服務(wù)，其前提是把部門(mén)數(shù)據(jù)視為可資共享的公共數(shù)據(jù)。這些公共數(shù)據(jù)借助人工智能強(qiáng)大的生成、交互與融合能力，在不同層級(jí)和不同部門(mén)間自由流通，實(shí)時(shí)精準(zhǔn)傳遞，成為打破部門(mén)壁壘、區(qū)域保護(hù)的重要窗口，從而推動(dòng)政府間條塊權(quán)責(zé)關(guān)系更清晰，權(quán)力運(yùn)行更順暢，責(zé)任歸屬更明確。

2.促進(jìn)政府市場(chǎng)社會(huì)價(jià)值共創(chuàng)。在政務(wù)服務(wù)中引入生成式人工智能，能夠以數(shù)據(jù)的處理和生成為紐帶使多主體形成有效關(guān)聯(lián)，促進(jìn)主體間的合作與價(jià)值創(chuàng)造。一是作為一項(xiàng)新興技術(shù)，生成式人工智能技術(shù)的發(fā)展成熟需要可靠的法治保障、良好的市場(chǎng)環(huán)境和廣闊的市場(chǎng)空間，需要政府提供必要的法律制度、政策規(guī)范和有效的市場(chǎng)監(jiān)管，防止其野蠻生長(zhǎng)。二是政務(wù)服務(wù)智能化所需的平臺(tái)、技術(shù)、設(shè)備等主要來(lái)自相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)供給，需要具有充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，防止市場(chǎng)壟斷形成過(guò)度依賴(lài)。企業(yè)還可以購(gòu)買(mǎi)、利用政務(wù)服務(wù)中的可公開(kāi)數(shù)據(jù)開(kāi)拓產(chǎn)品和服務(wù)。

政府與市場(chǎng)形成相互支持、互相依賴(lài)的共生共創(chuàng)關(guān)系。民眾既是政務(wù)服務(wù)的對(duì)象，也是監(jiān)督和促進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化的重要社會(huì)力量，還是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)智能化不斷走向成熟的根本動(dòng)力。

三、生成式人工智能助推政務(wù)服務(wù)智能化的結(jié)構(gòu)化風(fēng)險(xiǎn)

生成式人工智能廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景彰顯了政務(wù)服務(wù)智能化廣闊的價(jià)值前景，但其尚不成熟的特性和固有技術(shù)特征也帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)、算法和算力既是人工智能技術(shù)不斷發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力量，也是生成式人工智能應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的關(guān)鍵所在。

（一）“數(shù)不勝數(shù)”：“萬(wàn)物皆數(shù)”下的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)是指由民眾、企業(yè)、非政府組織及政府等主體產(chǎn)生，為政務(wù)服務(wù)提供信息支持的數(shù)據(jù)形式。生成式人工智能的產(chǎn)生及運(yùn)用與數(shù)據(jù)密不可分。生成式人工智能模型需要使用海量數(shù)據(jù)集和語(yǔ)料庫(kù)進(jìn)行預(yù)訓(xùn)練，而其運(yùn)行又會(huì)生成大量數(shù)據(jù)。在政務(wù)服務(wù)智能化中，無(wú)論是作為基礎(chǔ)養(yǎng)料的原始數(shù)據(jù)，還是作為運(yùn)行結(jié)果的生成數(shù)據(jù)，都關(guān)系政務(wù)服務(wù)的可靠性與安全性。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)面臨著難以勝任大數(shù)據(jù)和人工智能要求的“數(shù)不勝數(shù)”風(fēng)險(xiǎn)。

1.政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是指用于預(yù)訓(xùn)練的政務(wù)數(shù)據(jù)存在缺失、錯(cuò)誤導(dǎo)致生成結(jié)果偏離政務(wù)服務(wù)需要的情形。政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)主要依托海量政務(wù)和社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行判斷和抉擇。一旦相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量遭到破壞就會(huì)影響生成式人工智能輸出內(nèi)容的準(zhǔn)確性和可靠性，從而制約政務(wù)服務(wù)的效果，誤導(dǎo)政府決策，擾亂國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)秩序。數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)污染和數(shù)據(jù)投毒是政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。數(shù)據(jù)缺失主要是受歷史條件、地方知識(shí)、技術(shù)特性和主觀意志的影響，政務(wù)服務(wù)智能化所需的部分重要數(shù)據(jù)缺失或無(wú)法數(shù)字化或被刻意隱瞞。數(shù)據(jù)污染是指在數(shù)據(jù)搜集、處理過(guò)程中，人們故意或無(wú)意的行為破壞了原始數(shù)據(jù)的完整性和真實(shí)性。數(shù)據(jù)投毒則是具有主觀惡意的人員在訓(xùn)練數(shù)據(jù)集中故意添加受污染的數(shù)據(jù)，如利用深度偽造技術(shù)創(chuàng)制偽造品等［14］，影響模型的有效性或可用性。雖然數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)污染和數(shù)據(jù)投毒性質(zhì)存在差異，但不經(jīng)糾正都會(huì)損害原始數(shù)據(jù)的質(zhì)量，削弱其可靠性，危及政務(wù)服務(wù)智能化的有效性。

2.政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)主要是指政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的收集與使用侵害公民的知情同意權(quán)與信息受益權(quán)造成的風(fēng)險(xiǎn)。知情同意權(quán)是政府能夠采集、利用和處理公民信息的前提。在非法律強(qiáng)制規(guī)定的情況下，公民能夠自主決定提供給政府的信息內(nèi)容和方式，也能夠決定是否同意政府對(duì)關(guān)涉自己部分信息的處理程度與方式。信息受益權(quán)通常是一種包括財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性管理權(quán)在內(nèi)的基于受益人身份的綜合性法定權(quán)利。隨著社會(huì)信息化進(jìn)程的加快，“萬(wàn)物皆數(shù)”的時(shí)代已然來(lái)臨，私人信息、社會(huì)感知信息、政務(wù)服務(wù)信息的使用價(jià)值不斷擴(kuò)大，由此帶來(lái)過(guò)度采集和不規(guī)范使用數(shù)據(jù)等問(wèn)題。一方面，政府部門(mén)及工作人員容易在未取得公民知情同意下利用智能系統(tǒng)自動(dòng)收集、利用和處理公民個(gè)人信息，損害公民的知情同意權(quán)；另一方面，出于信息保護(hù)和部門(mén)利益的考量，在權(quán)屬不清、受益不明的情況下，政府部門(mén)往往選擇不公開(kāi)部分政務(wù)數(shù)據(jù)，人為制造“信息壁壘”，阻礙公民等主體對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的合理使用，損害公民的信息受益權(quán)。

3.政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)的核心在于其具有不可估量的使用價(jià)值。數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素后，獲取數(shù)據(jù)成為人們逐利的重要方式。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自數(shù)據(jù)不當(dāng)傳輸、管理和數(shù)據(jù)挖掘等導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露被非法利用，損害民眾和企業(yè)合法權(quán)益、公共利益和國(guó)家利益。作為一項(xiàng)新興技術(shù)，生成式人工智能技術(shù)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、倫理準(zhǔn)則和監(jiān)管規(guī)則等尚不明確，亦未構(gòu)筑形成基于安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、能夠抵御各類(lèi)人為攻擊的安全系統(tǒng)。把生成式人工智能引入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，這些與生俱來(lái)、尚未得到控制的風(fēng)險(xiǎn)因素就會(huì)自動(dòng)帶入，從而危及政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的安全性。一方面，不法分子可能利用技術(shù)漏洞等攻擊智能系統(tǒng)以竊取、恢復(fù)或篡改重要信息數(shù)據(jù)，造成數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)污染風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，不法分子可能通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和邏輯算法從非機(jī)密信息中挖掘、揭示隱含或先前未知的深層次秘密信息，從而危害國(guó)家和社會(huì)安全。

（二）“黑箱縱惡”：“算法為王”下的政務(wù)服務(wù)算法風(fēng)險(xiǎn)

算法是求解問(wèn)題的一系列指令，是生成式人工智能運(yùn)行的邏輯結(jié)構(gòu)。

政務(wù)服務(wù)算法是算法在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，是能夠幫助政府解決政務(wù)服務(wù)問(wèn)題，進(jìn)行事務(wù)管理的一系列具有邏輯的計(jì)算機(jī)語(yǔ)言指令的合集［15］。算法以特定邏輯的計(jì)算機(jī)語(yǔ)言把人們的運(yùn)算思路呈現(xiàn)，具有一定的專(zhuān)業(yè)壁壘。鑒于人為設(shè)計(jì)和計(jì)算機(jī)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的自主性，算法呈現(xiàn)一定的“黑箱”狀態(tài)，算法的安全性、可靠性、可控性及可信性無(wú)法得以保證［16］。“算法黑箱”極有可能為行惡提供便利。

1.政務(wù)服務(wù)算法歧視風(fēng)險(xiǎn)。生成式人工智能的算法開(kāi)發(fā)者和設(shè)計(jì)者可能將偏見(jiàn)嵌入智能算法之中［14］，造成內(nèi)部算法并非中立客觀，進(jìn)而對(duì)部分政務(wù)服務(wù)群體產(chǎn)生偏見(jiàn)，并由此引發(fā)應(yīng)用的算法歧視風(fēng)險(xiǎn)。目前，對(duì)政務(wù)服務(wù)人工智能開(kāi)發(fā)人員的思想道德與行為動(dòng)機(jī)未能通過(guò)直接或間接方式測(cè)量與評(píng)價(jià)，對(duì)開(kāi)發(fā)人員是否會(huì)將某些惡意思想植入算法缺乏充分評(píng)估，基于算法設(shè)計(jì)的公平性難以得到充分保障。與此同時(shí)，政務(wù)服務(wù)算法通過(guò)周期性重復(fù)訓(xùn)練在解決用戶問(wèn)題與提供個(gè)性化服務(wù)的過(guò)程中，也難免催生算法歧視問(wèn)題。基于算法設(shè)計(jì)者偏好和深度學(xué)習(xí)的偏差，政務(wù)服務(wù)算法極有可能喪失客觀的公平性標(biāo)準(zhǔn)，造成政務(wù)服務(wù)資源分配不合理，降低民眾、企業(yè)的體驗(yàn)感與獲得感。

2.政務(wù)服務(wù)算法失控風(fēng)險(xiǎn)。人工智能的深度學(xué)習(xí)在信息輸入與結(jié)果輸出之間會(huì)產(chǎn)生難以為外界所看見(jiàn)及理解的隱藏部分，具有不透明性和難理解性，從而出現(xiàn)“算法黑箱”?！八惴ê谙洹笔菍?dǎo)致算法失控風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。算法失控風(fēng)險(xiǎn)主要是指生成式人工智能在政務(wù)服務(wù)中做出超出人類(lèi)所控制的智能行為而引發(fā)威脅民眾、企業(yè)和國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。生成式人工智能的“外在”智能本質(zhì)上基于“內(nèi)在”算法程序和模型而運(yùn)行。

政務(wù)服務(wù)用戶可能通過(guò)一系列偽裝手段，誘導(dǎo)政務(wù)服務(wù)智能系統(tǒng)繞過(guò)預(yù)先設(shè)置的“防火墻”，越過(guò)法律或倫理邊界，偽造政務(wù)服務(wù)信息，生成非法或違背道德倫理的文本、圖片、視頻、文件等，欺騙民眾、企業(yè)和政府，制造市場(chǎng)和社會(huì)混亂。

3.政務(wù)服務(wù)算法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)涉及生成式人工智能在政務(wù)服務(wù)運(yùn)用中造成負(fù)面影響后的責(zé)任界定難題，

若無(wú)法界定和追究責(zé)任，人工智能的行為就會(huì)難以受到充分約束。鑒于人工智能的類(lèi)人屬性，其主體責(zé)任認(rèn)定一直是學(xué)界探討的熱門(mén)話題［17］。哲學(xué)家和法學(xué)家大多認(rèn)為是否有自由意志是判斷主體性的標(biāo)準(zhǔn)。目前，人們對(duì)人工智能具有自由意志普遍持懷疑態(tài)度［18］。因而，人工智能不應(yīng)作為真正意義上的主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但生成式人工智能具有一定的自主性是不可否認(rèn)的事實(shí)［19］。社會(huì)中人工智能產(chǎn)品造成自然人生命財(cái)產(chǎn)損失的事故預(yù)示著，生成式人工智能嵌入政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域同樣可能因自主判斷或意外事件造成具有不良社會(huì)后果的未知事故，這必然會(huì)涉及主體責(zé)任界定、責(zé)任歸屬及事故補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。在“算法黑箱”無(wú)法消除的情況下，如何科學(xué)界定包括人工智能在內(nèi)的主體責(zé)任就成為無(wú)法解決的難題?！昂谙淇v惡”在所難免。

（三）“量均皆憂”：“算力為基”下的政務(wù)服務(wù)算力風(fēng)險(xiǎn)

算力是指處理海量數(shù)據(jù)的能力，包括信息計(jì)算力、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)載力和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)力，是一種新的生產(chǎn)力形式。政務(wù)服務(wù)智能化依賴(lài)的生成式人工智能大模型長(zhǎng)期訓(xùn)練和推理需要基礎(chǔ)算力、平臺(tái)算力和服務(wù)算力等多層次的算力作保證?，F(xiàn)階段，硬件、成本、平臺(tái)和市場(chǎng)等制約著政務(wù)服務(wù)算力的發(fā)展，政務(wù)服務(wù)算力總量與分布還不能滿足政務(wù)服務(wù)需求。

1.政務(wù)服務(wù)算力資源風(fēng)險(xiǎn)。算力資源主要是指算力在提供各種服務(wù)過(guò)程中涉及的技術(shù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施等［20］，算力資源是否充沛直接影響政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)的速度與效果。當(dāng)前，算力資源市場(chǎng)建設(shè)處于初步階段，政務(wù)云平臺(tái)數(shù)據(jù)的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)與算力增速不匹配問(wèn)題日益突出［21］，政務(wù)服務(wù)算力資源需求與供給存在無(wú)法有效適配的結(jié)構(gòu)性失衡風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在國(guó)家的推動(dòng)下，

31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)陸續(xù)發(fā)文推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，政務(wù)服務(wù)算力需求增長(zhǎng)迅猛；另一方面，我國(guó)算力規(guī)模已位居世界第二，但政務(wù)服務(wù)算力資源供給尚不充分，大量高性能的基礎(chǔ)性應(yīng)用軟件還嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)外，存在“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)［22］。此外，算力資源的多元供給還有賴(lài)于靈活高效的調(diào)配能力，全局調(diào)度能力不足會(huì)誘發(fā)算網(wǎng)協(xié)同失效的風(fēng)險(xiǎn)。

2.政務(wù)服務(wù)算力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。生成式人工智能的運(yùn)行依賴(lài)硬件算力、云計(jì)算及邊緣計(jì)算等算力平臺(tái)的支撐。云計(jì)算指通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)形成的計(jì)算能力極強(qiáng)的系統(tǒng)，可存儲(chǔ)、集合相關(guān)資源并按需配置，集中計(jì)算力量，向用戶提供個(gè)性化服務(wù)。政務(wù)服務(wù)智能化通常使用跨模態(tài)、預(yù)訓(xùn)練的大模型技術(shù)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容生成功能，并通過(guò)云端算力進(jìn)行訓(xùn)練和開(kāi)展服務(wù)。邊緣計(jì)算則與物聯(lián)網(wǎng)共同發(fā)展，主要利用數(shù)量龐大、多種多樣的終端智能設(shè)備及時(shí)完成算力有限的任務(wù)。邊緣計(jì)算為生成式人工智能與個(gè)人交互提供可能，為政務(wù)服務(wù)人機(jī)交互中的多模態(tài)信息感知、生成和交流等復(fù)雜任務(wù)場(chǎng)景提供了算力解決方案。云計(jì)算的資源集中優(yōu)勢(shì)和邊緣計(jì)算的靈活算力卻面臨著多中心分布式協(xié)同計(jì)算、異構(gòu)化體系結(jié)構(gòu)并行運(yùn)行的穩(wěn)定性與可靠性風(fēng)險(xiǎn)及數(shù)據(jù)安全和隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)。缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也放大了異構(gòu)算力融合并行的風(fēng)險(xiǎn)。

3.政務(wù)服務(wù)算力鴻溝風(fēng)險(xiǎn)。算力是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心生產(chǎn)力。政務(wù)服務(wù)算力是政務(wù)服務(wù)智能化的核心動(dòng)能，決定著政務(wù)服務(wù)效能的高低。

當(dāng)前，城市政務(wù)服務(wù)算力分布不均衡，存在算力鴻溝風(fēng)險(xiǎn)。一是政務(wù)服務(wù)算力供給市場(chǎng)存在壟斷風(fēng)險(xiǎn)。大型計(jì)算機(jī)廠商具有提供算力資源和服務(wù)的資金、技術(shù)和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑了隱形的市場(chǎng)壁壘，限制著新興小微企業(yè)的進(jìn)入，降低了市場(chǎng)創(chuàng)新活力。二是政務(wù)服務(wù)算力資源使用率分布不均衡。我國(guó)仍有少部分地區(qū)尚未構(gòu)建地方政務(wù)云平臺(tái)，部分地區(qū)政務(wù)云平臺(tái)服務(wù)少、規(guī)模小，算力資源使用程度較弱，地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)高性能算力資源獲取成本，而為之提供政務(wù)服務(wù)算力的中小企業(yè)又缺乏專(zhuān)有算力平臺(tái)，存在算力資源瓶頸［23］，從而限制了政務(wù)服務(wù)智能化的發(fā)展。

四、生成式人工智能助推政務(wù)服務(wù)智能化的應(yīng)對(duì)策略

數(shù)據(jù)、算法和算力是生成式人工智能促進(jìn)政務(wù)服務(wù)從“智”到“能”躍升的基礎(chǔ)條件。加強(qiáng)和完善政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理、政務(wù)服務(wù)算法研發(fā)與政務(wù)服務(wù)算力資源建設(shè)，是化解政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)其功能價(jià)值的必然要求。

（一）目標(biāo)為先：確保政務(wù)服務(wù)智能化安全公平高效

價(jià)值目標(biāo)是政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)的重要指引。政務(wù)服務(wù)智能化應(yīng)以安全、公平和高效為目標(biāo)。其中，安全是政務(wù)服務(wù)智能化的底線，是政務(wù)服務(wù)供給端愿意提供和需求端愿意使用的前提；公平是政務(wù)服務(wù)的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求，是政務(wù)服務(wù)智能化可資信賴(lài)的條件；高效是政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)最重要的價(jià)值意義，也是檢驗(yàn)政務(wù)服務(wù)智能化成效的核心準(zhǔn)則。

1.提高服務(wù)底層軟硬件安全性。政務(wù)服務(wù)智能化應(yīng)以安全為首要目標(biāo)，但這種安全并非絕對(duì)安全，而是有限技術(shù)、制度和行為理性下的相對(duì)安全。一是在硬件安全方面，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)采用具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和先進(jìn)技術(shù)水平的云端人工智能芯片、邊緣人工智能芯片和新型人工智能芯片［24］等AI芯片、處理器和視覺(jué)傳感器等，減少對(duì)外依存度，降低“卡脖子”和數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。二是在技術(shù)安全方面，對(duì)政務(wù)服務(wù)中采用的計(jì)算機(jī)視覺(jué)、語(yǔ)音識(shí)別、自然語(yǔ)言處理、機(jī)器學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈、智能軟硬件協(xié)同、下一代通信網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)及其算法先期進(jìn)行包括極限測(cè)試、對(duì)抗測(cè)試在內(nèi)的安全性評(píng)估，提升算法的魯棒性與可靠性。三是在軟件安全方面，定期對(duì)為政務(wù)服務(wù)提供后端支持與前端服務(wù)的大數(shù)據(jù)服務(wù)、云計(jì)算服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、智能計(jì)算框架、應(yīng)用場(chǎng)景軟件、軟件供應(yīng)鏈等進(jìn)行全面的專(zhuān)業(yè)性安全評(píng)估，預(yù)防軟硬件兼容風(fēng)險(xiǎn)，提高系統(tǒng)運(yùn)行的安全性和可靠性。

2.促進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源公平配置。資源公平配置是政務(wù)服務(wù)公平的具體體現(xiàn)。政務(wù)服務(wù)智能化應(yīng)借助生成式人工智能技術(shù)更好地促進(jìn)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如側(cè)重扶持弱勢(shì)群體和相對(duì)落后地區(qū)。政務(wù)服務(wù)資源公平配置主要包括三個(gè)方面。一是接入公平。政務(wù)服務(wù)智能技術(shù)使用的可接入性和可及性在區(qū)域間、群際間得到公平對(duì)待，這需要根據(jù)差異化原則，針對(duì)特定區(qū)域和人群特點(diǎn)，優(yōu)化新型信息基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局和供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)分布的公平性。二是平等對(duì)待。在接受智能化政務(wù)服務(wù)過(guò)程中，制度公開(kāi)規(guī)范，程序公正透明，公民基本權(quán)利依政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)得到平等對(duì)待，這有賴(lài)將公平理念植入政務(wù)服務(wù)算法、機(jī)器學(xué)習(xí)和軟件平臺(tái)設(shè)計(jì)。三是利益均衡。政務(wù)服務(wù)智能化決策應(yīng)統(tǒng)籌考量社會(huì)不同階層群體的利益，防止出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)；統(tǒng)籌考量經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益和生態(tài)利益，防止一葉障目的唯利是圖行為；統(tǒng)籌考量眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，防止急功近利的短視行為。

3.推動(dòng)政務(wù)服務(wù)智能集成高效。集成高效是政務(wù)服務(wù)智能化的應(yīng)有之義。系統(tǒng)集成是高效政務(wù)服務(wù)的重要形式和載體，高效是政務(wù)服務(wù)智能集成的目標(biāo)要求。政務(wù)服務(wù)智能集成要求提供單一和關(guān)聯(lián)事項(xiàng)、跨部門(mén)和跨地區(qū)事項(xiàng)的政務(wù)服務(wù)受理端統(tǒng)一在一個(gè)線上平臺(tái)（如國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)）、一個(gè)線下窗口（如地方政務(wù)服務(wù)中心），實(shí)現(xiàn)服務(wù)申請(qǐng)“多端可辦”“一次提交”，所需數(shù)據(jù)和辦理結(jié)果跨部門(mén)、跨區(qū)域自然流通共享。政務(wù)服務(wù)智能高效要求充分運(yùn)用生成式人工智能技術(shù)，通過(guò)端口集成、數(shù)據(jù)共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信用承諾、機(jī)器學(xué)習(xí)、自動(dòng)生成、交互驗(yàn)證、智能引導(dǎo)、遠(yuǎn)程身份核驗(yàn)、

音視頻共享等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)一次辦、承諾辦、免申辦，跨域通辦、代辦和聯(lián)辦，最大限度降低辦理事務(wù)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)效率、效益和效果的最大化。

（二）架構(gòu)為基：建構(gòu)政務(wù)服務(wù)智能化頂層架構(gòu)

頂層架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)智能化價(jià)值目標(biāo)的重要依托，用來(lái)定義政務(wù)服務(wù)智能系統(tǒng)的關(guān)鍵組件、相互關(guān)系和交互方式。生成式人工智能助推政務(wù)服務(wù)智能化需要以?xún)r(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ)，優(yōu)先確立頂層架構(gòu)。

1.建立政務(wù)服務(wù)智能化制度框架。除了必要的軟硬件和技術(shù)外，制度是政務(wù)服務(wù)智能化的另一個(gè)關(guān)鍵組件，也是前者能否有效運(yùn)行、管控風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)揮效用的基礎(chǔ)。政務(wù)服務(wù)智能化制度框架是為促進(jìn)和規(guī)范政務(wù)服務(wù)智能化的一系列制度構(gòu)成的制度體系及其內(nèi)在關(guān)系的總和。這一制度體系應(yīng)該包括生成式人工智能服務(wù)管理制度、政務(wù)服務(wù)智能要素管理制度、政務(wù)服務(wù)智能產(chǎn)品市場(chǎng)制度、人才和金融支持制度及線上線下政務(wù)服務(wù)運(yùn)行與管理制度等相互銜接、互為支撐的基礎(chǔ)制度及其相關(guān)政策規(guī)范。這些制度與政策著力規(guī)范生成式人工智能支持政務(wù)服務(wù)的適用范圍、合規(guī)要求、內(nèi)部規(guī)則、外部監(jiān)管、安全評(píng)估、倫理審查、交易秩序、權(quán)益保護(hù)、收益分配、支持保障、責(zé)任界定與追究等。建立該制度體系應(yīng)通過(guò)規(guī)劃籌謀、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和政策轉(zhuǎn)化等方式，形成結(jié)構(gòu)化、規(guī)范化和體系化的格局，從而加快促進(jìn)政務(wù)服務(wù)朝著智能化方向安全可信、公平高效發(fā)展，提高民眾的政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)感與獲得感。

2.明確服務(wù)供需主體權(quán)責(zé)利關(guān)系。明確服務(wù)供需主體權(quán)責(zé)利關(guān)系是政務(wù)服務(wù)智能化順暢運(yùn)行、走向成熟完善的基本要求。一是明確智能化政務(wù)服務(wù)供給方的權(quán)責(zé)利關(guān)系。相關(guān)數(shù)字化、人工智能企業(yè)是政務(wù)服務(wù)智能化鏈條中必不可少的供給者，主要從事政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、算法設(shè)計(jì)、算力支持、平臺(tái)軟件等業(yè)務(wù)。在此過(guò)程中，需要根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)生成特征，明確政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等在地方政府及部門(mén)、中央政府及參與供給的人工智能企業(yè)之間的結(jié)構(gòu)性分置，明確各方責(zé)任邊界和利益關(guān)系，從而更好調(diào)動(dòng)各方積極性。二是明確智能化政務(wù)服務(wù)供需雙方的權(quán)責(zé)利關(guān)系。既要明確民眾和企業(yè)在一般性政務(wù)服務(wù)中接受服務(wù)、參與監(jiān)督、評(píng)價(jià)反饋、協(xié)同治理的基本權(quán)利，也要明確智能化政務(wù)服務(wù)中數(shù)據(jù)知情、權(quán)益保護(hù)、權(quán)益分配等特殊權(quán)利，還應(yīng)遵循比例原則，明確政務(wù)服務(wù)中供需雙方管理疏漏、不當(dāng)利用、權(quán)利侵害、惡意攻擊等行為的相應(yīng)責(zé)任。

3.確定政務(wù)服務(wù)智能化推進(jìn)策略。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)智能化需要在明確價(jià)值目標(biāo)和確立制度框架的基礎(chǔ)上系統(tǒng)謀劃，協(xié)同落實(shí)。

一是制定政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)規(guī)劃?；谏墒饺斯ぶ悄馨l(fā)展技術(shù)趨勢(shì)和政務(wù)服務(wù)愿景，在國(guó)家和地方層面制定一體化、智能化政務(wù)服務(wù)的長(zhǎng)期、中長(zhǎng)期和短期規(guī)劃，確立技術(shù)、市場(chǎng)、規(guī)模、場(chǎng)景等方面的階段性目標(biāo)和任務(wù)。二是重點(diǎn)促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)和核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展。采取長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、政府購(gòu)買(mǎi)、市場(chǎng)規(guī)范等有效方式，推進(jìn)人工智能底層硬件研發(fā)創(chuàng)新，激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)算力服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，提升政務(wù)服務(wù)智能化安全保障能力。三是統(tǒng)籌局部試點(diǎn)與整體推進(jìn)工作。通過(guò)分類(lèi)試點(diǎn)，調(diào)動(dòng)地方和部門(mén)的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)利用和創(chuàng)造條件先行先試，探索智能政務(wù)服務(wù)新模式。適時(shí)總結(jié)推廣優(yōu)秀示范、典型案例，將個(gè)案、經(jīng)驗(yàn)式做法轉(zhuǎn)化為全局、系統(tǒng)性做法。

（三）市場(chǎng)為要：健全政務(wù)服務(wù)智能化要素與產(chǎn)品市場(chǎng)

要素與產(chǎn)品市場(chǎng)的健康發(fā)展是確保政務(wù)服務(wù)智能化深入推進(jìn)的關(guān)鍵。應(yīng)推動(dòng)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、具有創(chuàng)新活力的要素和產(chǎn)品市場(chǎng)環(huán)境，為政務(wù)服務(wù)智能化提供強(qiáng)大支撐。

1.健全政務(wù)服務(wù)智能化數(shù)據(jù)市場(chǎng)。政務(wù)數(shù)據(jù)是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)智能化系統(tǒng)建設(shè)和升級(jí)更新的基礎(chǔ)要素，應(yīng)在數(shù)據(jù)自主有序流動(dòng)和高效合理配置中實(shí)現(xiàn)其最大社會(huì)價(jià)值。一是拓展和規(guī)范政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)源。開(kāi)發(fā)公共行為、公共規(guī)范和公共文化等高價(jià)值數(shù)據(jù)來(lái)源，擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)集，完善政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)采集、處理、存儲(chǔ)、傳輸、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，確保數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，為政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)流通與交易奠定基礎(chǔ)。二是建立政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)交易合作制度。將經(jīng)過(guò)脫敏的非個(gè)人隱私和低風(fēng)險(xiǎn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)向市場(chǎng)和社會(huì)開(kāi)放，通過(guò)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)或政企合作方式，開(kāi)發(fā)智能化政務(wù)服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)揮“數(shù)據(jù)要素×”效應(yīng)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。三是完善政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)、產(chǎn)品交易監(jiān)管和爭(zhēng)端解決機(jī)制制度，防止數(shù)據(jù)泄露、濫用等風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)解決“一數(shù)多權(quán)”等法律問(wèn)題，建立高效、安全、互利的政務(wù)服務(wù)智能化數(shù)據(jù)生態(tài)。

2.推動(dòng)政務(wù)服務(wù)算法與算力交易。市場(chǎng)交易是提升產(chǎn)品質(zhì)量、最大限度發(fā)揮產(chǎn)品價(jià)值的重要方式。政務(wù)服務(wù)智能化的價(jià)值實(shí)現(xiàn)同樣離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的作用。一是依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為通用和專(zhuān)用算法模型提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。以需求為導(dǎo)向，根據(jù)算法效能定期評(píng)價(jià)和篩選算法模型，鼓勵(lì)企業(yè)間開(kāi)展算法模型開(kāi)發(fā)互聯(lián)共享，不斷優(yōu)化算法性能，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)降本增效。二是加強(qiáng)政府算法審計(jì)，確保政務(wù)服務(wù)算法公正透明、符合法律法規(guī)和倫理道德標(biāo)準(zhǔn)，保障公民權(quán)益和公共利益不受損害。三是推動(dòng)算力資源聯(lián)結(jié)、共享與交易，形成一體化政務(wù)服務(wù)算力網(wǎng)絡(luò)。充分利用云、邊、端三級(jí)算力架構(gòu)泛在特性，將邊緣算力與“東數(shù)西算”工程的算力樞紐、智算中心聯(lián)通，通過(guò)智能結(jié)算交易制度，實(shí)現(xiàn)算力資源按需分配、協(xié)同調(diào)度和高效使用，降低信息計(jì)算力和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)載力不足風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)算力賦能地方政府政務(wù)服務(wù)。

（四）體系為重：完善風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)控與反饋糾錯(cuò)體系

全過(guò)程保障政務(wù)服務(wù)信息安全是政務(wù)服務(wù)智能化順暢運(yùn)行、高效服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。構(gòu)建全面的智能化政務(wù)服務(wù)監(jiān)控體系，對(duì)數(shù)據(jù)流通使用、算法模型應(yīng)用及算力配置運(yùn)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)追蹤，整體評(píng)估政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，確保風(fēng)險(xiǎn)防控與及時(shí)糾錯(cuò)。

1.建立政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)管理體系。一是在制度規(guī)范方面，建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)管理目錄和管理制度。根據(jù)現(xiàn)有地方公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況，針對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)屬性、來(lái)源屬性、共享屬性、開(kāi)放屬性和影響屬性，確定以各級(jí)政府和業(yè)務(wù)部門(mén)管理為主、集中管理為輔的分層管理模式，把政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)劃分為開(kāi)放共享、有條件共享、限制共享和禁止共享四類(lèi)，以及不敏感數(shù)據(jù)、低敏感數(shù)據(jù)、較敏感數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)四級(jí)。二是在組織機(jī)構(gòu)方面，政務(wù)服務(wù)具體業(yè)務(wù)部門(mén)和政府大數(shù)據(jù)管理部門(mén)設(shè)置數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)或崗位負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)業(yè)務(wù)和審查監(jiān)督。三是在運(yùn)行管理方面，采取依規(guī)統(tǒng)一定級(jí)與部門(mén)自主定級(jí)相結(jié)合的原則，在分類(lèi)定級(jí)時(shí)，結(jié)合已公開(kāi)數(shù)據(jù)，預(yù)判并避免數(shù)據(jù)集多源融合可能造成的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，

按照定級(jí)評(píng)審、審批、登記和變更等程序，確保分類(lèi)分級(jí)安全可靠。

2.建立政務(wù)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)糾錯(cuò)體系。一是構(gòu)建全覆蓋閉環(huán)式風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)應(yīng)橫向到邊、縱向到底，形成監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)和反饋的閉環(huán)，并圍繞數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏、身份驗(yàn)證、訪問(wèn)控制、安全審計(jì)、溯源標(biāo)記、日志記錄、備份恢復(fù)等數(shù)據(jù)安全防護(hù)策略運(yùn)行情況展開(kāi)，實(shí)時(shí)感知，智能分析。聚焦政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、人員操作、數(shù)據(jù)使用、算法偏差和算力波動(dòng)等關(guān)鍵方面。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出預(yù)設(shè)閾值時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警機(jī)制，并通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)定位問(wèn)題。

二是建立快速響應(yīng)與應(yīng)急處置機(jī)制。針對(duì)預(yù)警信息，政務(wù)服務(wù)部門(mén)應(yīng)迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采用智能和人工干預(yù)方式，及時(shí)中斷局部系統(tǒng)，阻斷風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延，防止危害加深加大。三是完善事后評(píng)估與系統(tǒng)糾錯(cuò)機(jī)制。在事后評(píng)估中，深入挖掘風(fēng)險(xiǎn)成因，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的有效性；

通過(guò)優(yōu)化算法模型、彌補(bǔ)系統(tǒng)運(yùn)行漏洞等方式糾正系統(tǒng)錯(cuò)誤，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)智能系統(tǒng)容錯(cuò)能力。

3.建立智能政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系。質(zhì)量評(píng)估是政務(wù)服務(wù)智能化持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。

一是建構(gòu)科學(xué)合理的智能政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系。針對(duì)政務(wù)服務(wù)智能化特點(diǎn)，構(gòu)建以基礎(chǔ)制度、數(shù)據(jù)質(zhì)量、服務(wù)品質(zhì)、用戶體驗(yàn)為核心的評(píng)估指標(biāo)體系。基礎(chǔ)制度評(píng)估重在評(píng)價(jià)政務(wù)服務(wù)智能化制度體系的完整性、科學(xué)性和適用性等；數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估重在評(píng)估政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、標(biāo)準(zhǔn)化、完整性、時(shí)效性、安全性和效益性等；服務(wù)品質(zhì)評(píng)估重在評(píng)估政務(wù)服務(wù)的響應(yīng)速度、事項(xiàng)覆蓋度、流程便捷性、服務(wù)智能度、問(wèn)題解決率等；用戶體驗(yàn)評(píng)估重在評(píng)估民眾、企業(yè)在使用智能政務(wù)服務(wù)時(shí)的體驗(yàn)感和滿意度。二是建立多方參與的政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。引入民眾和企業(yè)等政務(wù)服務(wù)對(duì)象、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，采取量化評(píng)估與定性分析相結(jié)合、智能評(píng)估與人工評(píng)估相結(jié)合等方式，形成公開(kāi)性評(píng)價(jià)結(jié)論，接受社會(huì)監(jiān)督。除運(yùn)用評(píng)估結(jié)果改進(jìn)和優(yōu)化智能政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)外，還可將其用于單位考核、職務(wù)晉升、機(jī)構(gòu)改革等領(lǐng)域，助力政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：陳 麗

From “Intelligence” to “Capability”： Practical Logic of Generative

Artificial Intelligence in Boosting the Intelligentization of Government Services

Yuan Jianjun， Chen Jin

Abstract：

Generative artificial intelligence can effectively overcome the shortcomings of shallow application of digital technology and intelligent response in government services. However， generative artificial intelligence inevitably poses risks in government service data， algorithms for government services， and computing power for government services. We should accelerate the formation of a top-level framework for intelligent government services， establish the market for intelligent government service elements and products.

Key words：

generative artificial intelligence， government service， digital government

收稿日期：2024-07-11

作者簡(jiǎn)介：

袁建軍（1981-），男，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，江蘇南京 211816；陳 錦（通訊作者）（1999-），女，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，江蘇南京 211816

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“長(zhǎng)三角都市圈同城化中的政府間條塊協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)號(hào)23BZZ046）的階段性研究成果。