角色安排與功能優(yōu)化：我國(guó)老年人探訪關(guān)愛(ài)制度研究

［摘 要］

建立特殊困難老年人探訪關(guān)愛(ài)制度是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)及健全新時(shí)代我國(guó)老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。在國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)的宏觀范疇和居家養(yǎng)老服務(wù)制度網(wǎng)絡(luò)的交互中精準(zhǔn)把握探訪關(guān)愛(ài)制度的要素構(gòu)成、功能價(jià)值及運(yùn)行邏輯?，F(xiàn)時(shí)態(tài)中盡管從政策層面和制度層面對(duì)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)進(jìn)行了整體安排，實(shí)際運(yùn)行中依然存在類(lèi)型劃定、資源整合、方法應(yīng)用及功能聯(lián)通等方面的缺失和障礙。從標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、運(yùn)行機(jī)制協(xié)同及服務(wù)質(zhì)量保障等制度層面加以建構(gòu)，并從規(guī)范流程、內(nèi)優(yōu)外聯(lián)和賦能業(yè)務(wù)等實(shí)踐層面予以優(yōu)化，確保其制度紅利的充分釋放。

［關(guān)鍵詞］

基本養(yǎng)老服務(wù)；探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)；角色安排；功能優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2024）06-0055-11

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，是黨中央為實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略在二十大報(bào)告中確定的宏觀目標(biāo)，是新時(shí)代黨中央對(duì)我國(guó)老有所養(yǎng)制度的頂層設(shè)計(jì)，也是以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的內(nèi)在要求。這項(xiàng)制度安排與實(shí)施對(duì)于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于“加強(qiáng)養(yǎng)老公共服務(wù)，內(nèi)容上要多樣、財(cái)力上要傾斜、全社會(huì)一起努力，把老年人安頓好、照顧好，讓老年人安享晚年”［1］重要指示精神具有基礎(chǔ)保障價(jià)值。基本公共服務(wù)的受益對(duì)象是全體老年人，但在推進(jìn)中仍需梯次優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的失能、高齡、空巢留守、孤寡和無(wú)人照顧的老年人。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給的整體改革要求下，強(qiáng)調(diào)改善對(duì)孤寡、殘障和失能等特殊困難老年人的服務(wù)，并著力強(qiáng)化建立健全相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和綜合監(jiān)管體系等［2］（P186）。建立特殊困難老年人的探訪關(guān)愛(ài)制度，是織密織牢社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)、建立健全老年人基本服務(wù)和關(guān)愛(ài)體系的關(guān)鍵支撐，也是補(bǔ)齊特殊困難老年人群體基本養(yǎng)老服務(wù)供給短板的重要舉措。

一、角色定位——探訪關(guān)愛(ài)制度的形成與價(jià)值

（一）探訪關(guān)愛(ài)制度緣起

基本養(yǎng)老服務(wù)是由國(guó)家直接提供或者通過(guò)一定方式支持相關(guān)主體向老年人提供的，旨在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依必需的普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性服務(wù)，包括物質(zhì)幫助、照護(hù)服務(wù)、關(guān)愛(ài)服務(wù)等內(nèi)容［3］?；攫B(yǎng)老服務(wù)制度重在保障全體老年人的基本生存發(fā)展權(quán)，即剛性確保每位老年人在出現(xiàn)單純依靠個(gè)人和家庭難以應(yīng)對(duì)和解決的風(fēng)險(xiǎn)和困難時(shí)，能夠獲得平等和兜底的國(guó)家服務(wù)機(jī)會(huì)。截至2023年末，全國(guó)有60歲及以上人口29697萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.1%，其中65歲及以上人口21676萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.4%［4］。老齡人口的數(shù)量和占比的不斷增加及老齡化程度的持續(xù)加深，遂向基本養(yǎng)老服務(wù)制度的健全優(yōu)化提出了更為迫切的需求。當(dāng)然，在制度和政策的實(shí)施落地中，首先要充分回應(yīng)全體老年人最基本、最剛性、最共性的服務(wù)訴求，聚焦解決養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域老百姓反映強(qiáng)烈的操心事、煩心事、揪心事，筑牢其生活安全底線。在此基礎(chǔ)上，還要分類(lèi)評(píng)估和重點(diǎn)關(guān)注具有特殊困難和較高風(fēng)險(xiǎn)的老年人群體，優(yōu)先、針對(duì)性地給予其服務(wù)和保障。

面向獨(dú)居、空巢、留守、失能、重殘、計(jì)劃生育特殊家庭等老年人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特殊困難老年人”）開(kāi)展探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)是基本養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容，也是支持家庭養(yǎng)老、解決居家養(yǎng)老困難，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)“兜底線、?；尽惫δ艿年P(guān)鍵所在。一方面，大量老年人由于種種原因長(zhǎng)期無(wú)法與子女及其他家人共同居住，客觀上面臨著居家養(yǎng)老生活、照護(hù)和精神關(guān)愛(ài)的多重困難，遂導(dǎo)致嚴(yán)重的安全隱患。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)空巢老年人占比已超過(guò)一半，部分大城市和農(nóng)村地區(qū)，空巢老年人比例甚至超過(guò)70%［5］。另一方面，基于傳統(tǒng)文化觀念和現(xiàn)實(shí)資源稟賦的雙重影響，居家就地養(yǎng)老依然是絕大多數(shù)老年人的意愿偏好和方式選擇。我國(guó)90%的老年人對(duì)選擇居家養(yǎng)老方式秉持高意愿（“9073”中國(guó)式養(yǎng)老格局，即約90%居家養(yǎng)老、7%依托社區(qū)支持養(yǎng)老、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老），這樣兜住老人生活、安全和健康的底線壓力必然增大［6］。如此“雙重窘境”，僅靠單個(gè)家庭或特定家庭成員無(wú)疑難以應(yīng)對(duì)甚至根本無(wú)能為力，迫切需要國(guó)家和政府的介入幫扶，即在國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)制度和政策的整體設(shè)計(jì)下，有效發(fā)揮地方黨政部門(mén)的組織統(tǒng)籌能力，充分調(diào)動(dòng)、整合各方面社會(huì)力量和行動(dòng)資源，通過(guò)開(kāi)展日常和定期的探訪查訪，及時(shí)了解特殊困難老年人身心健康、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料及精神慰藉中的急難愁盼，并精準(zhǔn)作出研判和繪制“個(gè)體畫(huà)像”，進(jìn)而尋找后續(xù)幫扶救助之“處方”，優(yōu)化供給服務(wù)內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、弱有所扶上提供針對(duì)性支持。

（二）探訪關(guān)愛(ài)制度價(jià)值厘定

置身于基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系的宏觀視域，以及從提供享有到內(nèi)容擴(kuò)展，公平性、可及性不斷深化的動(dòng)態(tài)情境，探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)作為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的重要制度設(shè)計(jì)已在多個(gè)政策文件的共同規(guī)范中持續(xù)明確和完善。其中，重點(diǎn)包括2021年底出臺(tái)《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，在“織牢社會(huì)保障和兜底性養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”部分，專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村留守老年人數(shù)量龐大和養(yǎng)老服務(wù)短板明顯的現(xiàn)狀，明確強(qiáng)調(diào)建立特殊困難老年人定期巡訪制度，為老年人提供必要援助服務(wù)，幫助其解決基本生活安全問(wèn)題，當(dāng)然，該規(guī)定也應(yīng)擴(kuò)大惠及城市中的空巢老年人群體。2022年，民政部、中央政法委等10部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展特殊困難老年人探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）更是對(duì)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的定位、功能、實(shí)現(xiàn)等作出了系統(tǒng)規(guī)定。

根據(jù)《意見(jiàn)》之界定，探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)是政府主導(dǎo)，社會(huì)共同參與，通過(guò)定期上門(mén)入戶、電話視頻、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)等方式，了解掌握特殊困難老年人居家生活情況，支持贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)，并根據(jù)實(shí)際需要提供政策宣傳講解、需求轉(zhuǎn)介和必要救援等服務(wù)的活動(dòng)。作為一項(xiàng)新的制度安排，探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)重在防風(fēng)險(xiǎn)、送溫暖、強(qiáng)服務(wù)、促和諧，旨在精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)特殊困難老年人居家養(yǎng)老服務(wù)訴求和安全風(fēng)險(xiǎn)，為養(yǎng)老基本服務(wù)的全覆蓋和養(yǎng)老需求全回應(yīng)提供方案，確保老年人生活得安心、靜心和舒心。通過(guò)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)能夠有效識(shí)別特殊困難老年人的服務(wù)需求，做好需求對(duì)接和資源供應(yīng)；能夠幫助特殊困難老年人在居家養(yǎng)老中發(fā)現(xiàn)、排除安全隱患，加強(qiáng)突發(fā)情況救援；能夠就養(yǎng)老服務(wù)的政策等做好宣傳，支持家庭成員主動(dòng)履行贍養(yǎng)和扶養(yǎng)義務(wù)；能夠組織動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與老年人關(guān)心關(guān)愛(ài)活動(dòng)，營(yíng)造老年友好的社會(huì)氛圍。探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)價(jià)值重在鏈接、承載和賦能，即從特殊困難群眾的需求獲取和分類(lèi)出發(fā)，為其提供政策信息、資金補(bǔ)助、扶助救濟(jì)等多維服務(wù)，調(diào)動(dòng)轄區(qū)多元化主體積極作用，放大服務(wù)保障的組合效應(yīng)，針對(duì)困難老年人群體打造“一戶一策”的幫扶方案。以此為平臺(tái)鏈接，前移社會(huì)救助保障“關(guān)口”，推動(dòng)后續(xù)養(yǎng)老資源的供給和配置，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)和救助資源順暢轉(zhuǎn)換和精準(zhǔn)匹配，從而牽引形成立體化、動(dòng)態(tài)化、全周期的基本養(yǎng)老服務(wù)保障新格局，提供支持資源賦能家庭養(yǎng)老，推動(dòng)基本養(yǎng)老制度體系高效貫通聯(lián)動(dòng)與科學(xué)運(yùn)維。

二、功能表現(xiàn)——探訪關(guān)愛(ài)制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)與實(shí)然運(yùn)行

（一）探訪關(guān)愛(ài)制度安排

按照結(jié)構(gòu)—功能主義的理論框架，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)，構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)部分以有序的方式相互聯(lián)系，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著相應(yīng)的功能［7］。把握探訪關(guān)愛(ài)制度的功能內(nèi)容和實(shí)施邏輯，就必須將其放在國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)的宏觀結(jié)構(gòu)、中觀布局及微觀運(yùn)作中加以厘定。

1.宏觀層面：探訪關(guān)愛(ài)制度的嵌入結(jié)構(gòu)。探訪關(guān)愛(ài)制度屬基本養(yǎng)老服務(wù)中“關(guān)愛(ài)服務(wù)”之范疇。作為織牢社會(huì)保障和兜底性養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，與基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系中的基本清單制度、響應(yīng)服務(wù)制度、供給保障機(jī)制的轉(zhuǎn)接聯(lián)動(dòng)。探訪關(guān)愛(ài)制度重點(diǎn)在于支持和增強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)能力，即通過(guò)制度化調(diào)查巡訪了解掌握特殊困難老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、健康狀況、生活照料、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、精神慰藉和安全隱患等狀況，評(píng)估其最剛性、最突出、最迫切的養(yǎng)老訴求，并以此進(jìn)行類(lèi)型化、標(biāo)識(shí)化分析，從而針對(duì)性地開(kāi)展后續(xù)政策支持、需求轉(zhuǎn)介和扶助救援等工作，為基本養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)落地提供識(shí)別響應(yīng)條件和前端安排。上述制度安排能夠有效回應(yīng)當(dāng)前居家養(yǎng)老規(guī)模小型化、功能虛弱化、關(guān)系離散化、風(fēng)險(xiǎn)放大化及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源短缺、供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、精細(xì)化水平不足等客觀困境［8］。

2.中觀層面：探訪關(guān)愛(ài)制度的要素范疇。一是探訪關(guān)愛(ài)制度的實(shí)體內(nèi)容。探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)重在優(yōu)先保障特殊困難老年人群體，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、精準(zhǔn)施策、守住底線之原則。在老年人個(gè)人自愿的前提下，通過(guò)組織化、長(zhǎng)效化的探視、巡訪，全面掌握其居家養(yǎng)老困難和安全風(fēng)險(xiǎn)，以此作出分類(lèi)服務(wù)和后續(xù)回應(yīng)。根據(jù)各地實(shí)踐和《意見(jiàn)》之規(guī)定，其探訪內(nèi)容主要包括特殊困難老年人健康狀況，包括表達(dá)能力、行動(dòng)能力、反應(yīng)能力、疾病情況、精神狀況等。經(jīng)濟(jì)狀況即了解老年人是否存在衣食住行的現(xiàn)實(shí)困難及是否享受相關(guān)社會(huì)保障政策；贍養(yǎng)狀況即了解與老年人分開(kāi)居住的家庭成員履行贍養(yǎng)義務(wù)和探望照料等；安全狀況包括房屋、水電氣暖設(shè)備是否存在安全隱患；需求狀況即在生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、居家適老改造等方面訴求等，探訪內(nèi)容豐富、層次多元，既有物質(zhì)層面也有精神層面，既有家庭層面也有個(gè)人層面，既有軟件層面也有硬件層面，既有應(yīng)然政策法律層面也有實(shí)然運(yùn)行享受層面，從而勾畫(huà)了特殊困難老年人訴求和關(guān)愛(ài)的“現(xiàn)實(shí)圖景”。二是探訪關(guān)愛(ài)制度的運(yùn)行程式。確定探訪關(guān)愛(ài)的服務(wù)對(duì)象是制度啟動(dòng)的先決條件。各地結(jié)合探訪關(guān)愛(ài)的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和客觀實(shí)際，實(shí)施摸底排查和精準(zhǔn)識(shí)別工作。民政部門(mén)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)到村、到戶、到人，全面掌握本地域特殊困難老年人（家庭）的數(shù)量、特點(diǎn)、基本信息及接受探訪關(guān)愛(ài)的意愿，并依據(jù)老年人的現(xiàn)實(shí)困難風(fēng)險(xiǎn)和需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行類(lèi)型化、專(zhuān)門(mén)化設(shè)置，在此基礎(chǔ)上確定后續(xù)服務(wù)方式、資源轉(zhuǎn)介對(duì)接及服務(wù)評(píng)估監(jiān)督。三是探訪關(guān)愛(ài)的工作機(jī)制。依據(jù)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)分工、社會(huì)參與的指導(dǎo)思想，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)調(diào)、共建共享的特殊困難老年人探訪關(guān)愛(ài)工作新格局。以探訪關(guān)愛(ài)制度為牽引加大社會(huì)引導(dǎo)和宣傳工作力度，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)愛(ài)、幫助特殊困難老年人的良好氛圍；同時(shí)，督促老年人及其子女、親屬應(yīng)知盡知相關(guān)政策內(nèi)容，尤其確保讓獨(dú)居、空巢、失能等老年人及時(shí)獲取救助資源、盡享制度紅利。

3.微觀層面：探訪關(guān)愛(ài)制度的落地要求。探訪關(guān)愛(ài)制度平臺(tái)運(yùn)作在基層，實(shí)現(xiàn)在基層，即在民政部門(mén)統(tǒng)籌下，以縣級(jí)行政區(qū)為單位，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開(kāi)展，落實(shí)到社區(qū)（村）居委員會(huì)，既發(fā)揮基層政府和群眾性自治組織的統(tǒng)合作用，又廣泛動(dòng)員各力量參與。在探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)實(shí)施方式上和應(yīng)急處置上明確探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)主要是人對(duì)人的服務(wù)，即以定期上門(mén)入戶和電話視頻等方式，并推動(dòng)長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制構(gòu)建。同時(shí)，積極拓展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”在探訪服務(wù)中的場(chǎng)景應(yīng)用。此外，在制度上對(duì)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)應(yīng)急處置中的情境類(lèi)型、處置標(biāo)準(zhǔn)程序等加以規(guī)范，包括撥打緊急求助電話、聯(lián)系家庭成員，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)排除侵害，對(duì)接救治和緊急服務(wù)資源等，實(shí)現(xiàn)立體化推進(jìn)、全鏈條貫通。最后，就探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的推行時(shí)間表、任務(wù)書(shū)等進(jìn)行了政策安排，特別要求2025年底，特殊困難老年人月探訪率達(dá)到100%，失能老年人得到有效幫扶，關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制持續(xù)健全。

（二）探訪關(guān)愛(ài)制度運(yùn)行缺陷

《意見(jiàn)》的頒布既是多年來(lái)各地關(guān)于探訪關(guān)愛(ài)制度實(shí)踐探索的科學(xué)集成，也是對(duì)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的總體框架和制度實(shí)現(xiàn)的全面提級(jí)規(guī)范，為探訪關(guān)愛(ài)制度良性、高標(biāo)運(yùn)行提供了科學(xué)指引和有力保障。從前期制度實(shí)施實(shí)現(xiàn)的情況而言，各地均高度遵循探訪關(guān)愛(ài)制度的價(jià)值定位，通過(guò)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)推行針對(duì)性的預(yù)防、減少、化解特殊困難老年人居家養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，前移并加固了社會(huì)救助兜底的保障“關(guān)口”，差異化識(shí)別不同老年人養(yǎng)老核心訴求的性質(zhì)和類(lèi)型，反向評(píng)估了本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源配置和家庭養(yǎng)老服務(wù)短板弱項(xiàng)，并初步采取了對(duì)應(yīng)舉措予以回應(yīng)和幫扶。但作為嶄新的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，其在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和制度績(jī)效的發(fā)揮上依然存在相關(guān)問(wèn)題。

1.風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)未能精細(xì)劃定。對(duì)不同老年人群體的風(fēng)險(xiǎn)隱患摸排和科學(xué)分類(lèi)是探訪關(guān)愛(ài)制度秉持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、落實(shí)后續(xù)資源對(duì)接的前提所在。從實(shí)際情況看，各地普遍缺少全面的摸底排查和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。如此必然對(duì)老年人實(shí)際情況、老年人或其家庭意愿等難以做到精細(xì)把握，特別是圍繞居家養(yǎng)老困難、安全風(fēng)險(xiǎn)等缺乏系統(tǒng)化的指標(biāo)監(jiān)測(cè)和評(píng)估依據(jù)，難以針對(duì)不同老年人繪出精準(zhǔn)“畫(huà)像”，導(dǎo)致后續(xù)制度實(shí)施缺少標(biāo)準(zhǔn)參照和內(nèi)容側(cè)重，服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容的適配性亦難以保障。實(shí)踐中比較典型的情況包括：同為特殊困難老年人如何科學(xué)劃定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，如高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象、重點(diǎn)對(duì)象和一般對(duì)象依何區(qū)分，如何描述其困境差異等；如何針對(duì)不同對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和關(guān)鍵需求進(jìn)行細(xì)化匹配，即在探訪和接續(xù)服務(wù)中，明確不同老年人的幫扶內(nèi)容或救助重點(diǎn)，獲取“精準(zhǔn)滴灌”的領(lǐng)域。而這直接關(guān)乎是重點(diǎn)關(guān)注行動(dòng)健康，還是重點(diǎn)保障衣食住行方面？是重點(diǎn)跟進(jìn)社保待遇和贍養(yǎng)，還是重點(diǎn)檢查家庭設(shè)施安全隱患和適老化改造情況？抑或上述所有均應(yīng)統(tǒng)籌兼顧等。探訪關(guān)愛(ài)制度在實(shí)施中切不可大而化之、千篇一律，要有明確的分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系予以前置支撐，唯有此方讓特殊困難老人享受到制度的“專(zhuān)屬紅利”。

2.服務(wù)資源欠缺有效整合。從各地前期制度實(shí)施和實(shí)踐探索情況看，目前已初步形成了以社區(qū)為資源匯集、供給平臺(tái)，以基層黨組織為統(tǒng)領(lǐng)，以包括社區(qū)工作者、社會(huì)救助干部、協(xié)助人員、黨員及志愿者結(jié)對(duì)、樓組長(zhǎng)、親屬鄰里、物業(yè)為主體合作為特殊困難老年人提供探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的治理格局。其機(jī)制運(yùn)行對(duì)于獲取相關(guān)特殊困難老年人實(shí)際信息，協(xié)調(diào)解決生活困難和防范化解安全隱患等發(fā)揮了積極的作用。但整體而言，多元主體分工協(xié)同機(jī)制尚未成熟，特別是各主體角色定位模糊、職責(zé)邊界不明，實(shí)踐中導(dǎo)致常規(guī)性探訪和特殊性探訪、普遍性探訪和專(zhuān)業(yè)性探訪、實(shí)體性安排和程序性協(xié)助等難以平衡或差別化推進(jìn)。在缺少統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的規(guī)制下，各主體運(yùn)行往往各自為政，多以單向度、各自化、簡(jiǎn)單完成任務(wù)作為基本目標(biāo)和工作模式，難以根據(jù)被探訪人和家庭情況變化及時(shí)反饋整合信息并調(diào)整服務(wù)方式，打出關(guān)愛(ài)服務(wù)的“組合拳”。同時(shí)，職責(zé)重復(fù)交叉和缺位空白共生的現(xiàn)實(shí)，也造成探訪關(guān)愛(ài)中資源配置失衡、對(duì)接錯(cuò)位及調(diào)劑失靈等諸多困難。以各地社區(qū)（村）居委會(huì)探訪關(guān)愛(ài)制度實(shí)際運(yùn)行的情況為例，由于工作負(fù)擔(dān)沉重和事務(wù)性工作繁多，社區(qū)干部真正能夠分配給探訪關(guān)愛(ài)的時(shí)間和精力并不多，更多在于組織、號(hào)召社區(qū)內(nèi)其他主體的共同參與。他們通常采用動(dòng)員社區(qū)黨員及志愿者結(jié)對(duì)幫扶、鄰里互幫互助等方式實(shí)施，但由于主要是情感感召、柔性引導(dǎo)，實(shí)踐中自然缺乏剛性約束、權(quán)責(zé)配置和規(guī)范評(píng)價(jià)，最終往往以“看見(jiàn)聽(tīng)見(jiàn)”作為關(guān)愛(ài)服務(wù)完成的主要“標(biāo)尺”而收尾，距“守望相助”的價(jià)值目標(biāo)仍有較大差距。而鄰里互助結(jié)對(duì)子等方式，

也因各社區(qū)（村）居委會(huì)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不一和缺失，往往造成探訪項(xiàng)目單一、關(guān)愛(ài)內(nèi)容有限、實(shí)施效果難以把控。加之結(jié)對(duì)志愿服務(wù)關(guān)系又相對(duì)固定，各社區(qū)間信息在沒(méi)有常態(tài)打通的情況下很難根據(jù)實(shí)際需求調(diào)劑，除老年人采用其他方式，如入住養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；或獲得子女、保姆的日常照料，享受長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)；或因病去世外，關(guān)系一般不會(huì)取消，導(dǎo)致有限資源難以根據(jù)現(xiàn)實(shí)變化而動(dòng)態(tài)調(diào)度和優(yōu)化配置。此外，由于結(jié)對(duì)志愿服務(wù)的待遇普遍偏低，也導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容層次和質(zhì)量難以保障［9］。

3.探訪方式缺乏精準(zhǔn)適應(yīng)。探訪關(guān)愛(ài)的實(shí)施方式主要包括“人訪”和“技訪”兩大類(lèi)別和范疇。政策文件要求強(qiáng)化探訪關(guān)愛(ài)科技賦能，即拓展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”在探訪關(guān)愛(ài)中的情景應(yīng)用。在近年來(lái)各地的探訪關(guān)愛(ài)實(shí)踐中，都因地制宜地將信息科學(xué)技術(shù)、人工智能化、數(shù)字技術(shù)等應(yīng)用到諸如安全監(jiān)護(hù)（風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警）、智能遠(yuǎn)程監(jiān)控、智能救援、適老化功能改造等多個(gè)領(lǐng)域，精準(zhǔn)、長(zhǎng)效地獲取了老年人居家養(yǎng)老各種情境訴求信息，與人訪形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題：“技訪”和“人訪”的價(jià)值評(píng)估和優(yōu)勢(shì)協(xié)同；技訪的普適性和老年人訴求的適配度；常態(tài)化監(jiān)控和老年人隱私保護(hù)的沖突；老年人對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品存在的使用鴻溝，掌握度和接受度不高；相關(guān)家庭成員配合度不高、認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)；老年人觸網(wǎng)機(jī)制不夠簡(jiǎn)捷、優(yōu)化，職能產(chǎn)品使用功能不夠友好；一些高頻使用產(chǎn)品和服務(wù)簡(jiǎn)單取消線下事項(xiàng)服務(wù)，而僅僅依靠線上，造成老年人獲取困難；一些信息尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)不全面、不準(zhǔn)確等情況發(fā)生等，使探訪關(guān)愛(ài)制度功效在實(shí)現(xiàn)中受到影響。

4.制度實(shí)施缺少全線延展。探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)旨在支持、輔助居家養(yǎng)老，預(yù)防、減少老年人居家安全風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)制度體系的實(shí)施最終強(qiáng)化和落實(shí)各方主體責(zé)任。從運(yùn)作實(shí)效分析，制度供給和資源幫扶作用在持續(xù)強(qiáng)化，但督促推動(dòng)的作用并未充分體現(xiàn)。通過(guò)探訪關(guān)愛(ài)，在準(zhǔn)確“測(cè)繪”和類(lèi)型化整合的基礎(chǔ)上，須將相關(guān)信息和訴求向主管部門(mén)和家庭成員進(jìn)行輸送和反饋，從而確保各責(zé)任主體精準(zhǔn)發(fā)力、落實(shí)責(zé)任、綜合施策，

如老年人家中公用設(shè)施是否保障充分或運(yùn)行安全，相關(guān)生活照料、醫(yī)養(yǎng)康復(fù)、居家適老化改造尚存哪些供給缺失；老年人在依據(jù)政策享受相關(guān)待遇是否適格和保障效果如何等，特別是在探訪中出現(xiàn)了緊急特殊情況如何應(yīng)急處置并對(duì)接后續(xù)資源；轉(zhuǎn)介服務(wù)質(zhì)量跟蹤回訪、動(dòng)態(tài)評(píng)估等。

同時(shí)，還應(yīng)特別包括制度延伸功能，即對(duì)家庭成員責(zé)任的強(qiáng)化和監(jiān)督建議等，如在探訪關(guān)愛(ài)中發(fā)現(xiàn)老年人子女照顧陪伴缺失，則督促和勸導(dǎo)其經(jīng)常上門(mén)看望，加強(qiáng)情感交流和精神慰藉；如拒不履行贍養(yǎng)責(zé)任而導(dǎo)致老年人出現(xiàn)意外和嚴(yán)重事故的，要加強(qiáng)批評(píng)教育、涉嫌違法犯罪的要協(xié)助公安司法機(jī)關(guān)予以處理；針對(duì)家庭情況和老年人身體狀況變化在探訪后和子女加強(qiáng)溝通協(xié)商，推薦其選擇更為適合的養(yǎng)老方式等。探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)不能僅限于“前端”巡訪了解，更在通過(guò)其信息匯集，黏合“后端”問(wèn)題處理和責(zé)任落實(shí)。此外，制度價(jià)值和功效全面達(dá)成，探訪人員的責(zé)任意識(shí)和工作能力至關(guān)重要。

現(xiàn)實(shí)中探訪主體的綜合素質(zhì)和工作本領(lǐng)仍有較大的提升空間，如何做到以一持萬(wàn)、恪盡職責(zé)、本領(lǐng)高強(qiáng)，用心用情用智與服務(wù)對(duì)象建立良好的情感互通和信任關(guān)系，準(zhǔn)確獲取第一手信息，熟練把握服務(wù)要求和處理策略，科學(xué)整合并反饋建議方案，也是制度體系運(yùn)行中必須優(yōu)化的重中之重。

三、優(yōu)化策略——探訪關(guān)愛(ài)制度基礎(chǔ)設(shè)施與主體框架的打造

（一）構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)體系”

探訪關(guān)愛(ài)制度啟動(dòng)和運(yùn)行的“基礎(chǔ)設(shè)施”和“底層要求”是實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊困難老年人的底數(shù)清晰和類(lèi)型評(píng)定。目前，“特殊困難老年人”之范疇在法律和政策上尚未完全統(tǒng)一，根據(jù)《意見(jiàn)》重點(diǎn)指獨(dú)居等六類(lèi)老年人群，而這些人群又存在差異化的安全和救助訴求，且不同群體尚存在交叉組合等不同狀況，因此唯有嚴(yán)密劃定其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、類(lèi)型模式，方能在探訪中實(shí)現(xiàn)“有所側(cè)重”并在后續(xù)的治理中達(dá)致“有的放矢”。

1.制度化明確探訪關(guān)愛(ài)的對(duì)象特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等序。依據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，將60歲以上的特殊困難人群根據(jù)居家安全風(fēng)險(xiǎn)程度框定為不同的類(lèi)型層次，包括高風(fēng)險(xiǎn)人群、重點(diǎn)人群、一般人群；或參照應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)界定為A類(lèi)、B類(lèi)、C類(lèi)或不同顏色類(lèi)型［10］［11］。在此基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)實(shí)際情況和老年人群分布細(xì)化對(duì)象屬性，如高風(fēng)險(xiǎn)人群（A類(lèi)）為多重困難疊加集成的老年人群體，即包括高齡空巢獨(dú)居老年人，

低保家庭中失能、半失能（失智）空巢獨(dú)居老年人；計(jì)劃生育特殊家庭中獨(dú)居、失能、半失能老年人，遭遇重大變故身患重病低保老年人，高齡分散供養(yǎng)特困老年人等；重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)人群（B類(lèi)）則主要包括重病重殘人員，獨(dú)居空巢老年人，家庭共同居住兩位老年人中有一方為失能（失智）、殘疾、重病的或家庭長(zhǎng)期照料失能（失智）或患重病的子女的，半失能獨(dú)居老年人及其他分散供養(yǎng)的特困老年人等；一般人群（C類(lèi)）則是上述兩類(lèi)之外的特殊困難老年人，并隨著養(yǎng)老情境、人群特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)組合演變，擴(kuò)大、調(diào)整相應(yīng)的覆蓋范圍。

2.全面摸查區(qū)域內(nèi)對(duì)象底數(shù)，科學(xué)分檔歸類(lèi)。加強(qiáng)統(tǒng)一動(dòng)員和部署，在民政部門(mén)統(tǒng)籌下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施摸底排查，社區(qū)（村）居委會(huì)協(xié)助實(shí)施。通過(guò)網(wǎng)格化摸排全面掌握屬地特殊困難老年人的基礎(chǔ)信息和探訪關(guān)愛(ài)接受意愿，準(zhǔn)確獲取老年人數(shù)量規(guī)模、經(jīng)濟(jì)來(lái)源、家庭結(jié)構(gòu)、健康狀況、照料情況、現(xiàn)實(shí)困難及家庭成員等信息。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)民政部門(mén)構(gòu)建統(tǒng)一的服務(wù)對(duì)象探訪關(guān)愛(ài)平臺(tái)，推進(jìn)形成大數(shù)據(jù)比對(duì)機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。

3.動(dòng)態(tài)化實(shí)施核對(duì)、匹配工作。在前期工作基礎(chǔ)上，探訪人員積極落實(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)照政策標(biāo)準(zhǔn)要求從經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況、生活（居?。顩r、安全狀況、贍養(yǎng)狀況、政策保障、醫(yī)療狀況等維度，對(duì)關(guān)愛(ài)對(duì)象常態(tài)化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)困難評(píng)估、巡查。通過(guò)交叉比對(duì)、關(guān)聯(lián)分析和綜合評(píng)估，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)、篩查、核準(zhǔn)高風(fēng)險(xiǎn)老年人群，以需求為導(dǎo)向，一戶一檔建立臺(tái)賬，確保精準(zhǔn)識(shí)別到戶、精準(zhǔn)建檔到人，推動(dòng)后續(xù)“政策找人”“補(bǔ)貼找人”“服務(wù)找人”，個(gè)性化制定關(guān)愛(ài)服務(wù)內(nèi)容，針對(duì)性解決老年人居家養(yǎng)老困難，幫助化解居家安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善“協(xié)同機(jī)制”

探訪關(guān)愛(ài)制度作為老齡社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是一個(gè)廣泛吸納各類(lèi)主體參與并持續(xù)激發(fā)主體活力的運(yùn)行過(guò)程。只有匯聚政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等各方面的力量，形成各類(lèi)參與主體相輔相成的治理體系，才能有效打通治理過(guò)程中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)［12］。系統(tǒng)解決當(dāng)前探訪關(guān)愛(ài)存在的目標(biāo)體系缺失、機(jī)制運(yùn)行缺位及治理功效不足等困境。

1.加強(qiáng)黨建引領(lǐng)。各級(jí)黨組織要全面領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的探訪關(guān)愛(ài)工作，充分發(fā)揮自身把方向、管大局、定政策、促改革的統(tǒng)領(lǐng)功能。積極引導(dǎo)各治理主體深度領(lǐng)會(huì)探訪關(guān)愛(ài)制度在我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的特殊價(jià)值，通過(guò)結(jié)構(gòu)嵌入、資源嵌入、關(guān)系嵌入及價(jià)值嵌入，推動(dòng)形成區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、共建共享關(guān)愛(ài)特殊困難老年人的新格局，實(shí)現(xiàn)橫縱公共資源的高效鏈接［13］。將轄區(qū)老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)嵌入黨建服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，凝聚各方面力量、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織動(dòng)員。通過(guò)開(kāi)展“黨建+”等多重活動(dòng)，大力營(yíng)造孝老敬親、崇禮尚德、助老為老、親幫親鄰的社會(huì)輿論環(huán)境。鼓勵(lì)黨支部與特殊困難老年人開(kāi)展“一對(duì)一”聯(lián)動(dòng)匹配，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，推動(dòng)黨員結(jié)對(duì)幫扶，讓每位黨員成為探訪關(guān)愛(ài)老年人的一面“旗幟”，形成濃郁向上向善的良好社會(huì)關(guān)愛(ài)氛圍。

2.強(qiáng)化政府責(zé)任。

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，履行宏觀規(guī)劃、健全制度、引導(dǎo)預(yù)期、資源整合的核心職責(zé)。在為探訪關(guān)愛(ài)制度運(yùn)行提供各種基本服務(wù)和公共資源的同時(shí)，統(tǒng)籌必要性和可能性，統(tǒng)領(lǐng)和激活各類(lèi)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的進(jìn)入?yún)⑴c，并為其服務(wù)治理功能的有效發(fā)揮營(yíng)造氛圍、搭建平臺(tái)、創(chuàng)新機(jī)制、授權(quán)賦能。推動(dòng)形成政府引導(dǎo)?；?、市場(chǎng)供給優(yōu)質(zhì)效、社會(huì)參與補(bǔ)弱項(xiàng)的老年人探訪關(guān)愛(ài)新格局。政府做好分層布局和分類(lèi)指導(dǎo)，促進(jìn)各種政策資源系統(tǒng)集成、協(xié)調(diào)調(diào)度。夯實(shí)老年人能力綜合評(píng)估“基礎(chǔ)依據(jù)”，打造探訪關(guān)愛(ài)中各項(xiàng)“政策找人”“服務(wù)找人”的“基礎(chǔ)設(shè)施”，簡(jiǎn)化、優(yōu)化關(guān)愛(ài)服務(wù)申請(qǐng)享受的

“基本流程”，堅(jiān)持傳統(tǒng)服務(wù)和智能化服務(wù)方式并行，實(shí)現(xiàn)政策直達(dá)快享，供需服務(wù)精準(zhǔn)銜接。

建立養(yǎng)老服務(wù)部門(mén)議事協(xié)調(diào)長(zhǎng)效化機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的涉老數(shù)據(jù)共享，形成部門(mén)協(xié)同共建機(jī)制，針對(duì)特殊困難老年人組織跨部門(mén)社會(huì)幫扶聯(lián)席會(huì)議，形成統(tǒng)籌協(xié)同、綜合治理的新模式［14］。持續(xù)加強(qiáng)探訪關(guān)愛(ài)制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)政策供給和制度設(shè)計(jì)，建立、優(yōu)化生活救助與專(zhuān)項(xiàng)救助之間、社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)之間的轉(zhuǎn)換通道，對(duì)接聯(lián)通政府各社會(huì)救助部門(mén)、優(yōu)化配置各類(lèi)社會(huì)救助資源，形成轄區(qū)內(nèi)“一戶一策、一策管用”的救助和賦能方案，最大限度釋放探訪關(guān)愛(ài)的制度績(jī)效。

3.凝聚社會(huì)合力。以社區(qū)為依托，加強(qiáng)多元主體融合和資源嵌入。一方面，縱向要為社區(qū)提供體制支持，提升“區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）居委會(huì)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)效能，切實(shí)下沉人力和行動(dòng)資源，為社區(qū)組織蓄勢(shì)賦能。

另一方面，橫向以社區(qū)為平臺(tái)，形成“五社聯(lián)動(dòng)”為關(guān)鍵支撐機(jī)制的多元主體橫向協(xié)同的治理新模式?！奥?lián)動(dòng)”以責(zé)任為紐帶整合各方力量，實(shí)現(xiàn)了從“嵌入式”到“內(nèi)生式”社區(qū)治理和服務(wù)的理念和模式轉(zhuǎn)變［15］。社區(qū)是探訪關(guān)愛(ài)制度的運(yùn)維空間、情感之所與資源對(duì)接的平臺(tái)。社區(qū)社會(huì)組織依托社區(qū)居民需要產(chǎn)生，長(zhǎng)期扎根社區(qū)具有很強(qiáng)的在地內(nèi)生性，可與專(zhuān)業(yè)組織形成協(xié)同互補(bǔ)的格局，發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，是老年人服務(wù)供需的連接方和匹配效果的評(píng)估者［16］；而社會(huì)工作者是專(zhuān)業(yè)服務(wù)提供者，其在養(yǎng)老助餐、生活照料、適老改造、公益活動(dòng)、康復(fù)訓(xùn)練等領(lǐng)域具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。社區(qū)志愿者作為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、參與社區(qū)服務(wù)，奉獻(xiàn)時(shí)間和資源的個(gè)人，其深度參與探訪關(guān)愛(ài)過(guò)程對(duì)于營(yíng)造孝老敬老的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)老年人身心健康，回應(yīng)慰藉情感需要，提升生活品質(zhì)十分關(guān)鍵。社區(qū)公益慈善資源相較于前“四社”雖屬于非主體性要素，但其作為社區(qū)公益和慈善資源的組合，可為高質(zhì)量開(kāi)展探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)提供多重資源和差異性解決方案。最終共同構(gòu)建起黨建引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌，社區(qū)為組織平臺(tái)，社會(huì)工作者為支撐、社區(qū)社會(huì)組織為載體、社區(qū)志愿者為輔助、社區(qū)公益慈善資源為補(bǔ)充的新型探訪關(guān)愛(ài)行動(dòng)框架［17］。

（三）保障“服務(wù)質(zhì)量”

科技創(chuàng)新助力制度實(shí)施，技術(shù)應(yīng)用提升關(guān)愛(ài)質(zhì)量。發(fā)揮數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算建立服務(wù)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，建立養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)展統(tǒng)一的老年人能力與需求綜合評(píng)估［18］（P167）。按照“一人一檔”建立探訪服務(wù)大數(shù)據(jù)臺(tái)賬，加強(qiáng)信息動(dòng)態(tài)更新和科學(xué)比對(duì)，能夠促進(jìn)老年人基本信息、探訪關(guān)愛(ài)信息、服務(wù)績(jī)效信息等在社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“歸集對(duì)接”。實(shí)時(shí)精準(zhǔn)掌控老年人的困難范圍和風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)，對(duì)于高效“黏合”供需關(guān)系、提高資源配置效率意義重大。通過(guò)信息技術(shù)和智能化手段，積極探索和拓展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”在探訪關(guān)愛(ài)中的應(yīng)用，包括開(kāi)發(fā)省級(jí)救助大數(shù)據(jù)系統(tǒng)特殊困難老年人的探訪模塊，加快開(kāi)發(fā)市級(jí)家庭救助顧問(wèn)應(yīng)用模塊，以及在社區(qū)（村）居委會(huì)小程序中加入探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)功能應(yīng)用。

鼓勵(lì)以區(qū)（縣）牽頭，打造黨政部門(mén)、社會(huì)組織、老年人、子女等“四端合一”的探訪關(guān)愛(ài)應(yīng)用場(chǎng)景，在充分尊重和保障老年人隱私前提下及時(shí)共享、科學(xué)分析老年人生活、健康、安全等數(shù)據(jù)信息，因人因時(shí)因勢(shì)，為后續(xù)資源對(duì)接和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)提供高效的行動(dòng)方案。

技術(shù)創(chuàng)新和科技應(yīng)用（技訪）固然能夠回應(yīng)和滿足探訪關(guān)愛(ài)全天候、動(dòng)態(tài)化等諸多需求，但要明確探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的終極質(zhì)量仍取決于“人”的因素，特別是探訪者的品格和能力。從制度和機(jī)制上進(jìn)行規(guī)范和保障，組建以社區(qū)（村）居委會(huì)為主責(zé)單位，以其工作人員、網(wǎng)格員為主體的探訪關(guān)愛(ài)隊(duì)伍，針對(duì)每位特殊困難老年人的具體情形和訴求明確探訪關(guān)愛(ài)聯(lián)系人，并從制度上對(duì)其權(quán)利、責(zé)任關(guān)系和服務(wù)的內(nèi)容等加以厘定，確保探訪關(guān)愛(ài)的目標(biāo)要求清晰規(guī)范，并以此作為考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)約束的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，組織動(dòng)員和廣泛吸納社會(huì)多元化服務(wù)力量，激發(fā)基層老年人協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、“銀發(fā)顧問(wèn)”、家庭醫(yī)生、養(yǎng)老服務(wù)工作人員、社會(huì)工作者、志愿者、社區(qū)民警、老黨員、低齡健康老年人、親屬鄰里等共同參與、協(xié)同配合、盡力盡責(zé)的動(dòng)力熱情，全程強(qiáng)化探訪主體和參與各方的責(zé)任意識(shí)、品德修為和勝任力建設(shè)。高點(diǎn)定位、拓展格局，加大教育引導(dǎo)力度，讓入戶探訪者和參與者從思想上充分認(rèn)識(shí)探訪關(guān)愛(ài)制度的實(shí)踐價(jià)值。深刻領(lǐng)會(huì)探訪關(guān)愛(ài)制度的構(gòu)建和實(shí)施是“以人民為中心”發(fā)展理念在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)，是深度聚焦解決養(yǎng)老服務(wù)急難愁盼問(wèn)題的關(guān)鍵之舉，也是兜牢國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)體系底線的重要環(huán)節(jié)。入戶拜訪慰問(wèn)的過(guò)程，對(duì)于服務(wù)對(duì)象（特殊困難老年人）本身而言就是政策紅利，是一種特有的獲得感、滿足感和安全感。在此制度認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同下方能更好地充分尊重老年人的意愿和訴求，持續(xù)提升其帶著感情和責(zé)任做好工作的主動(dòng)性和自覺(jué)性。通過(guò)學(xué)習(xí)不斷增強(qiáng)自身專(zhuān)業(yè)能力和實(shí)踐本領(lǐng)，從根本上消除走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水、打卡留痕的形式主義之做法。同時(shí)，更好地在探訪關(guān)愛(ài)實(shí)踐中體會(huì)助人自助、自助助人、助人為樂(lè)的幸福感和認(rèn)同感，更好地營(yíng)造全社會(huì)關(guān)懷、關(guān)愛(ài)老年人的良好氛圍和共同受益的價(jià)值目標(biāo)。

四、路徑探索——探訪關(guān)愛(ài)制度運(yùn)行設(shè)計(jì)與方法應(yīng)用的集成

按照《意見(jiàn)》的推進(jìn)目標(biāo)和時(shí)間安排，各地均本著任務(wù)順推和時(shí)間倒推相結(jié)合的要求，一方面，嚴(yán)格遵循整體安排和制度框架，加強(qiáng)體制機(jī)制建構(gòu)和完善，確保機(jī)制無(wú)缺失、不漏項(xiàng)；另一方面，加強(qiáng)對(duì)前期的運(yùn)行實(shí)踐的總結(jié)，因地制宜進(jìn)行拓展和細(xì)化，力爭(zhēng)更加規(guī)范、精準(zhǔn)、貼心地提供關(guān)愛(ài)服務(wù)。

（一）規(guī)范流程處置

探訪關(guān)愛(ài)機(jī)制的運(yùn)行是“標(biāo)準(zhǔn)—排查—實(shí)施”環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程。在這種鏈?zhǔn)綑C(jī)制運(yùn)行中應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象群體，分類(lèi)分層落實(shí)探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)頻率，實(shí)現(xiàn)普遍探訪和重點(diǎn)探訪、即時(shí)通信巡訪與實(shí)地入戶巡訪的科學(xué)結(jié)合［19］。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)人群（A類(lèi)），在充分征求對(duì)象的同意后，應(yīng)規(guī)定上門(mén)探訪底線次數(shù)，如常態(tài)化至少上門(mén)探訪2次，電話和視頻問(wèn)候2次；發(fā)生重大變故和事件后24小時(shí)走訪到位；建立精準(zhǔn)優(yōu)先服務(wù)機(jī)制，把探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)及時(shí)有效供給最需要幫助的特殊困難老年人。對(duì)于重點(diǎn)群體（B類(lèi)）則規(guī)定每周至少上門(mén)探訪1次，電話或視頻問(wèn)候1次；而一般特困老年人（C類(lèi)）應(yīng)當(dāng)每周至少上門(mén)或視頻探訪1次，上門(mén)探訪和視頻問(wèn)候時(shí)間應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定，不得隨意擠占和調(diào)整，并且兩種形式要科學(xué)交替進(jìn)行。如遇到自然災(zāi)害、傳統(tǒng)節(jié)日及疫情災(zāi)病等高發(fā)時(shí)期，應(yīng)加大應(yīng)急處突力度，創(chuàng)新方式、增加探訪頻次，有效化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)并做好特殊困難老年人身心調(diào)適。每次探訪后應(yīng)深入了解對(duì)象人群的生活狀況、健康狀況和服務(wù)需求，全面及時(shí)記錄并上傳各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)更新探訪人群的底冊(cè)和“一戶一檔”的關(guān)愛(ài)臺(tái)賬。

針對(duì)探訪關(guān)愛(ài)獲取現(xiàn)實(shí)情況和困難信息，探訪主體應(yīng)當(dāng)首先按照政策標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)處置。具體包括：力所能及地幫助解決衣食住行醫(yī)等各類(lèi)困難；提供相關(guān)救助政策宣傳解答；做好心理疏導(dǎo)、情感慰藉；協(xié)調(diào)家庭關(guān)系、化解家庭養(yǎng)老問(wèn)題矛盾等；居家安全隱患的提醒和相關(guān)資源轉(zhuǎn)介對(duì)接，特別是對(duì)生活照料、康復(fù)護(hù)理、居家適老化改造現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題等協(xié)助做好資源調(diào)度和協(xié)調(diào)。在探訪中出現(xiàn)的緊急特殊情況，更要做好應(yīng)急處置，即立即撥打緊急求助電話及時(shí)向相關(guān)部門(mén)報(bào)告，聯(lián)系老年人家庭成員和緊急聯(lián)系人，同時(shí)，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和緊急情況緩解等進(jìn)行跟進(jìn)報(bào)告和跟蹤反饋。在此基礎(chǔ)上，積極分析應(yīng)用探訪關(guān)愛(ài)的信息數(shù)據(jù)資料，在科學(xué)整合中生成“一戶一策”的幫扶建議和關(guān)愛(ài)舉措，持續(xù)放大探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的價(jià)值功效，為居家養(yǎng)老提供關(guān)鍵性、務(wù)實(shí)化的指引和支持。通過(guò)探訪服務(wù)，動(dòng)態(tài)“繪制”不同家庭和老年人“需求相冊(cè)”，優(yōu)化統(tǒng)籌相關(guān)評(píng)估指標(biāo)和幫扶模式，前瞻性提供各種需求類(lèi)型的定制化應(yīng)對(duì)方案。這些需求類(lèi)型包括針對(duì)基本生活條件存在困難、失能失智重殘高齡老年人的兜底救助型；針對(duì)現(xiàn)實(shí)中生活照料和醫(yī)療康復(fù)護(hù)理存在較大訴求及存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)亟須解決的急難救助型；針對(duì)家庭關(guān)系緊張、家庭成員贍養(yǎng)義務(wù)不履行的協(xié)調(diào)救助型；針對(duì)老年人兒女長(zhǎng)期分離，長(zhǎng)期獨(dú)居空巢，渴望情感交流和感情慰藉的關(guān)愛(ài)救助型；針對(duì)相關(guān)低齡、計(jì)劃生育等特殊家庭參與社會(huì)交往、積極融入社會(huì)的發(fā)展救助型等［20］。當(dāng)然，不同老年人還會(huì)同時(shí)出現(xiàn)多種類(lèi)型復(fù)合情況，需進(jìn)一步細(xì)化分析，形成多重組合的回應(yīng)模式，真正做到“對(duì)癥下藥、藥到病除”，高質(zhì)、高標(biāo)地服務(wù)家庭基本養(yǎng)老保障體系構(gòu)建。

（二）強(qiáng)化內(nèi)優(yōu)外聯(lián)

各地在實(shí)施探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)中應(yīng)結(jié)合其資源稟賦和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，本著頂天立地、全面覆蓋、注重實(shí)效的理念，在上級(jí)黨委政府與社區(qū)黨組織引領(lǐng)下加強(qiáng)各主體間結(jié)構(gòu)性組合和創(chuàng)造性協(xié)同，在筑牢制度根基的同時(shí)，因地制宜整合拓展資源，創(chuàng)新探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制。

1.擴(kuò)展“本土力量”。組建“社區(qū)探訪專(zhuān)員（網(wǎng)格員）+社區(qū)志愿者”的雙防模式，嚴(yán)格落實(shí)探訪內(nèi)容要求和頻率次數(shù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整特殊困難老年人信息數(shù)據(jù)和需求臺(tái)賬，防止漏訪和信息滯后。通過(guò)探訪和問(wèn)題處置，反向強(qiáng)化家庭主體責(zé)任。對(duì)于疏于探望照顧老年人的子女要加強(qiáng)教育引導(dǎo)，督促其經(jīng)常性看護(hù)和精神陪伴，對(duì)拒不履行贍養(yǎng)和照料義務(wù)的家庭成員要批評(píng)教育、依法幫助老年人維權(quán)。對(duì)于確無(wú)子女親屬、聯(lián)系人的要為老年人特別明確聯(lián)系人，針對(duì)老年人身體和健康狀況和家庭實(shí)際，為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)建議，提升老年人生活質(zhì)量和安全保障水平。

通過(guò)探訪關(guān)愛(ài)制度運(yùn)行有效激活家庭成員的主責(zé)意識(shí)和內(nèi)生動(dòng)力，從而在外部力量的援助加持下，妥善化解特殊困難老年人居家養(yǎng)老的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，擴(kuò)大社區(qū)內(nèi)志愿者隊(duì)伍，特別是挖掘小區(qū)內(nèi)退休黨員、老年人協(xié)會(huì)積極分子等作為中堅(jiān)力量，以此帶動(dòng)社區(qū)內(nèi)其他人群為老年人提供關(guān)懷幫助，以點(diǎn)拓面、打造以鄰互助、救急救助、參與支持等活動(dòng)，讓社區(qū)本土資源真正活起來(lái)。

2.依托專(zhuān)業(yè)力量。組建“社會(huì)工作者+網(wǎng)格員”隊(duì)伍，充分放大“社會(huì)工作+志愿組織”的組合效益和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)“共同在場(chǎng)”和“互構(gòu)賦能”，形成社工組織動(dòng)員、支持志愿組織，志愿組織協(xié)助、配合社工組織的互助建構(gòu)式聯(lián)動(dòng)治理［21］。在此基礎(chǔ)上各地政府可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、設(shè)立公益性崗位及給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等方式，探索建立“1名網(wǎng)格員+1名社會(huì)工作者+1名救助義工（志愿者）”結(jié)對(duì)“1戶困難家庭”的組團(tuán)式探訪機(jī)制，啟動(dòng)并推廣開(kāi)展“家庭救助顧問(wèn)”工作，探訪人員發(fā)現(xiàn)老年人需求和困難后，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)工作者反饋，后者將通過(guò)入戶評(píng)估對(duì)老年人進(jìn)行個(gè)案信息收集和研判，并在救助團(tuán)隊(duì)支持下進(jìn)行綜合分析，探討“急難問(wèn)題”的彌補(bǔ)對(duì)策和解決方案。志愿者和義工則基于其貼近洞察老年人需求的組織優(yōu)勢(shì)和互助公益的志愿效能，為上述專(zhuān)業(yè)解決方案提供落地資源及精準(zhǔn)化和補(bǔ)缺性服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)增質(zhì)、志愿增能、整合提質(zhì)，為探訪關(guān)愛(ài)制度實(shí)施汲取更多專(zhuān)門(mén)社會(huì)資源和專(zhuān)業(yè)行動(dòng)力量。

3.聯(lián)動(dòng)外部力量。通過(guò)探訪精準(zhǔn)了解老年人個(gè)性化訴求，采用不同的回應(yīng)和救濟(jì)方式，全面打通和鏈接外部多重資源。發(fā)揮家庭醫(yī)生簽約服務(wù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化健康監(jiān)測(cè)、上門(mén)巡診和老年人慢性病管理；加強(qiáng)與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源聯(lián)動(dòng)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作服務(wù)站等機(jī)構(gòu)，與外部醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)部門(mén)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、建筑安裝企業(yè)等形成合作關(guān)系，及時(shí)、高效為特殊困難老年人提供定制化服務(wù)并對(duì)探訪關(guān)愛(ài)運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行滿意度調(diào)查等；鼓勵(lì)發(fā)展基層老年人協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)社區(qū)周邊力量提供關(guān)愛(ài)服務(wù)；支持老年人互助組織，引導(dǎo)低齡老年人和高齡老年人開(kāi)展“老伙伴”互助，形成安全守望、親幫親鄰的組織機(jī)制［22］；引導(dǎo)在校學(xué)生積極參與探訪關(guān)愛(ài)活動(dòng)，創(chuàng)新計(jì)分計(jì)學(xué)機(jī)制；鼓勵(lì)郵政投遞人員、物流快遞送餐人員參與其中，因地制宜設(shè)置助老護(hù)老公益性崗位，開(kāi)展慈善和公益活動(dòng)，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)物業(yè)單位、企業(yè)、行政組織、事業(yè)單位等與特殊老年人建立掛鉤聯(lián)系制度，并在政策上給予獎(jiǎng)勵(lì)保障。最終，在齊抓共管、共建共治共享中打造“社區(qū)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的治理格局和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，增強(qiáng)條塊合力和資源接引，破解探訪關(guān)愛(ài)制度 “最后一公里”的落實(shí)難題［23］。

（三）賦能技術(shù)業(yè)務(wù)

1.加強(qiáng)技術(shù)支持。將智能語(yǔ)音、北斗定位等技術(shù)，全天候、立體式地支持和應(yīng)用于探訪關(guān)愛(ài)制度構(gòu)建和實(shí)施中。為特殊困難老年人在家中配置智能預(yù)警聯(lián)動(dòng)裝置，包括智能呼叫系統(tǒng)、智能電水表、燃?xì)鈭?bào)警器、煙霧報(bào)警器、健康監(jiān)測(cè)產(chǎn)品、養(yǎng)老監(jiān)護(hù)裝置等實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦監(jiān)測(cè)異常，及時(shí)預(yù)警并同步向緊急聯(lián)系人發(fā)送提示信息。迭代升級(jí)相關(guān)信息系統(tǒng)，加快大額醫(yī)療費(fèi)用、電費(fèi)、稅費(fèi)等信息聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)智能分析，加強(qiáng)對(duì)因病因殘因?yàn)?zāi)困難和意外情況進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控，提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

在探訪關(guān)愛(ài)獲取精準(zhǔn)信息后，要基于不同的需求偏好和自助能力，為特殊困難老年人定制和引薦智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，如可穿戴設(shè)備、助老機(jī)器人、智能輪椅、移位機(jī)、康復(fù)護(hù)理床等生活照護(hù)產(chǎn)品，以及健康管理類(lèi)、養(yǎng)老監(jiān)護(hù)類(lèi)、心理慰藉類(lèi)智能產(chǎn)品，推廣智能護(hù)理、家庭服務(wù)機(jī)器人、防走失終端等智能設(shè)備應(yīng)用。當(dāng)然，還要針對(duì)特殊困難老年人的特點(diǎn)，降低智能化應(yīng)用門(mén)檻，簡(jiǎn)化操作流程和要素設(shè)計(jì)，為老年人不分年齡地融入智慧社會(huì)提供支持和配套服務(wù)。消除老年人與科技發(fā)展失衡、脫鉤等困境，改造老年人觸網(wǎng)機(jī)制，特別照顧老年人熟悉的傳統(tǒng)服務(wù)方式和線下消費(fèi)習(xí)慣，區(qū)別化保留“非數(shù)字化”服務(wù)選項(xiàng)和線下高頻事項(xiàng)服務(wù)，延伸打造智能和人工融合、線上和線下互補(bǔ)的新型探訪服務(wù)體系，精準(zhǔn)回應(yīng)老年人的多樣化訴求［24］。

2.持續(xù)提升業(yè)務(wù)能力。探訪者在工作前要精心準(zhǔn)備，開(kāi)展類(lèi)型化分析，做到心中有數(shù)。有效建立與受訪對(duì)象的信任關(guān)系，換位理解特殊困難老年人抗拒探訪的心理特點(diǎn)。具體包括：不愿意“外人”介入自己生活，誤認(rèn)為如此會(huì)影響面子和侵犯隱私；對(duì)制度設(shè)計(jì)理解力較低，在信任度較低的情況下，對(duì)探訪者入門(mén)心存警戒和誤會(huì)，在交流時(shí)故意保留真實(shí)情況或傳遞虛假信息；存在既想有人能夠上門(mén)解決養(yǎng)老難題和身心幫助，又不想讓人過(guò)度打擾和打破生活平衡的矛盾心理，最終索性阻止探訪等［25］。針對(duì)上述情況，探訪工作者應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，對(duì)每位探訪對(duì)象做詳盡的“功課”，多方面了解基本情況和各類(lèi)信息，提前做好相關(guān)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能和應(yīng)急準(zhǔn)備。入戶后始終站位關(guān)心老年人、關(guān)注老年人、幫助老年人的立場(chǎng)上，簡(jiǎn)明清晰地宣介探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，確保受訪者及其家屬在政策上、心理上、情感上的理解和認(rèn)同，建立起彼此充分信任的良好人際關(guān)系。在此基礎(chǔ)上由淺及深地詢問(wèn)、了解特殊困難老年人的各項(xiàng)信息，整理其不同的訴求類(lèi)型，給予其支持幫助和理解安慰，與受訪人共同商討中謀劃“一對(duì)一”的解決方案。與此同時(shí)，在探訪中要特別關(guān)注自身的交流方式和溝通技巧，做到同理共情、耐心平和，多傾聽(tīng)老年人真實(shí)心聲和核心訴求，選擇老年人最為熟悉和接受的交流方式和話語(yǔ)體系，用心用情用力回應(yīng)老年人的急難愁盼。探訪結(jié)束后要全面總結(jié)其過(guò)程，將各種信息和問(wèn)題詳細(xì)記錄和分門(mén)別類(lèi)，并對(duì)實(shí)踐中存在問(wèn)題和不足要經(jīng)常性反思，更新理念、改進(jìn)方式、優(yōu)化過(guò)程，進(jìn)而為下一次探訪活動(dòng)提供指引借鑒，最終科學(xué)形成探訪工作的項(xiàng)目閉環(huán)，持續(xù)提升探訪關(guān)愛(ài)服務(wù)的質(zhì)量和溫度。

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責(zé)任編輯：王 篆

Role Arrangement and Function Optimization： A Study on the System of Visiting and Caring for the Elderly in China

Huang Jian

Abstract：

Establishing the system of visiting and caring for the elderly with special difficulties is an important content and key support to promote the realization of basic elderly care services for all the elderly and improve the care service system for the elderly in China in the new era. Accurately grasp the elements， functional value and operational logic of the system of visiting and caring in the interaction between the macro category of the national basic elderly care service and the home-based elderly care service system network. Although the overall arrangement of visiting and caring services is made from the policy and system level， there are still some shortcomings and obstacles in the actual operation， such as type delineation， resource integration， method application and functional connectivity. It is constructed from the system level of standard system construction， operational mechanism coordination and service quality assurance， and optimized from the practice level of standard process， internal outreach and empowerment business to ensure the full release of its system dividend.

Key words：

basic elderly care service， visiting and caring services， role arrangement， function optimization

收稿日期：2024-06-11

作者簡(jiǎn)介：

黃 建（1978-），男，國(guó)家稅務(wù)總局黨校習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心教授，公共教研部副主任，江蘇揚(yáng)州 225007

本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)新人口政策下個(gè)人生育權(quán)益和責(zé)任的平衡研究”（批準(zhǔn)號(hào)22BFX200）的階段性研究成果。