職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理何以困難重重？

摘"要：產(chǎn)教融合是提升職業(yè)教育辦學(xué)能力的關(guān)鍵所在，也是近年來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要主題。與頂層設(shè)計相比，職業(yè)教育產(chǎn)教融合在實踐層面卻陷入落實困境。作為典型的產(chǎn)教融合政策，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的執(zhí)行關(guān)涉產(chǎn)教系統(tǒng)的多個部門與主體。以教師企業(yè)實踐政策為研究對象，展開案例研究，可以發(fā)現(xiàn)，由于受到層級性治理與多屬性治理機制的雙重約束，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策可能會出現(xiàn)失真執(zhí)行、象征執(zhí)行的現(xiàn)象。究其根源，受限于“條塊分割”體制，教師企業(yè)實踐政策在執(zhí)行過程中容易走樣，偏離政策預(yù)期目標(biāo)，這也是制約職業(yè)教育產(chǎn)教融合的頑疾所在。解決頑疾的關(guān)鍵在于，發(fā)揮各級黨委的統(tǒng)籌作用，嘗試建立臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組，通過高位推動，在短時期內(nèi)將處于高度分化狀態(tài)的“條塊分割”體制重新“粘合”，并通過經(jīng)費保障、信息交流等方式輔助提高職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理效率。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；產(chǎn)教融合；教師企業(yè)實踐政策；層級性治理；多屬性治理

中圖分類號：G710""""文獻標(biāo)識碼：A""""文章編號：1005-6378（2024）05-0152-09

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2024.05.014

一、問題的提出

改革開放后，尤其是1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》進一步明確職業(yè)教育在教育體系中的重要地位后，我國一直在竭力探索適合國情的職業(yè)教育發(fā)展道路。雖然不同類別和發(fā)展階段的制度條款、基礎(chǔ)設(shè)施、社會態(tài)度會影響一個國家職業(yè)教育辦學(xué)模式的成功，但是一些歐洲國家成功的職業(yè)教育辦學(xué)模式仍然被頻繁介紹與應(yīng)用到亞洲和非洲國家［1］。在發(fā)展方向不明確的情況下，我國也曾試圖引進職業(yè)教育發(fā)達國家的辦學(xué)模式，但“水土不服”的現(xiàn)象比比皆是，往往只是更多地借鑒了該國辦學(xué)模式的要素框架，卻很難真正達到實際的育人效果。職業(yè)教育辦學(xué)模式改革不只是教育問題，而且是經(jīng)濟問題、社會問題，應(yīng)該跳出教育視域?qū)ふ移溥壿嬈瘘c［2］。任何一個國家職業(yè)教育辦學(xué)模式的形成都有其經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，盲目照搬他國職業(yè)教育辦學(xué)模式只會陷入歧途，探索適合中國國情的職業(yè)教育辦學(xué)模式方為可取之道。

深化產(chǎn)教融合，始終與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)等保持密切聯(lián)系是職業(yè)教育辦學(xué)的應(yīng)有之義，也是職業(yè)教育辦學(xué)必須遵循的基本規(guī)律，任何一國職業(yè)教育辦學(xué)模式的形成都離不開產(chǎn)教融合這一邏輯主線。產(chǎn)教融合是提升職業(yè)教育辦學(xué)能力的關(guān)鍵所在，不斷提高產(chǎn)教融合效益也是近年來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的重點工作。為探索具有中國特色的職業(yè)教育辦學(xué)模式，我國對于職業(yè)教育產(chǎn)教融合的重視程度不斷提高，并發(fā)布了一系列政策文件。為深化產(chǎn)教融合，促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》。2019年以來，職業(yè)教育領(lǐng)域連續(xù)出臺4份高規(guī)格文件，2019年國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，2020年教育部等九部門印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》，均將產(chǎn)教融合列為重點改革工作。

然而，與政策層面的大力推動相比，職業(yè)教育產(chǎn)教融合在實踐層面卻遭遇落實困境。有研究認為，職業(yè)教育產(chǎn)教融合的現(xiàn)實困境表現(xiàn)為，產(chǎn)教融合的內(nèi)外部支持環(huán)境并不成熟，產(chǎn)教融合的運作平臺沒有真正建成，產(chǎn)教融合的實施要素欠缺［3］。也有研究認為，職業(yè)教育產(chǎn)教融合經(jīng)過多年的規(guī)?；悦媾R制度規(guī)劃的空泛化、市場合作的盲目化與特定組織合作的松散化困境［4］。但長期以來，產(chǎn)教“融而不合”、校企“跨而不實”的現(xiàn)實困境始終難以破題［5］?，F(xiàn)有研究從不同角度對職業(yè)教育產(chǎn)教融合的困境展開了解釋。如有學(xué)者運用博弈論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論等分析框架發(fā)現(xiàn)，有限理性、信息不對稱、機會主義、合作結(jié)果不確定、法律制度支撐不足等造成了產(chǎn)教融合困境［6］。也有學(xué)者借助組織邊界理論視域指出，高校、企業(yè)、政府的有形物理空間、身份意識、規(guī)章制度以及組織內(nèi)部成員的特殊認知等屬性，限制了職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深度［7］。還有學(xué)者基于系統(tǒng)理論、生態(tài)學(xué)理論及利益相關(guān)者理論等多學(xué)科視角對職業(yè)教育產(chǎn)教融合實踐壁壘進行審視，將產(chǎn)教融合困境歸結(jié)為產(chǎn)教融合系統(tǒng)內(nèi)外部缺乏科學(xué)設(shè)計、未能形成產(chǎn)教融合生態(tài)圈、缺乏利益相關(guān)者支持等原因［8］。

已有研究對于解釋職業(yè)教育產(chǎn)教融合所面臨的現(xiàn)實困境雖具有一定啟發(fā)意義，但仍存在明顯不足。一方面，已有研究多從西方經(jīng)典理論學(xué)科視角出發(fā)審視職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境，未能關(guān)注到職業(yè)教育產(chǎn)教融合問題的中國情境。如職業(yè)教育辦學(xué)模式一樣，中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合所面臨的問題與西方存在較大差異，不可忽略中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合獨特的政治、文化、經(jīng)濟與社會基礎(chǔ)。另一方面，已有研究多從宏觀上探討職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境，缺乏經(jīng)驗研究抓手。實際上，職業(yè)教育產(chǎn)教融合在落實過程中，是以具體的政策工具為載體的，通過對職業(yè)教育產(chǎn)教融合某一政策執(zhí)行過程的分析，可起到“以小見大”的效果，為洞察職業(yè)教育產(chǎn)教融合問題的本質(zhì)提供經(jīng)驗依據(jù)。

本文將以職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策為研究對象，在批判性借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上致力于探討職業(yè)教育治理方式如何對產(chǎn)教融合帶來深刻影響。為避免泛泛而談，將結(jié)合中國公共政策執(zhí)行理論視角，建立一個職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行的分析框架，以期將學(xué)界對職業(yè)教育產(chǎn)教融合問題的研究推進一步。

二、分析框架與研究方法

（一）分析框架

作為一項國家制度安排，職業(yè)教育產(chǎn)教融合方針的落實往往要依托特定的政策工具。其中，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐即為其中具有代表性的政策之一，教師企業(yè)實踐政策的執(zhí)行涉及產(chǎn)教系統(tǒng)內(nèi)多個相關(guān)主體，包括政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等。與大多數(shù)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策相似，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策是一項公共政策。立足具有中國特色的公共政策執(zhí)行視角，有助于提出具有適切性的分析框架。

在中國公共政策執(zhí)行情境下，政府在其中具有獨特地位，形成中國特色的強政府主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機制。由此，中國公共政策在執(zhí)行過程中往往具有顯著的高位推動特征。從縱向來看，中國公共政策執(zhí)行往往表現(xiàn)出層級性特點，涉及復(fù)雜的科層關(guān)系，上下級之間的博弈行為頗為常見；從橫向來看，中國公共政策執(zhí)行往往表現(xiàn)出多屬性特點，涉及多個不同部門，不同部門之間可能會存在分歧。層級性反映出中國公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的“條條”特征，即不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機構(gòu)，也包括部門、機構(gòu)與直屬的事業(yè)單位；多屬性反映出中國公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的“塊塊”特征，即各級地方政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門或機構(gòu)［9］。大多數(shù)地方部門都要接受“條條”和“塊塊”的雙重領(lǐng)導(dǎo)，通常情況下，“條條”關(guān)系是業(yè)務(wù)關(guān)系，“塊塊”關(guān)系才是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因為地方黨委和政府可以決定人事任免［10］14。

基于中國公共政策執(zhí)行理論視角，本文將嘗試構(gòu)建一個“層級性治理—多屬性治理—教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行”的分析框架，探討教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行過程中的治理機制，并致力于回答：（1）由于政策的層級性特點，教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行在縱向上下級之間存在什么樣的博弈？（2）由于政策的多屬性特點，教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行所涉及的教育、人社、財政等不同部門存在什么樣的合作可能？（3）針對教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行的上述特點，應(yīng)該采取什么樣的治理策略？在上述分析框架下，本文試圖將教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行置于職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理的議題之下，從而展現(xiàn)出更加接近中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的實然狀態(tài)，進而為解釋職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理何以困難重重這一重大問題提供切入點。

（二）研究方法

針對擬要解決的研究問題，本文主要采用案例分析方法展開研究。在國內(nèi)外公共政策執(zhí)行相關(guān)研究中，案例分析方法得到廣泛應(yīng)用，被認為是分析公共政策執(zhí)行的重要方法。甚至有公共政策學(xué)者指出，政策分析中的案例分析比量化研究更為有效［11］。同樣，在對中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合相關(guān)政策的研究中，要特別關(guān)注典型政策的挖掘，唯有如此，才能挖掘職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的本質(zhì)原因。

本文所選用的案例研究對象是職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策，通過分析政策執(zhí)行過程中的層級性治理、多屬性治理難題，進而提出可能的職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理策略。在展開后續(xù)具體分析之前，有必要對職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的背景由來做進一步的說明。

職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的正式確立始于21世紀(jì)初。2005年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確提出，建立職業(yè)教育教師到企業(yè)實踐制度，專業(yè)教師每兩年必須有兩個月到企業(yè)或生產(chǎn)服務(wù)一線實踐。2016年，教育部等六部門正式發(fā)布了《職業(yè)學(xué)校教師企業(yè)實踐規(guī)定》。文件規(guī)定，職業(yè)學(xué)校專業(yè)課教師（含實習(xí)指導(dǎo)教師）要根據(jù)專業(yè)特點每5年必須累計不少于6個月到企業(yè)或生產(chǎn)服務(wù)一線實踐，沒有企業(yè)工作經(jīng)歷的新任教師應(yīng)先實踐再上崗。回溯過往，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策經(jīng)歷了從萌芽到發(fā)展，再到逐漸趨于完善的形成過程。然而，與一般意義上的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策相比，教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行同樣遇到困境。如有調(diào)查研究表明，教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行存在動力不足、配套條件不成熟、監(jiān)督機制不健全等問題［12］。

由于職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策是一項涉及不同層級部門、不同利益主體的職業(yè)教育產(chǎn)教融合公共政策，在政府的高位推動之下，不同層級部門直接或間接地參與到該政策執(zhí)行過程中來。同時，還牽涉教育、人社、財政、稅務(wù)、發(fā)改委等多個部門的利益，不同部門之間指向集體行動的合作頗為關(guān)鍵。由此，以教師企業(yè)實踐政策為案例分析對象，透視中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理的獨特機制，具有較強的代表性。總之，選擇教師企業(yè)實踐政策作為本文的案例分析對象，在方法論上是可行的。

為科學(xué)把握職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的落實情況，并為案例分析提供數(shù)據(jù)支撐，筆者帶領(lǐng)課題組在全國范圍內(nèi)進行了調(diào)研，基于對東、中、西部地區(qū)的分層抽樣，最終共回收問卷1912份，其中有效問卷1692份，有效回收率為88.49%。尤其是通過對調(diào)查問卷在背景變量部分所設(shè)置相關(guān)問題回收數(shù)據(jù)的分析，為進一步了解職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策落實過程中的層次性治理與多屬性治理狀況提供了實證依據(jù)。

三、層級性治理與職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的失真執(zhí)行

在職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理場域中，與地方層面制定的職業(yè)教育公共政策相比，國家層面制定的職業(yè)教育公共政策通常表現(xiàn)出宏觀性的特征。原因在于，國家層面職業(yè)教育公共政策在正式出臺之前，往往要與多個相關(guān)部門進行會簽，相關(guān)政策要點的表述在此過程中可能會做出調(diào)整，進而可能導(dǎo)致正式出臺的政策文本往往采用宏觀指導(dǎo)性表述。同時，在職業(yè)教育公共政策通過行政力量高位推動的過程中，往往要落實到地方教育行政部門、職業(yè)院校、教師等不同層面。在此過程中，不同層面落實主體可能會根據(jù)特定發(fā)展需求，對國家層面的職業(yè)教育公共政策采取具體化處理，進而形成具有一定層級性特征的形態(tài)各異的職業(yè)教育公共政策。地方在執(zhí)行國家層面職業(yè)教育公共政策的過程中，會運用自由裁量權(quán)對政策進行再規(guī)劃，并傾向于制定既能完成上級任務(wù)又能適應(yīng)地方需求的職業(yè)教育公共政策。在從中宏觀場域向職業(yè)院校這一微觀場域轉(zhuǎn)移過程中，職業(yè)教育公共政策還會再次經(jīng)歷規(guī)劃落實的過程，并衍生出便于職業(yè)院校、教師執(zhí)行的政策方案。

職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的理想目標(biāo)是得到從上到下一致真實地執(zhí)行，但在實際執(zhí)行過程中，失真執(zhí)行則是一種更為常見的現(xiàn)象。對于國家層面專門出臺的職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策文件，地方層面普遍并未出臺可落實的教師企業(yè)實踐政策配套執(zhí)行辦法，僅僅是在地方相關(guān)的職業(yè)教育改革文件中略有提及，甚至在表述角度與方式上與國家層面文件并無顯著差異，無法對職業(yè)院校有效執(zhí)行教師企業(yè)實踐政策帶來具體指導(dǎo)。而且，教師所參與的企業(yè)實踐項目多是校級層次，國家及地方層次的教師企業(yè)實踐項目參與機會較少。筆者通過對東中西部地區(qū)1 692名高職院校教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樣本教師參與校級、縣（區(qū)，縣級市）級、地級市（州，旗）級、?。ㄖ陛犑?，自治區(qū)，特別行政區(qū)）級、國家級教師企業(yè)實踐項目的比例分別為51.89%、11.17%、25.06%、10.22%、1.65%。此外，地方相關(guān)部門對于教師企業(yè)實踐政策在職業(yè)院校層面的考核并不嚴格，大多只是一些形式上的考核，其主要依據(jù)為教師在參與企業(yè)實踐后所蓋的公章，真實性無從考證。

在地方層面無文件可依的情況下，職業(yè)院校層面往往會根據(jù)本校實際情況對政策進行執(zhí)行，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失真現(xiàn)象的發(fā)生。在具體執(zhí)行過程中，大部分職業(yè)院校往往只是停留在表面宣傳倡導(dǎo)的層面，未能根據(jù)本校教師職業(yè)發(fā)展情況制定出可操作的執(zhí)行辦法，相當(dāng)一部分職業(yè)院校教師未能有組織地參與企業(yè)實踐。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，通過自主聯(lián)系渠道參與企業(yè)實踐的教師超過一半，占到51.83%。而且，對于參與企業(yè)實踐的教師，職業(yè)院校并未給予特別的支持，教師往往面臨“工學(xué)結(jié)合”矛盾，教學(xué)工作量無法得到有效減免，甚至要犧牲寒暑假休息時間參與企業(yè)實踐。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從脫產(chǎn)情況來看，全脫產(chǎn)實踐（無教學(xué)任務(wù)）的教師僅占到25.47%，半/不脫產(chǎn)實踐（掛職鍛煉有教學(xué)任務(wù)）的教師則占到74.53%，大部分教師在參與企業(yè)實踐的同時還要完成學(xué)校規(guī)定的教學(xué)工作量要求；從時間安排來看，整個學(xué)期或?qū)W年、寒/暑假、每月/周抽出零散時間參與企業(yè)實踐的教師比例分別為14.72%、69.33%、15.96%，教師企業(yè)實踐占據(jù)了教師大量假期休息時間。

以上種種，往往導(dǎo)致教師對參與企業(yè)實踐缺乏足夠動力，教師企業(yè)實踐的真實參與率并不高，達不到政策目標(biāo)要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，年均企業(yè)實踐時間為15天以下、15天-1個月、1-2個月、2個月以上的比例分別為17.73%、30.61%、39.01%、12.65%，說明有相當(dāng)一部分教師達不到“專業(yè)課教師每年至少一個月以多種形式參與企業(yè)實踐或?qū)嵱?xùn)基地實訓(xùn)”的國家標(biāo)準(zhǔn)。即便到了企業(yè)實踐，教師也會出現(xiàn)“人在心不在”的情況。從現(xiàn)實情況來看，“走馬觀花”的現(xiàn)象仍舊比較普遍，教師很難從中積累相應(yīng)的經(jīng)驗與獲得隱性知識［13］。

從職業(yè)教育層級性治理的角度來看，教師企業(yè)實踐政策在地方、職業(yè)院校、教師層面的失真執(zhí)行，其背后反映的是“條條”分割的問題，源于不同層級教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行主體利益的不一致性，甚至是沖突性。國家層面制訂教師企業(yè)實踐政策的初衷是彌補教師普遍企業(yè)工作經(jīng)歷不足的短板，旨在通過企業(yè)實踐幫助教師了解行業(yè)前沿知識，提高實踐教學(xué)能力，并將企業(yè)實踐成果轉(zhuǎn)化到課堂中來，這顯然是國家基于職業(yè)教育高質(zhì)量教師隊伍建設(shè)全局作出的重要決策。但面對國家層面的教師企業(yè)實踐政策，地方層面往往會根據(jù)政策執(zhí)行的難度、緊迫度、重要性等對政策進行再規(guī)劃。由于教師企業(yè)實踐政策的真實執(zhí)行，往往需要地方層面投入一定的人力、物力與財力，在上級缺乏明確指示的情況下，不少地方對該政策執(zhí)行往往表現(xiàn)出敷衍塞責(zé)的態(tài)度，更多的是在形式上完成任務(wù)。而到了職業(yè)院校、教師層面，教師企業(yè)實踐政策又會得到進一步的“過濾”，基層執(zhí)行者往往將自身利益的損益值作為是否真實執(zhí)行政策的對照參量，受益越多越樂于執(zhí)行，反之則會出現(xiàn)抵制、應(yīng)付政策的現(xiàn)象。對不少職業(yè)院校而言，由于過高生師比的存在，長期以來面臨教師短缺的矛盾，教師參與企業(yè)實踐可能會進一步加劇這種矛盾。而且，不少職業(yè)院校沒有專項經(jīng)費用于支付教師企業(yè)實踐所產(chǎn)生的成本。對教師而言，企業(yè)實踐會占據(jù)個人正常教學(xué)工作之外的大量休息時間，且在交通、餐飲等相關(guān)支出得不到補償?shù)那闆r下，自然不愿參與企業(yè)實踐。由此，在多方“共謀”的默契之下，教師企業(yè)實踐政策很難取得實際效果，也很難起到有效促進教師專業(yè)發(fā)展的作用。

四、多屬性治理與職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的象征執(zhí)行

在職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理場域中，由于職業(yè)教育公共政策所涉及的問題具有較強的跨界性質(zhì)，往往牽涉不同的政府部門，因此，表現(xiàn)出較強的多屬性特點。從橫向上看，職業(yè)教育公共政策的執(zhí)行往往需要不同部門之間的有效合作，方能達到政策預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)不同部門之間政策目標(biāo)具有較高的一致性時，職業(yè)教育公共政策往往能得到較好的執(zhí)行。但是，由于部門職責(zé)分工與功能定位的差異，上述理想情況出現(xiàn)的可能性仍較低。更為常見的情況是，職業(yè)教育公共政策在執(zhí)行過程中通常會遇到協(xié)調(diào)不同部門力量的情形。如果不同部門之間在對政策的認知上存在分歧，則有可能出現(xiàn)，某部門在執(zhí)行某個政策時，無法得到相關(guān)部門的配合與支持，從而出現(xiàn)職業(yè)教育公共政策執(zhí)行中的“孤島現(xiàn)象”。

作為一種典型的具有產(chǎn)教融合特征的職業(yè)教育公共政策，教師企業(yè)實踐政策的執(zhí)行同樣牽涉教育、人社、財政、稅務(wù)、發(fā)改委等不同的部門，需要多部門的共同參與。通常情況下，上述部門是相對獨立的主體，擁有各自的職責(zé)以及政策執(zhí)行時的考慮與出發(fā)點。缺少任何一個部門的支持，教師企業(yè)實踐政策都可能會在執(zhí)行過程中遇到阻力，而無法達到理想的政策目標(biāo)。近年來，出臺的教師企業(yè)實踐相關(guān)政策文件主要出自教育部門，在教育部門上下級之間的傳達與落實上尚且通暢，但涉及財政、稅收等配套要求往往要依賴地方相關(guān)部門的支持。然而，地方相關(guān)部門往往只認垂直管轄部門的文件，執(zhí)行教育部門文件的積極性并不高。

如《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》第二十五條特別強調(diào)，各級財政、稅務(wù)部門要把深化產(chǎn)教融合作為落實結(jié)構(gòu)性減稅政策，推進降成本、補短板的重要舉措，落實社會力量舉辦教育有關(guān)財稅政策，積極支持職業(yè)教育發(fā)展和企業(yè)參與辦學(xué)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于各地財政力量懸殊與重視程度不同，上述政策很難真正落到實處。再如，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》及《教育部辦公廳 財政部辦公廳關(guān)于組織實施中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)骨干教師培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》中僅對企業(yè)應(yīng)當(dāng)接納教師到企業(yè)實踐及教師接受培訓(xùn)的經(jīng)費來源做了規(guī)定，但并沒有對企業(yè)能夠獲得的相應(yīng)經(jīng)濟鼓勵，如國家直接經(jīng)濟獎勵、減免稅收、退稅等做出明確且可操作的規(guī)定［14］。

以上種種，導(dǎo)致企業(yè)在核算完接收教師企業(yè)實踐的各項成本后，往往會發(fā)現(xiàn)，如果沒有相應(yīng)的成本補償，很可能入不敷出，自然難以有足夠的動力與積極性接收教師參與企業(yè)實踐。即便是接收教師實踐的企業(yè)，也更多的是對政策進行象征執(zhí)行，往往要求教師企業(yè)實踐過程不要影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在教師企業(yè)實踐的主要形式中，觀摩交流式、頂崗實操式、企業(yè)顧問式、技術(shù)培訓(xùn)式所占的比例分別為41.25%、37.88%、12.12%、8.75%?？梢姡^摩交流仍然是教師企業(yè)實踐的主要形式，該種形式對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序的影響較小，教師參與頂崗實操的機會要少于觀摩交流。而由于能力的有限性，企業(yè)較為歡迎的企業(yè)顧問式、技術(shù)培訓(xùn)式等企業(yè)實踐形式仍然較少，這也間接影響到企業(yè)接收教師實踐的積極性。

從職業(yè)教育多屬性治理的角度來看，教師企業(yè)實踐政策在地方相關(guān)部門以及企業(yè)的象征執(zhí)行，其背后反映的是“塊塊”分割的問題，源于不同類別教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行主體職責(zé)的差異性與訴求的不一致。在“塊塊”體制下，下級部門往往聽命于上級主管部門，與同級其他部門之間更多的是配合關(guān)系，而非服從關(guān)系。這也就不難理解，從地方層面來看，教育部門調(diào)動其他部門力量的能力相對有限，在缺乏明確上級同類部門文件指示的情況下，以教育行政部門為主體推動的教師企業(yè)實踐政策，難以得到其他相關(guān)部門的有效支持。對于這種跨部門事務(wù)，往往需要上級分管領(lǐng)導(dǎo)甚至領(lǐng)導(dǎo)小組來協(xié)調(diào)推進，甚至需要列入聯(lián)席工作會議議程之中。但在教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行過程中，該政策普遍未得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，也普遍未被列入聯(lián)席工作會議議程，導(dǎo)致該政策在執(zhí)行過程中無法得到各部門的通力配合，自然容易流于形式。對企業(yè)而言，由于其經(jīng)濟屬性所在，更多受到人社、財政、稅務(wù)、發(fā)改委等部門的約束，受教育部門的約束則較少。在現(xiàn)行法律制度下，在缺少其他明確約定的情況下，企業(yè)并不具有接收教師參與實踐的義務(wù)，對于教育部門出臺的教師企業(yè)實踐政策更多的是象征性配合。而且，企業(yè)是以營利為目的的，如果接收教師企業(yè)實踐會帶來“入不敷出”的情況，企業(yè)自然不會投入足夠的人力、物力、財力等來執(zhí)行該項政策。

五、結(jié)論與討論

近年來，為探索具有中國特色的職業(yè)教育辦學(xué)模式，我國加快了職業(yè)教育改革的步伐。其中，產(chǎn)教融合即為其中的改革重點，并出臺了一系列與產(chǎn)教融合密切相關(guān)的政策文件。然而，從實踐層面來看，職業(yè)教育產(chǎn)教融合仍然遭遇了一系列落實困境，未能達到政策預(yù)期效果。

現(xiàn)有對于我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的解釋，多局限在西方學(xué)科理論視角，存在用西方學(xué)科理論視角“剪裁”中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合實踐的嫌疑，從而造成“問題在域內(nèi)、解釋在域外”的現(xiàn)象，無法洞察職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的根源所在。更重要的是，上述解釋方式忽略了產(chǎn)教融合的中國情境，未能關(guān)注到中國產(chǎn)教融合問題的獨特性。要避免把舶來的理論化成先入為主的判斷——看到現(xiàn)實與理論不符，便直斥現(xiàn)實之非，進而把了解的現(xiàn)象變成了譏諷的對象——否則就喪失了“同情的理解”的機會［10］1。同樣，我們不可一味地斥責(zé)中國職業(yè)教育產(chǎn)教融合所面臨的困境，而是需要回到“事件現(xiàn)場”，分析該困境產(chǎn)生的來龍去脈。顯然，從純學(xué)理意義上將該問題解釋清楚并不容易，容易陷入大而無當(dāng)?shù)目斩捶治鲋?，這也是已有研究普遍存在的不足。實際上，職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為一項國家頂層設(shè)計，在具體落實過程中，是以具體的政策工具為載體的，對某一產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程的分析，可起到“窺一斑而見全豹”的作用，以經(jīng)驗研究為抓手實現(xiàn)“以小見大”，有助于洞察職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的本質(zhì)根源。本文在貢獻經(jīng)驗事實的基礎(chǔ)上，借助搭建的分析框架，將職業(yè)教育治理方式對產(chǎn)教融合的影響引向更為細致深入的討論，這在一定意義上構(gòu)成職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理的中國經(jīng)驗。

作為職業(yè)教育產(chǎn)教融合的重要縮影，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策在執(zhí)行過程中所遭遇的困境，在某種程度上可以揭示職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的根源。以職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策為案例研究對象，借助中國公共政策執(zhí)行理論視角，構(gòu)建出一個“層級性治理—多屬性治理—教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行”的分析框架，并結(jié)合教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行的過程展開分析。研究發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策的執(zhí)行受到層級性治理與多屬性治理兩大機制的約束。由于“條塊分割”體制的影響，教師企業(yè)實踐政策在執(zhí)行過程中容易陷入走樣，導(dǎo)致政策失真執(zhí)行與象征執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。

從縱向上看，在層級性治理機制下，教師企業(yè)實踐政策在從上到下的執(zhí)行過程中，會經(jīng)歷科層組織下不同層級主體的“過濾”。在中國，龐大的科層組織幾乎影響到國家各個方面，任何一項政策都必須經(jīng)過科層體系的“檢驗”與“磨煉”，如果不能順應(yīng)或者駕馭科層組織，那么政策或可能走樣，或可能終止［15］。在這個冗長的政策執(zhí)行鏈條中，每經(jīng)歷一個層級，教師企業(yè)實踐政策目標(biāo)取向都會發(fā)生新的變化。但遺憾的是，這種變化更多地表現(xiàn)為“鈍化效應(yīng)”，地方層面普遍并未將教師企業(yè)實踐政策列為重點執(zhí)行工作，提供的教師企業(yè)實踐項目較少，考核也不甚嚴格，職業(yè)院校層面普遍未在教師企業(yè)實踐方面給予教師時間、工作量、經(jīng)費等方面的充分保障，教師層面參與的積極性與動力也普遍不高。在多方主體的“共謀”之下，教師企業(yè)實踐的形式已經(jīng)大于實質(zhì)，長期處于失真狀態(tài)，從而偏離了政策預(yù)期目標(biāo)。

從橫向上看，在多屬性治理機制下，教師企業(yè)實踐政策的執(zhí)行涉及教育、人社、財政、稅務(wù)、發(fā)改委等不同部門，不同部門之間的協(xié)調(diào)與支持對于政策的順利執(zhí)行至關(guān)重要。教師企業(yè)實踐政策具有典型的多屬性特征，當(dāng)該政策落到地方層面時，需要其他部門給予政策配套。但由于相關(guān)部門往往只認垂直管理部門的文件，導(dǎo)致配套政策的落實效果并不理想，由此帶來教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”，教育部門在執(zhí)行該政策過程中普遍無法得到其他部門的有效支持。同樣，企業(yè)與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的人社、財政、稅務(wù)、發(fā)改委等部門聯(lián)系更為密切，在缺乏政策約束與利益激勵的情況下，也普遍未給予教師企業(yè)實踐政策足夠的支持。以上種種，導(dǎo)致教師企業(yè)實踐政策在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)相關(guān)主體方面只能得到象征執(zhí)行，從而也偏離了政策預(yù)期目標(biāo)。

職業(yè)教育教師企業(yè)實踐政策執(zhí)行所面臨的困境，本質(zhì)上反映的仍然是職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理這一“老大難”問題。產(chǎn)教融合及其制度設(shè)計的實質(zhì)在于“產(chǎn)”“教”間關(guān)系的構(gòu)建［16］。由于產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)在組織性質(zhì)上天然的差異性，以政策的方式推進產(chǎn)教融合并不是一件容易的事情，需要解決政策執(zhí)行過程中可能存在的“條塊分割”問題。已有相關(guān)研究大多關(guān)注到職業(yè)教育產(chǎn)教融合過程中的“塊塊”問題，即產(chǎn)教之所以難以融合，很大程度上源自不同部門之間的不配合，以及缺乏企業(yè)的應(yīng)有支持。如相關(guān)研究指出，教師企業(yè)實踐“一頭熱”之現(xiàn)況依然普遍，激發(fā)企業(yè)積極性依然任重而道遠［17］。但相關(guān)研究仍然多是對表面現(xiàn)象的探討，未能關(guān)注到產(chǎn)教融合政策本身的多屬性特征，不可過多苛責(zé)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)相關(guān)主體在產(chǎn)教融合過程中所表現(xiàn)出來的消極行為。同時，已有相關(guān)研究并未對職業(yè)教育產(chǎn)教融合過程中的“條條”問題給予特別關(guān)注。實際上，對于職業(yè)教育產(chǎn)教融合的順利推進而言，“條條”問題所帶來的影響不亞于“塊塊”問題。本研究創(chuàng)新性的發(fā)現(xiàn)在于“條條”問題的本質(zhì)是產(chǎn)教融合政策的層級性治理，政策在自上而下執(zhí)行過程中，會經(jīng)歷層層“過濾”，不是簡單意義上的某一主體的不配合，而更多表現(xiàn)出一種“共謀”行為狀態(tài)，這是中國情境下職業(yè)教育產(chǎn)教融合困境的獨特之處。

為破解職業(yè)教育產(chǎn)教融合所面臨的困境，也為以教師企業(yè)實踐為代表的諸多產(chǎn)教融合政策執(zhí)行提供助力，仍需提出針對性的破解之策。層級性治理與多屬性治理所存在的問題，更多地需要依賴高位推動的方式來解決，這是中國公共政策執(zhí)行的典型特征。高位推動對于應(yīng)付政策執(zhí)行過程中的失真執(zhí)行、象征執(zhí)行等無組織化問題極為有效，可以在短時期內(nèi)將處于高度分化狀態(tài)的“條塊分割”體制重新“粘合”。而且，面對原子化式存在的職業(yè)院校與教師群體，作為外源力量的高位推動是凝聚基層中心意識與思想、規(guī)范基層集體行動的有效方式。對于職業(yè)教育產(chǎn)教融合的順利推進而言，各級黨委的態(tài)度和角色至關(guān)重要。在職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理過程中，針對不同類型的政策，可在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，采用建立各種臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組的方式，針對產(chǎn)教融合存在的痛點、難點問題，采用集中研討、會商分析等方式解決，發(fā)揮臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)溝通、下情上達、監(jiān)督考核作用，減少可能存在的制度損耗與摩擦成本。

當(dāng)然，破解職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理難題，還需要強化經(jīng)費保障、暢通信息交流渠道。不少職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行需要以資金為保障，但各地財政稟賦不同，需要上級部門加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓各地政策執(zhí)行者都能得到基本的經(jīng)費保障。倘若如此，將更有利于解決產(chǎn)教融合過程中的“塊塊”問題，促進職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的順利推進。信息的有效交流，無論對于破解“條條”問題，還是對于破解“塊塊”問題，都有重要幫助。暢通信息交流渠道，可以讓條塊體制下的產(chǎn)教融合不同行動主體對政策的目標(biāo)與細節(jié)更為清楚，減少彼此之間的距離感與陌生感，通過建立信息通報制度、聯(lián)合評估制度等保證信息的“上傳下達”，從而將職業(yè)教育產(chǎn)教融合從一種外在強制的政策設(shè)計轉(zhuǎn)化為內(nèi)在自愿的集體行動。

在上述體制改革的基礎(chǔ)上，還可進一步發(fā)揮市場在職業(yè)教育資源配置中的作用，推進職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理的市場化改革，引導(dǎo)行業(yè)、企業(yè)等以項目的形式提供產(chǎn)教融合服務(wù)，由政府、職業(yè)院校等根據(jù)服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量等支付相關(guān)成本，建立多方主體共同促進職業(yè)教育產(chǎn)教深度融合的利益協(xié)調(diào)機制。

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（責(zé)任編輯"侯翠環(huán)，王麗婉）

Why is the Integration of Industry and Education in Vocational Education so Difficult to Govern？

—Analysis of the Implementation of Enterprise Practice Policies for Vocational Education Teachers

HAO Tiancong

（School of Education Science，Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210097，China）

Abstract：The integration of industry and education is the key to enhancing the ability of vocational education，and it is also an important theme of vocational education reform and development in China in recent years.Compared with top-level design，the integration of industry and education in vocational education has encountered practical difficulties in implementation.As a typical policy of industry education integration，the implementation of enterprise practice policies for vocational education teachers involves multiple departments and entities of the industry and education system.Taking teacher enterprise practice policies as the research object and conducting case studies，it can be found that due to the dual constraints of hierarchical governance and multi-attribute governance mechanisms，vocational education teacher enterprise practice policies may exhibit distorted and symbolic execution.At its root，limited by the “segmented” system，teacher enterprise practice policies are prone to deviate from policy expectations during the implementation process，which is also a persistent problem to the integration of vocational education and industry.The key to solving this problem lies in leveraging the coordinating role of party committees at all levels，attempting to establish temporary leadership groups，through high-level promotion，re-bonding the highly differentiated “segmented” system in a short period of time，and assisting in improving the efficiency of the integration governance of vocational education and industry through funding guarantees，information exchange，and other means.

Key words：vocational education;the integration of industry and education;teacher enterprise practice policy;hierarchical governance;multi-attribute governance